Observación (CEACR) - Adopción: 2009, Publicación: 99ª reunión CIT (2010)

Convenio sobre pueblos indígenas y tribales, 1989 (núm. 169) - México (Ratificación : 1990)

La Comisión toma nota de la comunicación de la Delegación Sindical de Radio Educación, Sección XI del Sindicato Nacional de Trabajadores de la Educación (SNTE), de fecha 25 de septiembre de 2009, que fue transmitida al Gobierno el 5 de octubre de 2009. Toma nota asimismo de la comunicación del Sindicato Independiente de Trabajadores de la Jornada (SITRAJOR), de fecha 7 de septiembre de 2009, que se transmitió al Gobierno el 5 de octubre de 2009. Debido a su recepción tardía, la Comisión examinará ambas comunicaciones en 2010 junto con las observaciones que el Gobierno estime oportuno formular al respecto. La Comisión recuerda igualmente que en su observación anterior no examinó la memoria del Gobierno en su integridad debido a su llegada tardía y, por lo tanto, la examinará en su solicitud directa, junto con la última memoria.

Comunidad de San Andrés de Cohamiata. Seguimiento del informe del Consejo de Administración, documento GB.272/7/2, de junio de 1998. La Comisión lamenta notar que, en su memoria, el Gobierno no proporciona información alguna en respuesta a su observación anterior en la que examinó el caso de la Comunidad de San Andrés de Cohamiata a partir de una comunicación recibida del SNTE, de fecha 7 de noviembre de 2007. En esta comunicación, el SNTE alegaba que el Gobierno de México no había dado cumplimiento a las recomendaciones formuladas por el Consejo de Administración en un informe de 1998 sobre la reclamación presentada por el sindicato referido años atrás (documento GB.272/7/2).

La Comisión recuerda que el objeto de dicha reclamación fue la solicitud realizada por la Unión de Comunidades Indígenas Huicholas de Jalisco, a través de la delegación sindical D-III-57 del Sindicato Nacional de Trabajadores de la Educación (SNTE), de que se reintegren a la comunidad huichol de San Andrés de Cohamiata 22.000 hectáreas que el Gobierno Federal tituló a núcleos agrarios en la década de 1960. Esta solicitud abarcaba el reintegro de Tierra Blanca, El Saucito, en el Estado de Nayarit (que abarca las rancherías de El Arrayán, Mojarras, Corpos, Tonalisco, Saucito, Barbechito y Campatehuala) y Bancos de San Hipólito, en el Estado de Durango.

Asimismo, la Comisión recuerda que el caso de la Comunidad de San Andrés de Cohamiata fue examinado nuevamente por esta Comisión en su solicitud directa de 2001 y su observación de 2006 en conexión con la recepción de comunicaciones por parte del SNTE las cuales se referían, en particular, a la situación de la comunidad de Tierra Blanca y a la comunidad de Bancos de San Hipólito o Cohamiata.

En su observación de 2008, la Comisión tomó nota de que, según la comunicación de 2007 del SNTE, el Gobierno continuaba sin tomar las acciones necesarias para remediar las situaciones que dieron origen a la reclamación y que se había profundizado y agravado la situación territorial de la comunidad de Bancos al presentarse como amenaza real el carácter definitivo de lo que el SNTE llamaba «el despojo legalizado» de las tierras de esta comunidad. En su comunicación, el SNTE indicaba que los tribunales agrarios han dictado sentencia convalidando la resolución presidencial de 1981 impugnada por la comunidad huichol. Esta resolución tituló los terrenos de Bancos a la comunidad agraria de San Lucas de Jalpa. Indicaba además que, el 10 de agosto de 2007, la comunidad interpuso demanda de amparo contra la sentencia del Tribunal Superior Agrario y que este es el último recurso disponible en derecho interno.

El SNTE alegaba que en la legislación agraria no existen hasta el momento procedimientos adecuados en el sentido del artículo 14, párrafo 3, del Convenio para el reconocimiento de las tierras tradicionalmente ocupadas por los pueblos indígenas, y que, por el contrario, los jueces tienen la convicción de que sólo los documentos oficiales tienen valor. Señalaba que a pesar de que ha quedado ampliamente probado que los huicholes han habitado las tierras que reivindican desde tiempos inmemoriales, aportando títulos virreinales, peritajes topográficos, históricos y antropológicos, nada de esto ha sido suficiente porque no existe ningún procedimiento en derecho interno que regule la manera de correlacionar los hechos presentados y la normativa internacional.

La Comisión había expresado su preocupación porque la situación a la base de la reclamación anteriormente mencionada aún perdura. Había considerado que la cuestión central en este caso reside en la manera en que el derecho interno y el Convenio regulan los derechos sobre la tierra y había señalado que tanto el Convenio núm. 107 como el Convenio núm. 169 establecen que la «ocupación tradicional» es, en sí misma, fuente de derechos. Sin embargo, había tomado nota de que, a pesar de que el Gobierno sostiene que los procedimientos ante los tribunales agrarios dan expresión al artículo 14, el SNTE sostiene que este procedimiento no ha permitido valorar las pruebas de ocupación tradicional porque hizo prevalecer la validez formal de los títulos otorgados a San Lucas de Jalpa sobre la ocupación tradicional. La Comisión había señalado igualmente que «el Convenio tiene aplicación en la actualidad en lo concerniente a las consecuencias de las decisiones tomadas con anterioridad a su entrada en vigor» (documento GB.276/16/3, párrafo 36). A la luz de lo anterior, la Comisión había solicitado al Gobierno que desplegara todos sus esfuerzos para garantizar la aplicación del artículo 14 en la resolución de este caso, incluyendo por vía de la negociación y que proporcionara informaciones sobre el particular. Además, le había solicitado que informara detalladamente sobre la manera en que el derecho interno da expresión al artículo 14 del Convenio y en particular a la «ocupación tradicional» como fuente de derechos de propiedad.

La Comisión entiende que desde la comunicación del SNTE de 2007, varias sentencias judiciales fueron emitidas sobre el caso en cuestión, por último el amparo núm. 46/2009 del Tribunal Colegiado en matera administrativa de 17 de junio de 2009 y la sentencia emitida el 11 de agosto de 2009 por el Tribunal Superior Agrario en cumplimiento a la ejecutoria del Tribunal Colegiado la cual, entre otros: i) declara la nulidad parcial de la resolución presidencial de 28 de julio de 1981, únicamente en cuanto a la superficie en conflicto de 10.720 hectáreas que se emitió en el procedimiento para el Reconocimiento y Titulación de Bienes Comunales a favor de San Lucas De Jalpa, para el efecto que sea llamado al procedimiento el poblado Bancos de Calitique (o Cohamiata); ii) declara asimismo la nulidad del procedimiento que dio origen al dictamen negativo del Cuerpo Consultivo Agrario de fecha 20 de junio de 1985, que niega la dotación al poblado de Bancos de Calitique; y iii) ordena al Tribunal Unitario Agrario de Durango que instaure la solicitud de Bancos de Calitique de fecha 8 de marzo de 1968 como un Reconocimiento y Titulación de Bienes Comunales. Se agrega igualmente que el Tribunal Unitario Agrario deberá tener en cuenta en ambos procedimientos que ninguno de los núcleos agrarios contendientes tiene títulos.

Al tiempo que la Comisión toma nota de estos desarrollos, no puede dejar de expresar su preocupación por el hecho de que, aunque se reinstauren los procedimientos de Reconocimiento y Titulación de Bienes Comunales, queda el obstáculo de que, según se desprende de las alegaciones, no se dispone de un procedimiento adecuado que permita solucionar las reivindicaciones de tierras en conformidad con el Convenio. La Comisión señala nuevamente a la atención del Gobierno que ya con respecto a la aplicación del Convenio sobre poblaciones indígenas y tribuales, 1957 (núm. 107), la Comisión había subrayado que la ocupación tradicional confiere el derecho a la tierra en virtud del Convenio, independientemente de que tal derecho se hubiera reconocido o no. De modo parecido, el artículo 14 del Convenio núm. 169 establece que la «ocupación tradicional» es, en sí misma, fuente de derechos. Esto significa que si no se posibilita la resolución de reivindicaciones de tierras demostrando la ocupación tradicional, se podrían vulnerar los derechos a la tierra de los pueblos indígenas.

En particular, esto implica que los procedimientos a los que se refiere el artículo 14, apartado 3, del Convenio núm. 169 sólo podrán considerarse «apropiados» si permiten a los pueblos indígenas hacer valer la ocupación tradicional como fuente de sus derechos a la tierra y así solucionar las reivindicaciones de tierras. A tal respecto, la Comisión desea destacar una vez más que «el Convenio tiene aplicación en la actualidad en lo concerniente a las consecuencias de las decisiones tomadas con anterioridad a su entrada en vigor» (documento GB.276/16/3, párrafo 36) y que en el caso en cuestión hay que hacer frente precisamente a consecuencias que perduran en el presente.

La Comisión recuerda que unas de las alegaciones del SNTE es fundamentalmente que en los juicios nacionales no se valoraron las pruebas de la ocupación tradicional de la comunidad de Banco, tales como los títulos virreinales, peritajes topográficos, históricos y antropológicos suministrados por dicha comunidad, y se hizo prevalecer la validez formal de los títulos otorgados a la comunidad agraria de San Lucas de Jalpa cuando eran justamente dichos títulos que se atacaban por haber sido otorgados sin tomar en cuenta la ocupación tradicional de la comunidad de Banco.

La Comisión expresa igualmente su profunda preocupación por el hecho de que las reivindicaciones en cuestión se hayan prolongado por décadas ante los tribunales agrarios sin llegar a una solución. Además de lo ilustrado anteriormente, la Comisión considera que un criterio para establecer si un procedimiento es «adecuado» en los términos del artículo 14, apartado 3, del Convenio, es verificar si este procedimiento permite solucionar las reivindicaciones de tierras dentro de un plazo que sea razonable. La Comisión recuerda además que, según lo establecido en el artículo 14, apartado 2, del Convenio, los gobiernos tienen la obligación de tomar las medidas necesarias para determinar las tierras que los pueblos interesados ocupan tradicionalmente y garantizar la protección efectiva de sus derechos de propiedad y posesión. A este respecto, la Comisión desea asimismo recalcar que el artículo 12 del Convenio dispone que los pueblos interesados deberán poder iniciar procedimientos legales para asegurar el respeto efectivo de sus derechos, o sea que deben existir procedimientos legales que permitan la protección efectiva de sus derechos.

Además, la Comisión no puede dejar de insistir sobre la importancia especial que para las culturas y valores espirituales de los pueblos interesados reviste su relación con las tierras o territorios que ocupan o utilizan de alguna otra manera y sobre la obligación que los gobiernos tienen de respetar dicha relación. La Comisión considera que el reconocimiento y la protección efectiva de los derechos de los pueblos indígenas a las tierras que tradicionalmente ocupan conforme al artículo 14 del Convenio es de importancia crucial para la salvaguarda de la integridad de estos pueblos y, en consecuencia, para el respeto de los demás derechos consagrados en el Convenio.

Subrayando la obligación del Gobierno de reconocer a los pueblos interesados los derechos a las tierras que tradicionalmente ocupan y a las que hayan tenido tradicionalmente acceso de conformidad con el artículo 14 del Convenio, la Comisión insta al Gobierno a que tome sin demora todas las medidas necesarias para garantizar el pleno cumplimiento en la práctica de esta disposición en la resolución del caso de la comunidad de Bancos y, en particular, para asegurar que se valore la ocupación tradicional como fuente de los derechos a la tierra, incluso por vía de negociación. Recordando que la reclamación de la comunidad de San Andrés de Cohamiata abarca también el reintegro de otras áreas además de Banco, la Comisión solicita igualmente al Gobierno que tome las medidas necesarias para asegurarse de que existan procedimientos adecuados según los términos anteriormente ilustrados para solucionar las reivindicaciones de tierras todavía pendientes. En términos más generales, la Comisión solicita al Gobierno que considere, en consulta con los pueblos indígenas, la posibilidad de modificar los procedimientos de reivindicación de tierras existentes para arreglar las dificultades respecto de la plena aplicación del artículo 14 del Convenio tales como las que se han manifestado en el caso de San Andrés de Cohamiata. Sírvase proporcionar información detallada sobre las medidas adoptadas al respecto así como sobre el cumplimiento de las recomendaciones del párrafo 45, apartado a), y apartado b), incisos i), ii) y iii) del informe del Consejo de Administración, documento GB.272/7/2.

Artículos 2, 3, y 7. Esterilizaciones forzosas. Seguimiento del informe del Consejo de Administración, documento GB.289/17/3 de marzo de 2004. La Comisión se refiere a sus observaciones de 2006 y 2007 en las cuales dio seguimiento al informe del Consejo de Administración, documento GB.289/17/3 de marzo de 2004 en lo concerniente al párrafo 139, apartado g), del informe (esterilizaciones forzosas), también sobre la base de una comunicación recibida del Sindicato Independiente de Trabajadores de la Jornada (SITRAJOR).

La Comisión recuerda que de los informes de la Comisión de Defensa de los Derechos Humanos (CODDEHUM-GUERRERO) y de la Comisión Nacional de Derechos Humanos suministrados por SITRAJOR surgían denuncias, investigaciones, observaciones y recomendaciones relativas a casos en los que miembros del personal de instituciones de salud pública, tanto estatales como federales, habrían realizado vasectomías a hombres indígenas o colocado dispositivos intrauterinos a mujeres indígenas como método de control natal, sin su consentimiento libre e informado, en los estados de Guerrero y Oaxaca. Asimismo, la Comisión tomó nota del informe de un estudio local específico en el que se alegaba la precariedad del sistema de salud de las comunidades indígenas; el trato inhumano y discriminatorio brindado a los indígenas en los centros de atención a la salud, y la práctica de la contracepción forzada de mujeres por medio del ligamiento de trompas sin su consentimiento.

La Comisión toma nota de que, en su memoria, el Gobierno indica que las instituciones de salud del Gobierno de México no tienen registro de denuncias jurídicas o administrativas relacionadas con presuntas violaciones a los derechos sexuales y reproductivos de la población indígena. El Gobierno informa que, en el marco del Programa del Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS) «Oportunidades», se da orientación sobre la planificación familiar y que de dichas actividades se derivó que más de 12.000 personas se presentaron en la unidades médicas para la adopción de métodos anticonceptivos definitivos con pleno respeto a su libre decisión. La Comisión solicita al Gobierno que informe sobre las medidas adoptadas para garantizar que la decisión de adoptar métodos contraceptivos definitivos sea efectivamente libre y para asegurarse de que las personas afectadas sean plenamente conscientes del carácter definitivo de dichos métodos de contracepción. Sírvase proporcionar información estadística desglosada por sexo, edad y origen étnico sobre las personas que han tomado dichos métodos contraceptivos. La Comisión solicita igualmente al Gobierno que proporcione información sobre las medidas en que los pueblos indígenas participan y son consultados con respecto a los programas y políticas de salud reproductiva y planificación familiar. La Comisión solicita al Gobierno que conduzca investigaciones adecuadas sobre las alegaciones sobre esterilizaciones forzosas y proporcione información sobre los resultados de dichas investigaciones y, en su caso, las sanciones impuestas y las medidas de reparación otorgadas a las víctimas. Sírvase además proporcionar información sobre las medidas adoptadas con miras a promover los servicios de salud comunitarios para los pueblos indígenas con su plena participación.

La Comisión plantea otros puntos en una solicitud directa dirigida al Gobierno.

[Se invita al Gobierno a que responda de manera detallada a los presentes comentarios en 2010.]