Observación (CEACR) - Adopción: 2009, Publicación: 99ª reunión CIT (2010)

Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87) - Colombia (Ratificación : 1976)

La Comisión toma nota de los comentarios de la Central Unitaria de Trabajadores de Colombia (CUT) de fecha 28 de agosto de 2009 y de la Confederación Sindical Internacional (CSI) de 26 de agosto de 2009. Dichas comunicaciones se refieren a cuestiones que ya son examinadas por la Comisión y en particular a actos de violencia contra dirigentes sindicales y sindicalistas que incluyen asesinatos y otros actos de violencia, así como a la impunidad de muchos hechos de violencia (la mayoría de los actos de violencia han sido sometidos al Comité de Libertad Sindical). La Comisión toma nota también de los comentarios de la Asociación Nacional de Técnicos en Telefonía y Comunicaciones Afines (ATELCA) relacionados con un caso examinado por el Comité de Libertad Sindical. Asimismo, la Comisión toma nota de los comentarios de la Asociación Nacional de Empresarios de Colombia (ANDI). La Comisión toma nota de varias comunicaciones del Gobierno relacionadas con estos comentarios, así como de su respuesta a anteriores comentarios de la Unión de Trabajadores de la Industria del Transporte Marítimo y Fluvial (UNIMAR).

La Comisión toma nota de los debates que tuvieron lugar en la Comisión de Aplicación de Normas de la Conferencia en 2009 sobre la aplicación del Convenio y en particular del compromiso manifestado por el Gobierno y los interlocutores sociales en cuanto al reforzamiento del diálogo social en el país. La Comisión toma nota también de que la Comisión de la Conferencia invitó al Gobierno a continuar recibiendo la asistencia de la OIT en relación con todas las cuestiones pendientes.

A este respecto, la Comisión toma nota con interés de que en seguimiento a las conclusiones de la Comisión de Aplicación de Normas de la Conferencia, el Gobierno de Colombia invitó al Departamento de Normas Internacionales del Trabajo de la OIT a efectuar una misión en el país a efectos de observar el seguimiento dado a las conclusiones. La misión se llevó a cabo del 19 al 23 de octubre de 2009 y se entrevistó con los representantes del Gobierno y de los interlocutores sociales, así como con los representantes de las principales instituciones del país.

Por último, la Comisión también toma nota de los casos examinados por el Comité de Libertad Sindical (CLS) relativos a Colombia. A este respecto, la Comisión toma nota con interés de que el Gobierno entregó una comunicación a la misión mencionada en la que señala que: 1) la Comisión Especial de Tratamiento de Conflictos ante la OIT (CETCOIT) constituye un espacio especial y particularmente valioso para generar confianza entre los interlocutores sociales; 2) apoya el fortalecimiento del procedimiento y en este sentido apropiará los recursos necesarios para que se cuente con acompañamiento durante un año de una universidad que permita el proceso de facilitación para la resolución de los casos que se encuentran en instancia ante la CETCOIT; y 3) se estudiará la posibilidad de recurrir a la figura de la misión de contactos preliminares prevista en el procedimiento del CLS, ya que le asiste la convicción de implementar todos los mecanismos que puedan mejorar las relaciones laborales en el país. La Comisión pide al Gobierno que informe en su próxima memoria sobre todo avance en los trabajos de la CETCOIT.

Derechos sindicales y libertades civiles y políticas

La Comisión recuerda que desde hace numerosos años ha venido ocupándose de alegatos de violencia contra sindicalistas y de la situación de impunidad, expresando su preocupación. La Comisión toma nota de que los comentarios de la CUT y de la CSI se refieren a un importante número de actos de violencia contra sindicalistas. En las últimas informaciones comunicadas por la CUT a la misión que visitó Colombia se indica que entre los actos de violencia contra el movimiento sindical, en 2009 fueron asesinados 26 trabajadores sindicalizados, y que se dictaron en 2009, 38 sentencias condenatorias de los autores de actos de violencia contra sindicalistas. La CUT también manifiesta que el movimiento sindical ha entregado a la Fiscalía un listado de 2.688 víctimas de homicidio en el período de enero de 1986 a 15 de marzo de 2009 (presentado también al Comité de Libertad Sindical en el marco del caso núm. 1787) e indica que el listado no es tenido en cuenta por la Fiscalía. Por otra parte, al entrevistarse con la misión en octubre de 2009, algunos representantes del movimiento sindical manifestaron su preocupación ante la posibilidad de que a fin de 2009 se dé por terminado el programa de protección de sindicalistas.

A este respecto, la Comisión toma nota de que el Gobierno informa que, según sus estadísticas, en 2009 fueron asesinados 23 sindicalistas, se dictaron 49 sentencias condenatorias contra autores de actos de violencia contra el movimiento sindical, se brindaron medidas de protección a 1.450 sindicalistas y se destinaron más de 13 millones de dólares de los Estados Unidos en medidas de protección. El Gobierno informó a la misión que en relación con los 23 sindicalistas asesinados en 2009, las investigaciones efectuadas por la Fiscalía han podido determinar que 15 no lo fueron por razones sindicales y hasta el momento sólo uno de los ocho restantes fue asesinado en virtud de las actividades sindicales que desarrollaba. Afirma también el Gobierno que las muertes violentas en el país han disminuido, que el Gobierno tiene por objetivo que no haya asesinatos de sindicalistas, y que hay instrucciones del más alto nivel del Gobierno de proteger al movimiento sindical.

En relación con todas estas cuestiones, la Comisión valora los compromisos concretos del Gobierno expresados en una comunicación que el Gobierno entregó a la misión que visitó el país en octubre de 2009 en la que se indica que: «Para el Estado colombiano es de vital importancia el esclarecimiento de los hechos violentos de los cuales han sido víctimas los líderes sindicales y los trabajadores sindicalizados. En este sentido el Gobierno se compromete a aportar los recursos financieros necesarios para el fortalecimiento de la Subunidad de Sindicalistas de la Unidad Nacional de Derechos Humanos de la Fiscalía General de la Nación y de los Jueces Especializados del Consejo Superior de la Judicatura, que permita el esclarecimiento de la investigación de los hechos de violencia alegados en el marco del caso núm. 1787.» Dicha comunicación también señala que «El Gobierno, con la asistencia de la OIT, concertará con las centrales obreras los criterios que permitirán unificar la información sobre actos violentos contra el movimiento sindical, para ser transmitida a las instancias de investigación y, de esta forma, apoyar las tareas de investigación.» En materia de protección de sindicalistas, la comunicación del Gobierno indica: «En relación con las medidas preventivas para evitar nuevos hechos violentos contra los dirigentes sindicales y los trabajadores, el Gobierno se compromete a dar continuidad al programa de protección y a seguir aportando los recursos para su financiación y señala que independientemente del órgano que sea el ejecutor de las medidas de protección la responsabilidad del programa siempre estará a cargo del Estado.» La Comisión toma nota también de que la Fiscalía afirmó a la misión que está dispuesta, con los fondos adicionales que pondría a disposición el Gobierno, a asumir las investigaciones de todos los alegatos contenidos en el caso núm. 1787 en instancia ante el Comité de Libertad Sindical (se trata de los más de 2.600 homicidios desde 1986 a los que hace referencia la CUT en sus comentarios).

Asimismo, la Comisión toma nota con satisfacción de la adopción de la ley núm. 1309 de 2009, sobre cuyo trámite el Gobierno había informado a la Comisión de Aplicación de Normas de la Conferencia, que: 1) dispone que el término de prescripción para las conductas punibles de homicidio de un miembro de una organización sindical legalmente reconocida será de 30 años; 2) considera una circunstancia de agravación punitiva los delitos contra miembros de una organización sindical o de defensores de derechos humanos; 3) establece que el que impida o perturbe una reunión lícita o el ejercicio de los derechos que conceden las leyes laborales o tome represalias con motivo de huelga, reunión o asociación legítimas, incurrirá en multa de 100 a 300 salarios mínimos legales mensuales; y 4) dispone que en caso de amenazas o intimidación sobre un miembro de una organización sindical la pena se aumentará en una tercera parte. Además, la Comisión toma nota con interés de que las autoridades del Ministerio del Interior y de Justicia confirmaron a la misión que el Fondo para Reparación de las Víctimas, creado por la Ley núm. 975 sobre Justicia y Paz, es aplicado respecto de aquellos casos que conciernen a dirigentes sindicales y sindicalistas y se ocupa actualmente de 177 dirigentes sindicales.

La Comisión lamenta profundamente una vez más los asesinatos y actos de violencia contra sindicalistas que han venido ocurriendo desde hace años y, desde el anterior examen de la aplicación del Convenio, los ocurridos en 2009. Teniendo presente la gravedad de la situación, la Comisión reconoce todas las medidas — de carácter práctico y legislativo — que el Gobierno ha venido adoptando en el último período en la lucha contra la violencia en general y contra el movimiento sindical, y comprueba una disminución de los asesinatos de sindicalistas del 2008 al 2009, así como de la violencia en general. La Comisión espera que las nuevas medidas permitan combatir eficazmente la violencia contra sindicalistas y condenar a los culpables. La Comisión pide al Gobierno que informe en su próxima memoria sobre toda evolución al respecto.

Cuestiones legislativas y prácticas pendientes

Artículo 2 del Convenio. Derecho de los trabajadores, sin ninguna distinción, de constituir organizaciones y de afiliarse a ellas. La Comisión se había referido a la utilización de las cooperativas de trabajo asociado en tanto que figura contractual que, según las denuncias de las organizaciones sindicales, pueden encubrir verdaderas relaciones de trabajo y que se utilizan para efectuar funciones y tareas propias del giro normal de actividades de la entidad y en virtud de los cuales no se permite a los trabajadores constituir sindicatos o afiliarse a ellos. La Comisión tomó nota en su observación anterior de la aprobación por el Congreso de la República, el 22 de julio de 2008, de la Ley núm. 1233 relativa a las Cooperativas de Trabajo Asociado, después de una profunda consulta con los gremios de las cooperativas de trabajo asociado, las centrales obreras, los gremios de la producción y la academia. En esa ocasión, la Comisión tomó nota de que la ley se refiere a los «trabajadores» de las cooperativas y en ese contexto recordó que en virtud del artículo 2 del Convenio, todos los trabajadores, sin distinción, deben gozar del derecho de constituir o afiliarse a organizaciones sindicales de su elección. La Comisión toma nota de que el Gobierno informa en su memoria y que indicó a la misión, que la nueva ley prohíbe el uso de las cooperativas como intermediación laboral y otorgó a la autoridad administrativa los medios para sancionar estas conductas. Los representantes de la ANDI indicaron a la misión que actualmente nada impide a los trabajadores de las cooperativas constituir sindicatos y registrarlos, que ya existen sindicatos de ese sector y mencionó al respecto a la organización sindical SINTRACORTEROS. Los representantes de los trabajadores manifestaron a la misión que existe una proliferación de cooperativas y que a los trabajadores de las mismas no se les permite ejercer el derecho de sindicación o de negociación colectiva. A este respecto, teniendo en cuenta las versiones contradictorias recabadas, la Comisión pide al Gobierno que considere la posibilidad de que un experto independiente lleve a cabo un estudio nacional sobre la aplicación de la Ley sobre Cooperativas y el uso de las mismas en materia de relaciones laborales y también para esclarecer la cuestión de si los trabajadores de las cooperativas pueden o no sindicalizarse. La Comisión pide al Gobierno que informe en su próxima memoria al respecto.

Derecho de constituir organizaciones sin autorización previa. En sus comentarios anteriores la Comisión se refirió a la negativa de la autoridad a inscribir nuevas organizaciones sindicales o los nuevos estatutos o la junta directiva de una organización sindical de manera arbitraria y discrecional por razones que van más allá de las dispuestas expresamente en la legislación. En este sentido, la Comisión había pedido al Gobierno que derogue la disposición de la resolución núm. 626 de febrero de 2008 por la que se establece, entre las causas por las cuales el funcionario competente puede negar la inscripción en el registro sindical, «que la organización sindical se haya constituido para obtener fines diferentes a los derivados del derecho fundamental de asociación». A este respecto, la Comisión toma nota con interés de la sentencia núm. 695 de 2008 de la Corte Constitucional que dispone: «la expresión «su reconocimiento jurídico [del sindicato] se producirá con la simple inscripción del acta de constitución», contenida en el artículo 39 de la Constitución, debe interpretarse en armonía con el principio de publicidad, en el sentido de que dicho reconocimiento no consiste en el otorgamiento de personería jurídica al sindicato, ni tampoco en un acto declarativo de su existencia válida, por parte del Estado, sino en la oponibilidad o producción de los efectos jurídicos de dicha constitución respecto del Estado, como tercero que es, comprendidas todas sus entidades, frente a los partícipes en la declaración de voluntad colectiva de constitución, o sea, frente a los fundadores del sindicato, y en relación con todos los demás terceros, entre ellos en primer lugar el empleador, a partir de la mencionada inscripción. Con base en lo anterior, teniendo en cuenta que el artículo 372, inciso primero, del Código Sustantivo del Trabajo, subrogado por el artículo 50 de la ley núm. 50, de 1990, y modificado expresamente por el artículo 6 de la ley núm. 584, de 2000, puede ser interpretado en el sentido de que la inscripción del acta de constitución del sindicato ante el Ministerio de la Protección Social es un requisito de existencia o de validez del sindicato, lo cual sería contrario a lo dispuesto en el artículo 39 de la Constitución Política y en el artículo 2, del Convenio núm. 87 de la OIT, que forma parte del bloque de constitucionalidad, esta corporación declarará exequible en forma condicionada tal expresión, por los cargos examinados en esta sentencia, en el entendido de que la citada inscripción cumple exclusivamente funciones de publicidad, sin que ello autorice al ministerio mencionado para realizar un control previo sobre el contenido del acta de constitución».

La Comisión toma nota también de que el Gobierno informa que en virtud de esta sentencia, la resolución núm. 626 de 2008 es inaplicable y, en consecuencia, el Ministerio de la Protección Social viene depositando de forma inmediata a la presentación personal, documentos que contienen la decisión de la fundación de organizaciones sindicales, nuevas juntas directivas y de reformas estatutarias, sin aplicar procedimiento y sin control previo.

Artículo 3. Derecho de las organizaciones de trabajadores de organizar sus actividades y formular su programa de acción. La Comisión recuerda que desde hace varios años se refiere a la prohibición de la huelga, no sólo en los servicios esenciales en el sentido estricto del término, sino también en una gama muy amplia de servicios que no son necesariamente esenciales (artículo 430, incisos b), d), f), g) y h); artículo 450, párrafo 1), inciso a), del Código del Trabajo, Ley Tributaria núm. 633/00 y decretos núms. 414 y 437 de 1952; 1543 de 1955; 1593 de 1959; 1167 de 1963; 57 y 534 de 1967) y la posibilidad de despedir a los trabajadores que hayan intervenido o participado en una huelga ilegal (artículo 450, párrafo 2, del Código del Trabajo), incluso cuando la ilegalidad resulta de exigencias contrarias a los principios de libertad sindical. A este respecto, la Comisión toma nota de la sentencia de la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia, de 3 de junio de 2009 (radicación núm. 40428), en la que se indica que la Corte Constitucional en cada caso concreto que se le someta a su consideración, examinará si una determinada actividad, atendiendo a su contenido material, corresponde o no a un servicio esencial. La Corte Suprema señala que «de acuerdo con la doctrina constitucional, aun cuando pueda existir la definición legislativa sobre la calidad de esencial de un servicio público, ello no impide que el intérprete pueda determinar si en un caso concreto cierta actividad efectivamente puede ser considerada servicio público esencial en atención a su contenido material». Continúa indicando la sentencia que «así debe ser en cuanto el artículo 56 de la Constitución no puede consagrar para el legislador una atribución absoluta de manera que basta solamente la liberalidad del texto formativo superior o supralegal para la definición de un asunto, sin que le sea dable al intérprete consultar su espíritu o su finalidad, a la luz de los principios constitucionales». La Comisión observa que en el marco de esta sentencia se dispuso que «no puede afirmarse que el transporte ferroviario de carga pueda considerarse como servicio público esencial».

Por otra parte, la Comisión toma nota de que el Gobierno informó a la misión en una comunicación escrita que está presto a analizar de manera tripartita en el marco de la Comisión Nacional de Concertación de Políticas Laborales y Salariales las divergencias legislativas pendientes ante los órganos de control de la OIT. A este respecto, la Comisión constata que en virtud de lo dispuesto en la ley núm. 1210 (que modifica el artículo 451 del Código Sustantivo del Trabajo) «la legalidad o ilegalidad de una suspensión o paro colectivo del trabajo será declarada judicialmente mediante trámite preferente, y de la sentencia mencionada, le compete al Poder Judicial determinar cuándo un servicio es esencial». En estas condiciones, la Comisión expresa la esperanza de que la máxima autoridad judicial tendrá en cuenta los principios de los órganos de control en materia de servicios esenciales, en los que puede prohibirse o restringirse la huelga y pide al Gobierno que informe, en su próxima memoria, sobre toda evolución jurisprudencial en la materia y si se prevé derogar o modificar las disposiciones legislativas mencionadas.

Declaración de ilegalidad de la huelga. En su observación anterior la Comisión había tomado nota de la adopción de la ley núm. 1210, de 2008, que modifica el artículo 451 del Código Sustantivo del Trabajo de manera que «la legalidad o ilegalidad de una suspensión o paro colectivo del trabajo será declarada judicialmente mediante trámite preferente». La Comisión toma buena nota de que con posterioridad a la adopción de esta ley, la Corte Constitucional dictó la sentencia núm. C-349/09 y declaró inexequible (inconstitucional) el párrafo 2, del artículo 1, de la ley núm. 1210 que permitía al Presidente de la República ordenar, previo concepto favorable de la Sala laboral de la Corte Suprema de Justicia, en cualquier momento, la cesación de una huelga y que los diferendos que la provocaron sean sometidos a fallo arbitral si la huelga en razón de su naturaleza afecta de manera grave la salud, la seguridad, el orden público o la economía en todo o en parte de la población.

Arbitraje obligatorio. En su observación anterior, la Comisión tomó nota de que la ley núm. 1210 modifica el artículo 448, párrafo 4 del Código Sustantivo de Trabajo y establece que: 1) el empleador y los trabajadores podrán, dentro de los tres días siguientes, convenir cualquier mecanismo de composición, conciliación o arbitraje; 2) si no llegan a un acuerdo, de oficio o a petición de parte, intervendrá la Comisión de Concertación de Políticas Salariales y Laborales que ejercerá sus buenos oficios durante un máximo de cinco días; 3) vencido dicho plazo sin que haya sido posible llegar a una solución definitiva, ambas partes solicitarán al Ministerio de la Protección Social la convocatoria de un Tribunal de Arbitramento, y 4) los trabajadores tendrán la obligación de reanudar el trabajo dentro de los tres días. A este respecto, la Comisión toma debida nota de que un representante gubernamental en la Comisión de Aplicación de Normas de la Conferencia confirmó que la solicitud para someter las diferencias a un Tribunal de Arbitramento debe provenir de la petición de ambas partes. La Comisión observa que esto fue confirmado también a la misión que visitó el país en octubre de 2009.

Artículo 6. Restricciones impuestas a las actividades de las federaciones y confederaciones. La Comisión se refiere desde hace varios años a la prohibición a las federaciones y confederaciones de declarar la huelga (artículo 417, inciso i), del Código del Trabajo). La Comisión recordó que las organizaciones de grado superior deberían poder recurrir a la huelga en caso de desacuerdo con la política económica y social del Gobierno y pidió al Gobierno que modificara la disposición mencionada. La Comisión toma nota de que el Gobierno informó a la misión en una comunicación escrita que está presto a analizar de manera tripartita en el marco de la Comisión Nacional de Concertación de Políticas Laborales y Salariales las divergencias legislativas pendientes ante los órganos de control de la OIT. Asimismo, la Comisión observa que en virtud de la ley núm. 1210 una huelga llevada a cabo por una federación o confederación sólo podría ser declarada ilegal por la autoridad judicial. La Comisión pide al Gobierno que informe en su próxima memoria sobre toda evolución al respecto.