Observación (CEACR) - Adopción: 2009, Publicación: 99ª reunión CIT (2010)

Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87) - Panamá (Ratificación : 1958)

La Comisión toma nota de los comentarios de la Confederación Sindical Internacional (CSI) de 26 de agosto de 2009 que se refieren a las cuestiones ya examinadas por la Comisión, así como al asesinato de un dirigente del Sindicato Único Nacional de Trabajadores de la Industria de la Construcción y Similares (SUNTRACS); a la denegación del derecho de huelga por parte de la autoridad del Canal de Panamá, y al sometimiento de todos los conflictos colectivos en las zonas francas al arbitraje obligatorio. La Comisión toma nota asimismo de los comentarios de la Federación Nacional de Empleados Públicos y Trabajadores de Empresas de Servicios Públicos (FENASEP) de 23 de julio de 2009 que se refieren a las cuestiones examinadas por la Comisión. La Comisión recuerda que la libertad sindical sólo puede ejercerse en un clima desprovisto de violencia en el que se respeten y garanticen plenamente los derechos humanos fundamentales, en particular, los relativos a la vida y a la seguridad de la persona y que el asesinato de dirigentes sindicales exige la realización de investigaciones judiciales con el fin de esclarecer plenamente los hechos, sancionar a los culpables y prevenir la repetición de los hechos. La Comisión urge al Gobierno a que realice una investigación y que envíe sus observaciones al respecto.

Por último, la Comisión toma nota de los comentarios del Consejo Nacional de la Empresa Privada (CONEP) de 29 de mayo de 2009, sobre la aplicación del Convenio. La Comisión pide al Gobierno que envíe sus observaciones al respecto.

La Comisión toma nota asimismo de los debates que tuvieron lugar en la Comisión de Aplicación de Normas de la Conferencia en 2009 sobre la aplicación del Convenio. La Comisión toma nota de que un representante gubernamental informó sobre: 1) la adopción de varios decretos ejecutivos que reglamentan varias disposiciones del Código del Trabajo (por ejemplo, el decreto legislativo núm. 26 sobre la determinación de los servicios mínimos en caso de huelga; y el decreto ejecutivo núm. 27 por el que se adoptan medidas destinadas a preservar la independencia y la autonomía de las organizaciones sindicales de trabajadores), y 2) la presentación a la Asamblea Nacional de dos anteproyectos de ley, tendientes a reducir el número mínimo de trabajadores para formar sindicatos y a garantizar plenamente el derecho de sindicación en las zonas francas de exportación. La Comisión toma nota de que el representante gubernamental señaló también que el Gobierno no puede imponer reformas legislativas cuando existe desacuerdo entre los interlocutores sociales, ya que eso va en contra del tripartismo. Por otra parte, la Comisión toma nota de que la Comisión de Aplicación de Normas lamentó no poder constatar progresos significativos en lo que respecta a la modificación de la legislación solicitada y estimó necesario que el Gobierno recurra a la asistencia técnica de la OIT para evaluar el alcance de las nuevas disposiciones a las que se refiere el Gobierno y completar las reformas a fin de lograr plena conformidad con el Convenio.

La Comisión recuerda que desde hace numerosos años formula comentarios sobre las siguientes cuestiones que plantean problemas de conformidad con el Convenio:

Artículo 2 del Convenio. Derecho de los trabajadores y de los empleadores sin ninguna distinción de constituir organizaciones y de afiliarse a las mismas.

–           los artículos 174 y 178, último párrafo, de la ley núm. 9 de 1994 («por la cual se establece y regula la carrera administrativa» en adelante Ley de Carrera Administrativa), (modificada por la ley núm. 24 de 2 de julio de 2007), que establecen respectivamente que no podrá haber más de una asociación en una institución, y que las asociaciones podrán tener capítulos provinciales o comarcales, pero no más de un capítulo por provincia. La Comisión recuerda que de conformidad con el artículo 2 del Convenio, la legislación debería contemplar la posibilidad de que los trabajadores puedan constituir más de una organización si así lo desean. La Comisión pide al Gobierno que tome las medidas necesarias para modificar los artículos 174 y 178 de la Ley de Carrera Administrativa en el sentido indicado;

–           la exigencia de un número demasiado elevado de miembros para constituir una organización profesional de empleadores (10) y aún más elevado para constituir una organización de trabajadores a nivel de empresa (40) en virtud del artículo 41 de la ley núm. 44 de 1995 (modificatoria del artículo 344 del Código del Trabajo), así como de un número elevado de miembros para constituir una organización de servidores públicos (40) en virtud del artículo 177 de la Ley de Carrera Administrativa. A este respecto, la Comisión toma nota de que el Gobierno informa que se ha presentado a la Asamblea Nacional un proyecto de ley que modifica el artículo 344 del Código del Trabajo, reduciendo el número mínimo necesario de trabajadores o de profesionales para constituir un sindicato de 40 a 20. La Comisión observa sin embargo que dicho decreto no modifica la exigencia de diez miembros para constituir una organización de empleadores. En estas condiciones, la Comisión espera que el proyecto de ley que modifica el artículo 344 del Código del Trabajo será adoptado en un futuro próximo y que el mismo reducirá la exigencia no sólo en cuanto al número mínimo de miembros necesario para constituir organizaciones de trabajadores, sino también el número mínimo para constituir organizaciones de empleadores. Asimismo, la Comisión pide al Gobierno que tome las medidas necesarias para modificar el artículo 177 de la Ley de Carrera Administrativa a fin de reducir el número mínimo de miembros necesario para constituir una organización de servidores públicos a un nivel razonable. La Comisión pide al Gobierno que informe en su próxima memoria sobre toda evolución al respecto;

–           la denegación a los servidores públicos del derecho de formar sindicatos. En sus comentarios anteriores, la Comisión pidió al Gobierno que envíe sus observaciones en relación con los comentarios de la FENASEP, según los cuales, en virtud de la Ley de Carrera Administrativa, los servidores públicos que no son de carrera y los de libre nombramiento regulado por la Constitución, los de selección y en funciones no pueden constituir libremente las organizaciones de su propia elección. La Comisión toma nota de que en sus comentarios de 2009, la FENASEP señala que no es considerada como una organización sindical y que por ello no puede participar en el Consejo Nacional de Trabajadores Organizados (CONATO). La Comisión pide al Gobierno que envíe sus observaciones al respecto.

Artículo 3. Derecho de las organizaciones de elegir libremente a los representantes. Exigencia de ser de nacionalidad panameña para poder ser miembro de la junta directiva de un sindicato (artículo 64 de la Constitución). La Comisión recordó que disposiciones demasiado rigurosas relativas a la nacionalidad podrían entrañar el riesgo de que algunos trabajadores se vean privados del derecho de elegir libremente a sus representantes; por ejemplo, podrían resultar perjudicados los trabajadores migrantes que trabajan en sectores donde representan una parte considerable de los afiliados. A juicio de la Comisión, la legislación nacional debería permitir a los trabajadores extranjeros el acceso a las funciones como dirigente sindical, por lo menos tras haber transcurrido un período razonable de residencia en el país de acogida (véase Estudio General de 1994, Libertad sindical y la negociación colectiva, párrafo 118). En este sentido, la Comisión pide al Gobierno que tome las medidas necesarias para realizar las modificaciones legislativas necesarias teniendo en cuenta el principio mencionado.

Derecho de las organizaciones de organizar su administración. Descuento de las cuotas ordinarias y extraordinarias a los servidores públicos no afiliados que se beneficien de las mejoras laborales logradas en un acuerdo colectivo. En sus comentarios anteriores, la Comisión tomó nota de que en virtud del artículo 180 A, de la ley núm. 24 de 2 de julio de 2007, que modifica la Ley de Carrera Administrativa, núm. 9 a los servidores públicos no afiliados a la asociación de servidores públicos que se beneficien de las mejoras laborales logradas en un acuerdo colectivo, se les descontarán de sus salarios, durante la vigencia del acuerdo, las cuotas ordinarias y extraordinarias acordadas por la asociación. A este respecto, la Comisión considera que la imposición por vía legislativa a los servidores públicos no afiliados del pago de una cuota ordinaria a la asociación que obtuvo mejoras laborales plantea problemas de conformidad con el Convenio en la medida en que puede condicionar el derecho de que los servidores públicos elijan libremente la asociación a la que desean afiliarse. En estas condiciones, la Comisión pide al Gobierno que tome las medidas necesarias para que se modifique el artículo 180 A, de la ley núm. 24, de 2 de julio de 2007, de manera que se elimine la imposición del pago de cuotas ordinarias a servidores públicos no afiliados a asociaciones, pudiendo preverse en cambio el pago de una cantidad inferior a la cuota ordinaria en concepto de beneficios derivados de la negociación colectiva.

Derecho de las organizaciones de organizar libremente sus actividades y de formular su programa de acción.

–           negación del derecho de huelga en las zonas procesadoras para la exportación (ley núm. 25). A este respecto, la Comisión toma nota de que el Gobierno informó a la Comisión de Aplicación de Normas de la Conferencia de la presentación de un proyecto de ley en virtud del cual se modifica el artículo 49 B, de la ley núm. 25 y se permite que los trabajadores o su respectiva organización social puedan ejercer el derecho de huelga una vez terminada la conciliación. La Comisión espera que este proyecto sea aprobado en un futuro próximo y pide al Gobierno que informe sobre toda evolución legislativa a este respecto;

–           negación del derecho de huelga en las empresas con menos de dos años en virtud de la ley núm. 8 de 1981. El CONATO había señalado que teniendo en cuenta que el artículo 12 de dicha ley establece que ninguna empresa está obligada a celebrar convención colectiva durante los dos primeros años de operaciones y como la legislación general permite el ejercicio de huelga sólo en el marco de la negociación colectiva o en otros supuestos restrictivos, se prohíbe en la práctica el ejercicio del derecho de huelga durante los dos primeros años de operaciones de la empresa. La Comisión pide al Gobierno que tome las medidas necesarias para garantizar el derecho de huelga de los trabajadores y sus organizaciones en las empresas en cuestión;

–           negación del derecho de huelga de los servidores públicos. El Gobierno había indicado que la Constitución permite restricciones especiales en los casos que determine la ley. La Comisión recuerda que la prohibición de la huelga en la función pública debería limitarse solamente a los funcionarios que ejercen funciones de autoridad en nombre del Estado (véase Estudio General, op. cit., párrafo 158). La Comisión pide al Gobierno que tome las medidas necesarias para garantizar el derecho de huelga de los funcionarios públicos que no ejercen funciones de autoridad en nombre del Estado;

–           prohibición de que las federaciones y confederaciones declaren la huelga y prohibición de las huelgas contra las políticas económicas y sociales del Gobierno e ilegalidad de las huelgas no vinculadas a un convenio colectivo en una empresa. La Comisión subraya que las federaciones y confederaciones deberían disfrutar del derecho de huelga y que las organizaciones encargadas de defender los intereses socioeconómicos y profesionales de los trabajadores deberían, en principio, poder recurrir a la huelga para apoyar sus posiciones en la búsqueda de soluciones a los problemas derivados de las grandes cuestiones de política económica y social que tienen consecuencias inmediatas para sus miembros y para los trabajadores en general, especialmente en materia de empleo, de protección social y de nivel de vida (véase Estudio General, op. cit., párrafo 165). La Comisión pide al Gobierno que tome medidas para modificar la legislación a efectos de ajustarla a los principios mencionados y no limite el derecho de huelga a las huelgas vinculadas a un convenio colectivo;

–           facultad de la Dirección Regional o General del Trabajo de someter el conflicto colectivo al arbitraje obligatorio para terminar con la huelga, cuando se produce en las empresas de transporte privado (artículos 452 y 486 del Código del Trabajo) que no realizan un servicio esencial en el sentido estricto del término. La Comisión pide al Gobierno que tome las medidas necesarias para modificar la legislación, de manera que el arbitraje obligatorio sólo sea posible a petición de ambas partes en el sector del transporte.

A este respecto, la Comisión toma nota de que el Gobierno informó a la Comisión de Aplicación de Normas de la Conferencia sobre la adopción del decreto ejecutivo núm. 26 por el cual se establecen los parámetros a tomar en consideración en relación con el porcentaje de trabajadores que laboran en los turnos de los servicios públicos durante la huelga en el sector privado (servicios mínimos). La Comisión pide al Gobierno que envíe una copia de dicho decreto:

–           obligación de prestar servicios mínimos con un 50 por ciento del personal en el sector del transporte, y sanción con destitución directa de los servidores públicos por incumplir los servicios mínimos en caso de huelga (artículos 152.14 y 185 de la Ley de Carrera Administrativa, núm. 9, de 1994). A este respecto, la Comisión recuerda que los servicios mínimos deberían limitarse a las actividades estrictamente necesarias para cubrir las necesidades básicas de la población o satisfacer las exigencias mínimas del servicio, sin menoscabar la eficacia de los medios de presión y que dado que este sistema limita uno de los medios de presión esenciales de que disponen los trabajadores para defender sus intereses económicos y sociales, sus organizaciones deberían poder participar, si lo desean, en la definición de este servicio. En estas condiciones, la Comisión pide al Gobierno que tome las medidas necesarias para que los servicios mínimos previstos en aquellos servicios públicos que van más allá de los servicios esenciales en el sentido estricto del término sean reducidos a un nivel razonable y que en su determinación puedan participar las organizaciones de trabajadores interesadas;

–           injerencia legislativa en las actividades de las organizaciones de empleadores y trabajadores (artículos 452.2, 493.1 y 494 del Código del Trabajo) (cierre de la empresa en caso de huelga y arbitraje obligatorio a instancia de una de las partes). La Comisión toma nota de que en sus comentarios de 2009, el CONEP se refiere a la cuestión del cierre de la empresa en caso de huelga y señala que dicha decisión no es susceptible de recurso alguno por parte de los empleadores afectados. La Comisión toma nota de que según el CONEP, el cierre de las empresas no es un acto simbólico; las autoridades administrativas de trabajo, con la colaboración de la policía ponen sellos de plástico en las puertas de acceso a las instalaciones industriales, comerciales u oficinas de las empresas que impiden el acceso a los centros de trabajo de sus administrativos o de los trabajadores que no apoyan la huelga, incluyendo el acceso a los equipos de computación, archivos y aquellas facilidades propias y necesarias para la administración de sus negocios e inclusive, para poder afrontar la negociación con el sindicato con conocimiento de costos y demás información. Según el CONEP, tampoco se pueden realizar transacciones bancarias u otras actividades para preservar la supervivencia de la empresa y en consecuencia de la fuente de trabajo. Esta situación pone a los empleadores en un estado de indefensión frente a exigencias de las organizaciones sindicales, a las cuales se les reconoce y se les permite el uso de las fachadas de los edificios y vías de acceso para pintar y colocar consignas y carteles de propaganda sindical. De este modo, prosigue el CONEP, los empleadores se ven obligados a trabajar en la clandestinidad, utilizando hoteles o sus propias residencias para ordenar, administrar y coordinar las negociaciones que resuelvan el conflicto y para realizar toda aquella transacción posible y necesaria para la supervivencia de las empresas, cuidando que sus esfuerzos no dejen huellas que faciliten su detección y se utilicen posteriormente para probar que los empleadores han violado la orden de cierre.

La Comisión toma nota asimismo de que en sus conclusiones, la Comisión de la Conferencia observó con preocupación los prejuicios que producen disposiciones legislativas que ordenan el cierre de la empresa e impiden el acceso del personal de dirección de la empresa a las instalaciones de las mismas. En estas condiciones, la Comisión pide al Gobierno que tome las medidas necesarias para que se modifique la legislación a fin de que: 1) en caso de huelga, se garantice el derecho de ingreso a la empresa del personal de dirección y de los trabajadores no huelguistas, y 2) que el arbitraje obligatorio sólo sea posible a solicitud de ambas partes en conflicto en los servicios esenciales en el sentido estricto del término, o en relación con los funcionarios públicos que ejercen funciones de autoridad en nombre del Estado.

Observando que las divergencias entre la legislación y a práctica con el Convenio subsisten desde hace numerosos años, y teniendo en cuenta la gravedad de algunas de las restricciones mencionadas, la Comisión urge una vez más al Gobierno a que en consulta con los interlocutores sociales tome las medidas necesarias para modificar la legislación y ponerla en plena conformidad con las disposiciones del Convenio y con los principios de la libertad sindical. Teniendo en cuenta que el Gobierno informa que aunque no hay consenso con los interlocutores sociales para la modificación del Código del Trabajo, tiene la disposición de armonizar la legislación y la práctica con el Convenio para lo cual está elaborando un anteproyecto de ley, la Comisión insta al Gobierno a que en este proceso recurra a la asistencia técnica de la OIT y a que informe en su próxima memoria sobre todo avance al respecto.