Observación (CEACR) - Adopción: 2009, Publicación: 99ª reunión CIT (2010)

Convenio sobre seguridad y salud de los trabajadores, 1981 (núm. 155) - Brasil (Ratificación : 1992)

La Comisión toma nota de la memoria del Gobierno de 31 de octubre de 2008, de la comunicación de la Central Única de Trabajadores (CUT), de 28 de agosto de 2008, de la comunicación del Sindicato de Peritos Forenses del Estado de São Paolo (SINPCRESP), de 19 de septiembre de 2008 y de la respuesta del Gobierno a esos comentarios. La Comisión también toma nota de que los elementos proporcionados por el Gobierno sobre los comentarios formulados por el Sindicato de los Trabajadores del Transporte por Carretera de Líquidos y Gas, Derivados del Petróleo y de Productos Químicos (SINDILIQUIDA/RS) transmitidos al Gobierno el 8 de noviembre de 2007, no tratan la situación concreta planteada. Esos comentarios estaban acompañados de los siguientes anexos: un informe de la Delegación Regional del Trabajo de Río Grande do Sul, de 31 de julio de 2007, sobre el cumplimiento de las obligaciones determinadas por la sentencia núm. 00075-2003-024-04-00-0 de la circunscripción 24.ª del trabajo de Porto Alegre; dos informes sobre cuestiones similares relativas a la empresa Shell Brasil, de 2004 y de 2005, y artículos periodísticos sobre el aumento de los accidentes de los transportistas por carretera de cargas líquidas o gaseosas. Además, la Comisión toma nota de que se ha recibido, el 1.º de diciembre de 2009, una comunicación del Sindicato de Profesores del Distrito Federal (SINPRO-DF) con observaciones sobre la aplicación de algunos artículos del Convenio. La Comisión invita al Gobierno a proporcionar los comentarios que considere oportuno formular, junto con su próxima memoria periódica, debida en 2010.

Artículos 1 y 2 del Convenio. Aplicación del Convenio a todas las ramas de la actividad económica y a todos los trabajadores de las ramas de actividad económica abarcadas. La CUT señala que el trabajo informal es un problema persistente ya que un gran número de trabajadores no están declarados y, en consecuencia, las políticas no están adaptadas al número real de trabajadores que deberían estar normalmente cubiertos por las mismas. Según la CUT, en las regiones metropolitanas de Recife/PE, Salvador/BA, Belo Horizonte/MG, Río de Janeiro/RJ, San Pablo/SP y Porto Alegre/RS, la población activa es de 23.576.000 personas y se considera como ocupadas a 21.668.000 personas, mientras que sólo 9.494.000 son titulares de una tarjeta que permite el acceso a la cobertura del Seguro por Accidente de Trabajo (SAT). La CUT indica que el trabajo no declarado no permite la elaboración de políticas de prevención de accidentes que tengan en cuenta el número real de trabajadores. La Comisión toma nota de que el Gobierno en su memoria no responde plenamente a la solicitud de información que formulara en 2007 sobre los progresos realizados para extender la protección de la seguridad y la salud en el trabajo a todos los trabajadores brasileños. El Gobierno indica sin embargo que la inspección del trabajo juega un papel fundamental en la lucha contra el trabajo no registrado. En 2008, por ejemplo, se regularizaron 668.857 relaciones de trabajo como resultado de las acciones inspectivas. La Comisión solicita al Gobierno que continúe comunicando informaciones sobre las medidas adoptadas, en consulta con los interlocutores sociales, para extender la protección en materia de seguridad y salud en el trabajo a todos los trabajadores brasileños, teniendo debidamente en cuenta las observaciones de la CUT.

Artículos 4 y 8. Formulación de una política nacional coherente, consulta con las organizaciones representativas de empleadores y de trabajadores sobre la formulación, la aplicación y el examen periódico de la política nacional de salud y seguridad en el trabajo. La Comisión toma nota de que, según las conclusiones del informe de la Delegación Regional del Trabajo de Río Grande do Sul, de 31 de julio de 2007 en relación con Petrobras, ninguna de las seis obligaciones siguientes impuestas por el Tribunal ha sido aplicada por la empresa: 1) la obligación de asegurar que los conductores de las empresas prestatarias de servicios no realicen operaciones de carga y descarga; 2) la obligación de elaborar y poner en práctica programas de prevención y de protección auditiva; 3) la obligación de elaborar y poner en práctica un programa de prevención y control de la exposición profesional a los productos químicos, incluidos los programas de protección respiratoria; 4) la obligación de poner en práctica numerosas medidas de prevención de los accidentes de trabajo, incluida la formación profesional; 5) la obligación de elaborar y aplicar una administración integrada de riesgos del trabajo basada en los programas previstos por las normas reglamentarias de seguridad y de salud del Ministerio de Trabajo, incluso en las empresas prestatarias de servicios, y 6) la obligación de efectuar el control biológico de los trabajadores-conductores, en particular cuando existen riesgos de contraer enfermedades relacionadas con el trabajo. Un dictamen de la Delegación del Trabajo sobre la empresa Shell llega a conclusiones similares. La Comisión toma nota de que el Gobierno se limita a enunciar las normas reglamentarias existentes pero recuerda que el artículo 4 establece, entre otras, la obligación de poner en práctica dicha política; además, según el artículo 8, los gobiernos (…) deberán adoptar las medidas necesarias para dar efecto al artículo 4 antes mencionado. La Comisión también toma nota de que las nuevas informaciones comunicadas por el Gobierno en su última memoria se limitan a dar cuenta de que la propuesta de política nacional ha sido sometida a una consulta pública y deberá reexaminarse en el marco de la Comisión Tripartita Interministerial de Seguridad y Salud en el Trabajo (CTSST), creada por orden interministerial núm. 152 de 13 de mayo de 2008. En sus observaciones de 2008, la CUT subraya que, tras la consulta pública del documento «Política Nacional de Seguridad y Salud del Trabajador – PNSST», en 2004, se han realizado escasos progresos en cuanto a la adopción de esta política. En ese contexto, la Comisión señala a la atención del Gobierno el Estudio General de 2009, Seguridad y salud de los trabajadores (Estudio General), especialmente los párrafos 53 a 89. La Comisión invita al Gobierno a adoptar medidas, lo más rápidamente posible, para finalizar el proceso de elaboración, aplicación y revisión de una política nacional coherente en materia de seguridad y salud de los trabajadores, como lo requiere el artículo 4 del Convenio, y a comunicar, en su próxima memoria, informaciones detalladas sobre los progresos realizados. La Comisión también solicita al Gobierno tenga a bien adoptar las medidas necesarias para poner en práctica su política nacional, de conformidad con los artículos 4 y 8 del Convenio, y comunicar informaciones detalladas a ese respecto, incluidas las relativas al sector de la petroquímica en Río Grande do Sul.

Artículo 9, párrafo 1. Sistema de inspección del trabajo apropiado y suficiente que garantice la aplicación de las leyes y de los reglamentos relativos a la seguridad y salud en el trabajo. Comentarios de SINDILIQUIDA/RS. Industria petroquímica. La Comisión toma nota de que el Gobierno no ha contestado plenamente a los comentarios formulados por SINDILIQUIDA/RS. Según este sindicato, la inspección del trabajo, pese a sus esfuerzos no ha podido hacer aplicar los artículos siguientes del Convenio: artículo 16, párrafo 3, el sindicato indica que los conductores-cargadores carecen de equipos de protección; artículo 17, el sindicato indica que, en la práctica, la simultaneidad de varios empleadores tiene como consecuencia que ninguno de ellos asume la responsabilidad de la aplicación de las normas de seguridad y salud a los conductores-cargadores; artículo 18, medidas para hacer frente a situaciones de urgencia y para la administración de primeros auxilios; artículo 19, d) formación de los trabajadores y de sus representantes; y artículo 20, cooperación entre los empleadores y los trabajadores. La Comisión toma nota con especial atención del dictamen de la Delegación Regional del Trabajo de Río Grande do Sul, de 31 de julio de 2007, y del que se deriva que Petrobras, pese a las intimaciones de la inspección de trabajo, las sanciones e incluso la condena judicial, no adoptó las medidas indicadas para mejorar la situación en materia de seguridad y salud. Un dictamen similar fue emitido en relación con la empresa Shell. La Comisión toma nota de que, a pesar de la vigilancia con la cual los servicios de inspección del trabajo de Río Grande do Sul se esfuerzan en hacer aplicar la legislación pertinente, las empresas persisten en su conducta de no aplicar las leyes y los reglamentos relativos a la seguridad y salud en el trabajo, lo que plantea dudas respecto a si el sistema de inspección es apropiado y suficiente. La Comisión solicita al Gobierno que haga llegar su apreciación sobre la eficacia de los medios existentes para hacer frente a esas cuestiones, y lo invita a seguir realizando esfuerzos para que esas empresas apliquen las normas de seguridad y salud, y a comunicar informaciones sobre las medidas adoptadas o previstas en ese sentido. La Comisión solicita nuevamente al Gobierno que se sirva trasmitir sus comentarios en respuesta a la comunicación de SINDILIQUIDA/RS.

Artículo 11, c). Accidentes del trabajo y enfermedades profesionales – procedimientos de notificación y estadísticas anuales. La CUT indica que el trabajo no declarado no sólo impide elaborar políticas de prevención de accidentes que tengan en cuenta el número real de los trabajadores, sino que también tiene repercusión sobre las estadísticas de accidentes del trabajo, debido a que los trabajadores no declarados no figuran en los registros. Al respecto, la CUT comunica informaciones procedentes, entre otros, de la Confederación de Trabajadores de la Industria de la Madera (CONTICOM), que demuestran la existencia de accidentes del trabajo y de enfermedades profesionales que no son debidamente notificados. Respecto a la subcontratación, la Comisión toma nota de que la CUT ha proporcionado informaciones comunicadas por el Sindicato de Petroleros de Minas Gerais (SINDIPETR/MG), según el cual es una práctica habitual que el número de accidentes oficialmente declarados sea muy inferior al número real de accidentes, y del Sindicato de Petroleros de Ceará (SINDIPETRO/CE), según el cual son los trabajadores subcontratados los que se encuentran en situación más vulnerable. La CUT indica que este problema afecta al conjunto del sector petrolero, incluida Petrobras. Otro problema señalado es el criterio inadecuado de notificación y da el ejemplo de la empresa Arcelor-Mittal, indicando que no se dejó constancia en los registros del fallecimiento de seis trabajadores de la metalurgia en Espirito Santo en Minas Gerais, únicamente se declaran los fallecimientos ocurridos en los lugares de trabajo mientras que los que tienen lugar en la ambulancia o en el hospital no son tenidos en cuenta. La CUT concluye afirmando que, pese a la loable tentativa del Gobierno de adoptar y tratar de aplicar una política de seguridad y de salud, las medidas tomadas no han sido eficaces y esas dificultades deberían incitar al Gobierno a tomar medidas adecuadas para la aplicación efectiva del Convenio. A estos efectos, la CUT considera esencial la asistencia técnica de la Oficina. En respuesta, el Gobierno indica, entre otras cosas, que la inspección del trabajo elaboró un plan de actividades, que considera prioritario para 2009, el análisis de los accidentes de trabajo y en el que se incluye, en particular, el reexamen del procedimiento de identificación de los sectores críticos. El Gobierno añade que entre las medidas adoptadas para tratar esta problemática, el Ministerio del Trabajo promueve la utilización de técnicas más eficaces para el análisis de los accidentes mediante la publicación de un documento titulado «Caminos para el análisis de los accidentes del trabajo» disponible en el sitio Internet del Ministerio del Trabajo. También en ese contexto, la Comisión señala a la atención del Gobierno el Estudio General antes mencionado, en particular los párrafos 135 a 137 y 296, así como al párrafo 209, b) y i), de las conclusiones adoptadas tras la discusión de dicho Estudio en la Conferencia. La Comisión se felicita de la decisión del Gobierno de considerar el análisis de los accidentes del trabajo como una prioridad para 2009. Invita al Gobierno a tener en cuenta los problemas señalados por la CUT y a comunicar informaciones detalladas sobre las medidas adoptadas o previstas para tratar los problemas en ese ámbito, incluidos los que se plantean en los sectores de la construcción, la petroquímica y la metalurgia. La Comisión recuerda al Gobierno que, si lo estima necesario, puede solicitar la asistencia técnica de la Oficina.

Artículo 15. Coordinación entre las diversas autoridades. Comunicación del SINPCRESP. La Comisión toma nota de que los comentarios del SINPCRESP se refieren a las condiciones de seguridad y salud en el trabajo de los expertos en criminología del Estado de San Pablo. Estos últimos son auxiliares de la justicia que poseen conocimientos técnicos muy especializados. El SINPCRESP facilita una descripción detallada de las condiciones de trabajo de sus miembros, señalando, entre otras cosas, que realizan sus actividades laborales en locales inadecuados, sin material de protección pese a que trabajan con productos peligrosos y durante 13 horas diarias en promedio. Indican que las condiciones en el ámbito de la seguridad y la salud son deplorables y la prevención inexistente. Al ser empleados del Estado de San Pablo, gozan de la protección de la legislación general y del Estado de San Pablo, aunque no están cubiertos por la reglamentación pertinente del Ministerio del Trabajo. Según una nota de información de dicho Ministerio titulada «Información/SRT núm. 96/2008», de 30 de junio de 2008, el Gobierno federal no puede intervenir en el caso mencionado debido a la autonomía de los Estados federales, en virtud de la cual éstos formulan sus propias políticas que regulan sus relaciones con sus funcionarios. No obstante, según la misma nota, el Ministerio del Trabajo puede proponer medidas para ayudar a los interlocutores sociales y solicitar a la Superintendencia Regional del Trabajo de San Pablo un dictamen técnico sobre las condiciones de seguridad y salud de los expertos en criminología. Este dictamen técnico permitiría al Ministerio del Trabajo pedir a las autoridades competentes de San Pablo las mejoras de las condiciones de trabajo de esos expertos. La Comisión también toma nota de que, en virtud del artículo 5 del decreto núm. 5691, de 2006, pueden celebrarse acuerdos, entre otros, con los Estados de la Unión para desarrollar actividades pertenecientes al Sistema Integrado de Salud del Trabajo de los Empleados Federales (SISOSP). La Comisión estima que esta comunicación plantea, además de la situación particular de seguridad y salud de los expertos en criminología del Estado de San Pablo, una cuestión de orden general en lo concerniente a la aplicación del Convenio en los diferentes Estados y administraciones públicas. La Comisión recuerda que en su observación de 2007, examinó una cuestión similar como consecuencia de una comunicación del Sindicato Federal de Trabajadores de la Administración Pública del Estado de Goiàs (SINDSEP-GO), según las cuales el impacto de las iniciativas dirigidas a la mejora de la seguridad y la salud de los trabajadores en el sector público se había visto limitado, entre otras cosas, por la distribución de competencias entre el Gobierno federal y los gobiernos locales. Estos casos parecen ser un índice de la existencia de problemas de aplicación del Convenio en la administración pública de los diferentes Estados del Brasil. Si bien es consciente de las dificultades que la aplicación del Convenio puede plantear en los Estados federales, la Comisión subraya que el Gobierno debe adoptar las medidas apropiadas para garantizar la aplicación de los convenios ratificados en todo su territorio. La Comisión recuerda en particular que, según el artículo 15 del Convenio, a fin de asegurar la coherencia de la política nacional a que se refiere el artículo 4 de las medidas adoptadas en la aplicación de esta política, todo Miembro deberá tomar disposiciones destinadas a lograr la necesaria coordinación entre las diversas autoridades y los diversos organismos de dar efecto a las partes II y III del Convenio. La Comisión observa que las medidas previstas en la nota de información SRT núm. 96/2008 y los acuerdos previstos en el artículo 5 del decreto núm. 5961, de 2006, mencionados precedentemente podrían contribuir a esos fines. La Comisión solicita al Gobierno tenga a bien: i) adoptar las medidas apropiadas para lograr la coordinación prevista en el artículo 15 a fin de garantizar la aplicación del Convenio, incluidos los trabajadores de las diversas administraciones públicas; ii) poner en práctica las medidas enunciadas en el artículo 7 del Convenio respecto de los expertos en criminología del Estado de San Pablo, y iii) facilitar, en su próxima memoria, informaciones detalladas sobre las medidas adoptadas y su impacto.

Artículos 4, 8 y 15. Coordinación y coherencia de la política nacional. Al tomar nota de las informaciones sobre los esfuerzos realizados por diversos ministerios e instituciones especializadas tales como FUNDACENTRO, así como sobre el funcionamiento de: a) varias comisiones tripartitas especializadas en los diversos aspectos de la salud y la seguridad, cuyas actas pueden consultarse en el sitio web del Ministerio del Trabajo (http://www.mte.gov.br/seg_sau/-comissoes.asp), y b) los grupos tripartitos que elaboran normas técnicas en materia de seguridad y de salud en el trabajo, la Comisión reconoce los esfuerzos realizados por el Gobierno para progresar en la elaboración y aplicación de normas de seguridad y de salud en el trabajo. Sin embargo, al tomar nota de las comunicaciones que informan sobre numerosos problemas de aplicación práctica, la Comisión considera que esos esfuerzos deberían acompañarse por una metodología adecuada en vista de garantizar la coherencia de la política nacional requerida por el Convenio, así como la coordinación necesaria entre las diversas autoridades y los diversos organismos encargados de dar efecto a las partes II y III del Convenio, a los fines de su aplicación efectiva. En consecuencia, la Comisión invita al Gobierno a tener en cuenta esos aspectos fundamentales y a proporcionar sus comentarios al respecto.

Artículo 17. Colaboración entre empresas que desarrollan simultáneamente actividades en un mismo lugar de trabajo. En relación con los comentarios formulados en virtud del artículo 9 de este Convenio y en virtud del artículo 6 del Convenio sobre el medio ambiente de trabajo (contaminación del aire, ruido y vibraciones), 1977 (núm. 148), la Comisión solicita al Gobierno que tenga a bien adoptar las medidas necesarias para garantizar la aplicación efectiva de este artículo en la práctica y facilitar, en su próxima memoria, informaciones detalladas sobre las medidas adoptadas y su impacto.

Parte V del formulario de memoria. Aplicación en la práctica. La Comisión ha tomado nota de las dificultades de aplicación del Convenio evocadas en esta observación. Estos problemas parecen referirse en gran parte a una coordinación insuficiente entre órganos federales y locales respecto de la SST en el sector público; y a problemas relacionados con la dificultad de la Inspección del Trabajo de lograr la aplicación de sus decisiones como por ejemplo, en el sector petroquímico. Estos problemas parecerían agravarse por la cuestión de la amplitud de la subcontratación en ese sector y la dificultad para asegurar la aplicación del Convenio a esos trabajadores en situación vulnerable. Otra área problemática es la de la deficiente notificación y registro de los accidentes de trabajo y enfermedades profesionales, lo que obstaculiza que las autoridades puedan tener una buena apreciación de la situación real  de SST en el país y del impacto de las medidas adoptadas. En ese contexto, la Comisión toma nota con interés de que la orden interministerial núm. 152, de 13 de mayo de 2008, instituye la Comisión Tripartita de Salud y Seguridad en el Trabajo (CTSST) con el objetivo, entre otros, de evaluar y proponer medidas para la implementación del Convenio sobre el marco promocional para seguridad y salud en el trabajo, 2006 (núm. 187). La Comisión considera que una efectiva implementación de la metodología sistemática reflejada en el Convenio núm. 187 — el cual constituye una reglamentación más explícita de la estrategia subyacente del Convenio núm. 155 — podría contribuir a hacer frente a los problemas mencionados. La Comisión invita asimismo a considerar si la ratificación del Protocolo de 2002 al Convenio núm. 155, podría resultarle útil como medio para asegurar que el Gobierno posee las herramientas para evaluar sus progresos en esta materia que se reflejarán en las estadísticas. Refiriéndose a la tarea encomendada por la orden núm. 152 a la CTSST respecto a su política nacional, la Comisión solicita al Gobierno que adopte todas las medidas para tratar las cuestiones antes mencionadas en ese contexto, asegurándose de que todos los empleados públicos, federales, estatales y locales, participen en la elaboración y queden cubiertos por la Política Nacional tal como lo requiere el presente Convenio. La Comisión solicita al Gobierno que proporcione informaciones sobre todo progreso de relevancia respecto de estas cuestiones.