Observación (CEACR) - Adopción: 2009, Publicación: 99ª reunión CIT (2010)

Convenio sobre la seguridad social (norma mínima), 1952 (núm. 102) - Bolivia (Estado Plurinacional de) (Ratificación : 1977)

Bolivia ha aceptado las partes del Convenio núm. 102 relativas a la seguridad social (norma mínima), 1952, la asistencia médica, las prestaciones monetarias por enfermedad, vejez y sobrevivientes. El país ha ratificado igualmente los Convenios núms. 121, 128 y 130 que fijan objetivos más elevados de protección social. Dado que los problemas de aplicación señalados por la Comisión son esencialmente los mismos para todos los Convenios y tienen una naturaleza sistémica, la Comisión ha considerado oportuno formular consideraciones generales respecto al conjunto de las obligaciones internacionales que se desprenden de estos instrumentos e incumben a Bolivia. Para ello ha tenido que recurrir a las informaciones comunicadas por el Gobierno así como a los estudios realizados por la OIT relativos al sistema de seguridad social boliviano (Diagnóstico del Sistema de Seguridad Social, abril de 2009).

Reconocimiento del derecho a la seguridad social por la nueva Constitución política de Bolivia.

Desde febrero de 2009, la nueva Constitución Política del Estado de Bolivia garantiza el derecho de los ciudadanos a beneficiarse gratuitamente de la seguridad social, fundada sobre los principios de universalidad, integralidad, equidad, solidaridad, gestión unificada, economía, oportunidad, interculturalidad y eficacia (artículos 34 a 45). En virtud de la nueva Constitución, la responsabilidad de la administración del sistema incumbe al Estado, bajo el control y con la participación de los interlocutores sociales. La Constitución extiende el derecho a la atención médica a la totalidad de la población y declara el deber del Estado de proteger el derecho a la salud, en particular promoviendo el acceso gratuito de la población a los servicios sanitarios. El Estado tiene el deber de garantizar el acceso a una seguridad social universal y la obligación irrevocable de garantizar, apoyar económicamente y asegurar el ejercicio del derecho a la salud. Asimismo, la Constitución garantiza igualmente de manera expresa el derecho a una pensión de vejez universal, solidaria y equitativa, así como el principio según el cual los servicios de seguridad social pública no serán ni privatizados ni externalizados.

En virtud del artículo 256 de la nueva Constitución, los derechos reconocidos por ésta deberán interpretarse de conformidad con las disposiciones de los convenios internacionales ratificados por Bolivia, cada vez que estos contengan normas más favorables. El artículo 410 de la nueva Constitución establece que los tratados y acuerdos internacionales ratificados por Bolivia forman parte del ordenamiento constitucional y tienen una autoridad superior a la de las leyes. El Gobierno subraya a este respecto que contrariamente a la situación que prevalecía bajo el mandato de la antigua Constitución, los convenios internacionales del trabajo son situados en un lugar de rango superior al de las leyes nacionales. Debido a ello, el Gobierno prevé elaborar nuevas leyes y reglamentos que den cumplimiento a los convenios internacionales del trabajo ratificados por Bolivia.

La Comisión toma nota con el mayor interés de la adopción de la nueva Constitución que consagra un conjunto de principios fundamentales en materia de seguridad social y cuyas disposiciones están entre las más progresistas de Latinoamérica. Observa igualmente que el reconocimiento por la Constitución del principio de primacía del derecho internacional sobre el derecho interno abre la vía a la utilización por el país de normas internacionales de seguridad social como marco normativo y palanca jurídica para encauzar el sistema de seguridad social hacia el desarrollo sostenible.

La Comisión agradecería al Gobierno que indique si tiene la intención de proceder a un examen de la legislación de seguridad social actual a la luz de las disposiciones de los convenios de la OIT ratificados por Bolivia. Manifiesta su esperanza de que todas las futuras reformas del sistema de seguridad social, como la que está en curso actualmente sobre el sistema de prestaciones por jubilación, se basarán en los principios de solidaridad y de financiación colectiva consagrados por la nueva Constitución política del país y encaminados a ampliar progresivamente las ventajas de la protección social al conjunto de la población del país.

Extensión y reestructuración del régimen de seguridad social.

El nivel de cobertura del régimen de seguridad social sigue siendo actualmente uno de los más bajos de la región. Sin embargo, algunas medidas adoptadas recientemente han permitido avanzar en materia de protección de la salud mediante la instauración de una seguridad social universal para madres y niños (SUMI), así como de una atención médica gratuita de la vejez (SMVG). Ello no obstante, el sistema de salud está muy segmentado entre la asistencia pública destinada a los más vulnerables, el régimen de seguridad social orientado hacia la población asalariada y los cotizantes de ésta, y los actores privados que concentran las franjas de ingresos más elevadas. Una racionalización estructural permitiría coordinar los esfuerzos en materia de afiliación a la seguridad social, definir un conjunto de prestaciones sanitarias de base que den contenido al derecho a la protección sanitaria universal, y llevar a cabo importantes economías de escala en lo que respecta tanto a los gastos administrativos de gestión como a la financiación de los equipos de atención médica.

La filiación al sistema de pensiones sigue siendo también muy escasa a pesar de la introducción en 1997 del nuevo sistema de pensiones por capitalización, que vino a reemplazar al sistema de reparto fundado sobre el principio de solidaridad. A fin de poner remedio a esta situación, el Gobierno ha establecido recientemente una pensión universal no contributiva para toda persona que haya cumplido 65 años, una solución que ha producido resultados tangibles. Se ha emprendido actualmente una reforma del sistema de pensiones, y la Cámara de Diputados ha aprobado ya un proyecto de ley que deberá someterse a la votación del Senado. Este último proyecto establece un sistema mixto de pensiones, compuesto de un régimen contributivo y semicontributivo, y de un sistema no contributivo; crea igualmente un régimen de invalidez y sobrevivientes para riesgos comunes y profesionales, así como un régimen específico de seguro por invalidez y sobrevivientes para los trabajadores independientes.

Según el reciente diagnóstico realizado por la OIT en 2009, la débil cobertura del sistema de seguridad social en lo tocante a la protección de la salud y las pensiones se debería, en gran parte, a la estructura del mercado de trabajo y al hecho de que el régimen de seguridad social esté esencialmente orientado hacia la cobertura de la población asalariada que se beneficia de una relación de trabajo formal relativamente estable y localizada esencialmente en las grandes empresas urbanas. Ahora bien, en la medida en que esta mano de obra no representa más que alrededor de un 25 por ciento del total, la gran mayoría de la población económicamente activa, constituida por trabajadores independientes, familiares auxiliares y rurales, se encuentra excluida del régimen de la seguridad social obligatoria, a pesar de que representan más de dos tercios de la población del país. Por otra parte, este fenómeno se agrava debido a la importante evasión contributiva dentro de la economía formal. La combinación de estos dos factores supone un índice general muy débil de la cobertura sanitaria de la población económicamente activa (13,5 por ciento en 2003). El acceso a los servicios de salud en las zonas rurales sigue siendo muy limitado, con sólo el 6 por ciento de la población rural cubierta en 2004 (INASES). Además, la pluralidad de interlocutores y la ausencia de coordinación constituyen también factores que contribuyen a mantener la cobertura de la población a un nivel muy bajo y a perpetuar la ausencia de una estrategia de conjunto en este ámbito. En lo concerniente a los riesgos de vejez y sobrevivientes, el Gobierno indica en su memoria que sólo el 38 por ciento de los trabajadores de grandes empresas que ocupan a más de 20 asalariados, gozaban de una cobertura. En cuanto a las personas económicamente activas, afiliadas al régimen de pensiones de vejez, invalidez y sobrevivientes, sólo representan un 5 por ciento del total de la población. El problema de la escasa cobertura es especialmente pronunciado en relación con los trabajadores independientes que estaban afiliados a una administradora de fondos de pensiones en 2007. A la vista de estos elementos, se considera necesario ajustar el modelo de seguridad social boliviano a la realidad económica y social donde predomina el empleo informal independiente. La afiliación progresiva sobre una base obligatoria de los trabajadores independientes constituiría, de hecho, una vía posible para llegar a una amplia mayoría de la población que aún no se beneficia de ninguna cobertura social. El apoyo del Estado, mediante las subvenciones a las cotizaciones sociales, sería un elemento importante para garantizar el éxito de una iniciativa de esta índole. La Comisión agradecería al Gobierno que la informara, en su próxima memoria, de las soluciones obtenidas para aumentar los índices de afiliación y de cobertura, y que indique los progresos realizados de cara a las reformas, tanto en lo que concierne al régimen de pensiones como al régimen de la salud.

Desde 1987, la separación de la gestión del régimen de prestaciones a corto plazo de la del régimen básico a largo plazo ha provocado que cada uno de estos regímenes dedique una parte importante de sus recursos a la ejecución de sus funciones de gestión y operativas, especialmente las que atañen a la afiliación y a la cobertura de las cotizaciones sociales. Los estudios al respecto muestran que la creación de una gestión centralizada de cobertura de las prestaciones y de control de la obligación de afiliación al régimen de la seguridad social permitiría cosechar importantes resultados en materia de cobertura y serviría para garantizar mejoras en la coordinación, la planificación y la articulación de actividades estratégicas consideradas como prioritarias a escala del sistema en su conjunto. La creación de un organismo especializado independiente encargado exclusivamente de controlar y regular el sistema de seguridad social, pero que no participa en la gestión de los programas del sistema constituye otro elemento necesario para el buen funcionamiento y la viabilidad de los sistemas de seguridad social. La Comisión ruega al Gobierno que informe de las medidas estructurales adoptadas o previstas a fin de optimizar la estructura del sistema de seguridad social.

Elaboración de una estrategia nacional para el desarrollo de la seguridad social.

En 2001, la Conferencia Internacional del Trabajo (CIT) reafirmó el papel central que desempeña la seguridad social y reiteró que éste era un desafío al que debían dedicarse con carácter de urgencia el conjunto de los Estados Miembros. La resolución adoptada por la CIT en 2001 reconoce que «hay que dar la máxima prioridad a las políticas e iniciativas que aporten seguridad social a aquellas personas que no están cubiertas por los sistemas vigentes». A fin de alcanzar este objetivo, la Conferencia exhortó a todos los países a definir una estrategia nacional estrechamente ligada con el resto de sus políticas sociales. Los Estados, como Bolivia, que son signatarios del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (PIDESC), tienen igualmente la obligación, según las observaciones generales formuladas en 2007 por el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de las Naciones Unidas (CDESC), de elaborar una estrategia nacional para poner plenamente en práctica el ejercicio del derecho a la seguridad social, y asignando a estos fines suficientes recursos presupuestarios y de otro tipo a nivel nacional. La Comisión considera que la necesidad de elaborar dicha estrategia nacional se deriva de la responsabilidad general del Estado, establecida por el Convenio núm. 102, de garantizar la permanencia y el buen funcionamiento del sistema de seguridad social. El lanzamiento de una estrategia nacional de consolidación y desarrollo sostenible del régimen de seguridad social, teniendo en cuenta las preocupaciones anteriormente citadas, permitiría al Estado explotar plenamente el conjunto del potencial que ofrecen las normas internacionales de seguridad social, con miras a garantizar la buena administración de los regímenes de seguridad social y permitir la extensión progresiva de la cobertura al conjunto de la población. La Comisión llama la atención del Gobierno sobre la posibilidad de utilizar más plenamente la asistencia técnica de la OIT para elaborar, en colaboración con los interlocutores sociales, una estrategia nacional de desarrollo sostenible de la seguridad social.

[Se invita al Gobierno a que responda de manera detallada a los presentes comentarios en 2010.]