Observación (CEACR) - Adopción: 2009, Publicación: 99ª reunión CIT (2010)

Convenio sobre la seguridad social (norma mínima), 1952 (núm. 102) - Perú (Ratificación : 1961)

El Perú está vinculado por las obligaciones contenidas en el Convenio sobre la seguridad social (norma mínima), 1952 (núm. 102), respecto de cinco de las nueve ramas de la seguridad social (asistencia médica, prestaciones de enfermedad, prestaciones de vejez, maternidad e invalidez), así como por otros convenios de seguridad social (núms. 12, 19, 24, 25, 35 a 40 y 44). Debido a que los problemas de aplicación señalados por la Comisión en sus numerosos comentarios son básicamente los mismos para todos los convenios, la Comisión ha considerado oportuno formular un comentario general para el conjunto de los convenios de seguridad social ratificados por el Perú. Para hacerlo, la Comisión ha recurrido a estudios realizados en 2009 por la OIT relativos al régimen de seguridad social del Perú, y por el Fondo Monetario Internacional en lo que respecta a los efectos de la crisis financiera sobre los sistemas de seguro de pensión a escala mundial.

1.        Incumplimiento de los principios básicos establecidos por los convenios internacionales de seguridad social

Desde hace muchos años, la Comisión hace hincapié en que los diferentes componentes del sistema de seguridad social del Perú no dan efecto a ciertos principios comunes de los convenios internacionales de seguridad social ratificados por el país, a saber: i) la financiación colectiva de las prestaciones; ii) la gestión democrática y transparente de las instituciones de la seguridad social; iii) el abono de las prestaciones durante toda la contingencia, y iv) la garantía de una tasa mínima de prestaciones.

El principio de la financiación colectiva de la seguridad social establecido por los instrumentos de la OIT prevé que el costo de las prestaciones y los gastos de administración de estas prestaciones deberán ser financiados colectivamente por medio de cotizaciones o de impuestos (artículo 71, párrafo 1, del Convenio) y que el total de cotizaciones a cargo de los asalariados protegidos no deberá exceder del 50 por ciento del total de recursos destinados a la protección de los asalariados (artículo 71, párrafo 2). Sin embargo, tanto en el sistema privado como en el sistema público de pensiones del Perú, excepto en los casos de contribuciones voluntarias que la ley autoriza a los empleadores a efectuar de forma facultativa, sólo los asegurados contribuyen a las cuentas individuales de capitalización y a la financiación de las primas del seguro de invalidez y de sobrevivientes. De esta manera, las contribuciones y los gastos de administración sólo están a cargo de los trabajadores afiliados a una Administradora Privada de Fondos de Pensiones (AFP) y a la Oficina de Normalización Provisional (ONP), lo que es contrario al principio de financiación colectiva de las prestaciones establecido por los convenios de la OIT. La Comisión señala que, al no respetar los principios de solidaridad y financiación colectiva, el régimen de cuentas individuales de capitalización no está de conformidad con el artículo 72, párrafo 2, del Convenio.

Asimismo, el Convenio núm. 102 requiere que, cuando la administración no esté garantizada por una institución reglamentada por las autoridades públicas o por un departamento gubernamental responsable ante el Parlamento, los representantes de las personas protegidas deben participar en la administración o estar asociadas a ella, con carácter consultivo (artículo 72, párrafo 1, del Convenio). Esta participación debe ser efectiva y permitir a estos últimos influir sobre las decisiones efectuadas en materia de inversiones y de gestión de los organismos interesados. En sus últimas memorias, el Gobierno señala que, según la legislación nacional actual, no existe la posibilidad de que los afiliados participen en la gestión de las AFPs. Sin embargo, indica que en el Congreso se realizó un debate sobre esta cuestión sin que se alcanzase ninguna conclusión. El Gobierno pretende examinar la posibilidad de crear un Consejo de vigilancia, en el que participarían representantes de los asegurados y que podría recoger información de las AFPs sobre la administración de los fondos de pensiones. En materia de protección de la salud, aunque reconoce que la participación de los asegurados en la administración de las Entidades Prestadoras de Salud (EPS) no está prevista por la ley, el Gobierno indica que un organismo público — la Superintendencia de Entidades Prestadoras de Salud (SEPS) — ejerce un control tanto sobre las actividades económicas y financieras de las EPS como sobre el pago de prestaciones.

La Comisión toma nota de este reconocimiento progresivo por parte del Gobierno de la necesidad de reforzar el control y la vigilancia de las actividades de las entidades privadas de seguridad social. Ruega al Gobierno que transmita en su próxima memoria información relativa a los progresos realizados con miras a que organismos de control y de vigilancia en los que participarán los representantes de los asegurados supervisen las actividades de los operadores privados. Siguiendo la misma lógica, y teniendo en cuenta las bajas tasas de afiliación a la seguridad social, la Comisión invita al Gobierno a asegurar la participación de representantes de los asegurados en las labores del organismo nacional encargado de la recaudación de impuestos y de cotizaciones sociales — la Superintendencia Nacional de la Administración Tributaria (SUNAT) — y que informe a este respecto.

Las prestaciones de vejez gestionadas en el marco del sistema de gestión privada se calculan con base en el capital del que dispone cada asegurado en su Cuenta Individual de Capitalización (CIC). Cuando se agota el capital acumulado en una cuenta, el derecho a una pensión puede dejar de existir y el asegurado que superase la esperanza de vida media podría quedarse sin su única fuente de ingresos. Una tal situación va en contra del principio establecido por los convenios internacionales según el cual las prestaciones deben pagarse durante toda la contingencia, garantizando una tasa mínima. De este modo, no es posible garantizar que la tasa mínima establecida por el Convenio se respete, ya que el nivel de las pensiones que se pagan en el marco de un sistema privado no puede, por razones inherentes a este tipo de pensiones, ser conocido hasta el momento de la jubilación. Por otra parte, la crisis económica y financiera ha puesto de manifiesto las carencias de este sistema, tal como se demostrará en el punto 3.

Además, la Comisión toma nota de que, en una decisión de 2005, el Tribunal Constitucional del Perú consideró que el derecho a la seguridad social constituye un «derecho fundamental de configuración legal» que dispone de un «contenido esencial» cuya violación por el legislador podrá ser objeto de un recurso constitucional (decisión núm. 1417-2005 PATC de 8 de julio de 2005). Sin embargo, la Comisión toma nota de que, aunque el Perú es parte del Convenio núm. 102 desde 1961 y la Constitución peruana reconoce que los tratados internacionales relativos a los derechos humanos forman parte del bloque de constitucionalidad, el Tribunal Constitucional no parece incluir los principios mínimos garantizados por el Convenio núm. 102 en el «contenido esencial» del derecho a la seguridad social. Esta decisión, aunque reconoce al derecho a la seguridad social como tal, parece privarlo del contenido concreto garantizado por el Convenio núm. 102. Habida cuenta de las obligaciones internacionales aceptadas por el Perú, la Comisión considera que el reconocimiento de los principios básicos garantizados por los convenios de la seguridad social de la OIT contribuiría eficazmente a la puesta en práctica en el Perú de un Estado de Derecho basado en la solidaridad, la gobernanza participativa y el reconocimiento de mínimos sociales.

2.        Mal funcionamiento del sistema público de pensiones

La Comisión toma nota de que el sistema público de pensiones gestionado por la ONP parece sufrir problemas serios que causan numerosos retrasos en la determinación del derecho a pensiones, lo que genera a su vez muchos conflictos judiciales. Según un informe de julio de 2008 de la Defensoría del Pueblo del Perú, institución pública independiente creada por la Constitución con miras a controlar el respeto de los derechos fundamentales y el buen funcionamiento del Estado de Derecho, se habían presentado alrededor de 100.000 demandas de determinación de derechos a pensión que estaban en espera de decisión y los tribunales instruían el examen de un número igualmente elevado de reclamaciones sobre las decisiones de la ONP. Según este informe, la ONP es la institución contra la que se han presentado más reclamaciones instruidas por la Defensoría. Este número adquiere una importancia significativa si se contrapone a las 500.000 pensiones gestionadas por la ONP y otros tantos contribuyentes activos en el marco del sistema público de pensiones. El informe de la Defensoría señala, además, que actualmente no existe ningún registro actualizado sobre las contribuciones por afiliado, que la carga de la prueba de los períodos de contribución no la tiene que asumir la ONP, sino los asegurados, y que los procedimientos para otorgar pensiones son excesivamente complejos. Por último, el informe aborda una serie de recomendaciones que se han dirigido tanto al Poder Ejecutivo como al Poder Legislativo a fin de solucionar las graves insuficiencias antes citadas. Teniendo en cuenta estos alegatos, la Comisión pide al Gobierno que demuestre en su próxima memoria la manera en la que el Estado peruano asume plenamente y totalmente su responsabilidad general relativa al pago de las prestaciones y a la buena administración de las instituciones de la seguridad social, de conformidad con los artículos 71 y 72 del Convenio.

3.        Efectos de la crisis económica y financiera sobre el sistema
de la seguridad social del Perú

La Comisión señala que el Gobierno no ha respondido a la observación general de 2008 consagrada al impacto de la crisis económica y financiera mundial sobre los sistemas de la seguridad social. Sin embargo, toma nota de que, según los datos estadísticos de 2009 (FMI), la crisis financiera ha afectado muy duramente a los fondos privados de pensiones peruanos, que han perdido, como media, el 32 por ciento de su capitalización. Las consecuencias, especialmente para los asegurados que se acercan a la edad de jubilación, son muy duras ya que el valor de las cuentas de capitalización ha disminuido mucho, lo que ha conllevado una reducción del nivel de las pensiones que se pagan. La crisis ha sido más devastadora cuando las inversiones de los regímenes privados de pensiones no han estado lo suficientemente encauzados y cuando no existía como complemento un sistema de jubilación de reparto basado en el principio de solidaridad que garantizase prestaciones definidas. La Comisión considera que el Gobierno ha probablemente tomado consciencia de la fragilidad inherente al régimen privado de pensiones y debería examinar la posibilidad de instaurar mecanismos financieros de protección de los fondos acumulados de pensiones, como seguros, fondos de garantía de los montos de las pensiones, o la transferencia automática de las cuentas individuales de los asegurados que pronto se jubilarán hacia fondos en los que el riesgo de las inversiones sea muy bajo.

La Comisión toma nota de que a fin de paliar las carencias inherentes al sistema de pensiones de administración privada, el Gobierno creó, en marzo de 2007, pensiones mínimas que se proporcionan, bajo ciertas condiciones, a los asegurados de los fondos privados de pensiones (Ley núm. 28991 sobre la Libre Desafiliación Informada, Pensión Mínima y Complementaria, y Régimen Especial de Jubilación anticipada). En virtud de esta ley, toda persona afiliada al sistema de gestión privado que, en el momento de la constitución de este sistema, pertenecía a un sistema nacional de pensiones (SNP) puede disfrutar de una prestación mínima igual a la proporcionada en el marco del SNP o de una pensión complementaria si la pensión pagada por su AFP es inferior a la pensión mínima. Sin embargo, la Comisión observa que la ley antes citada sólo garantiza una pensión mínima a un número limitado de personas que reunían ciertas condiciones de edad cuando se introdujo el sistema de pensiones administrado por las AFP. Considera que la apertura del sistema de pensiones mínimas garantizadas al conjunto de la población que tenga una cierta edad permitiría al Estado peruano garantizar pensiones de vejez mínimas a todas las personas cuyas pensiones sean demasiado reducidas, especialmente tras la crisis económica y financiera actual. La Comisión invita al Gobierno a examinar las ventajas que conllevaría ofrecer esta pensión mínima a todos los residentes con ingresos bajos. A este respecto, el Gobierno quizá desee aprovechar la experiencia adquirida por otros países de la región donde se ha creado una pensión social básica no contributiva que beneficia a todos los ciudadanos de 65 años de edad, o más, que nunca han pagado contribuciones o cuyas contribuciones no son suficientes para tener derecho a una pensión.

Asimismo, la Comisión toma nota de que, en respuesta a sus observaciones anteriores relativas a la necesidad de reintroducir una pensión reducida para todos los asegurados que hayan cumplido un período mínimo de cotización de 15 años o de empleo (artículo 29, párrafo 2 del Convenio), el Gobierno indica que ha efectuado los cálculos actuariales necesarios para cifrar el costo de esta medida para el sistema de pensiones gestionado por la ONP. Actualmente, debido al efecto retroactivo del decreto núm. 19990, sólo se paga una pensión de este tipo a los asegurados que hubiesen cumplido 60 años antes de la entrada en vigor del decreto ley núm. 25967, es decir, como máximo el 19 de diciembre de 1992. El Gobierno indica que, teniendo en cuenta la importancia de los recursos en cuestión (alrededor del 70 por ciento de aumento en la participación del Tesoro público), es responsabilidad del Ministerio de Economía y Finanzas evaluar la aplicación de esta propuesta y pronunciarse sobre ella. La Comisión ruega al Gobierno que señale a la atención del Ministerio de Economía y Finanzas la obligación internacional que tiene el Perú de restablecer el derecho a una pensión reducida para los asegurados que, como mínimo, hayan realizado 15 años de cotización o de empleo, de conformidad con el artículo 29, párrafo 2, del Convenio núm. 102, y que en su próxima memoria precise los progresos realizados a este respecto. Asimismo, la Comisión insta al Gobierno a utilizar la asistencia técnica de la OIT, especialmente en lo que concierne a las evaluaciones actuariales del impacto de una medida de este tipo sobre el sistema de pensiones.

4.        Cobertura insuficiente y evasión de la obligación de afiliación
al sistema de la seguridad social

Según un estudio realizado por la OIT (2009), en 2007 sólo el 35 por ciento de la población económicamente activa asalariada disfrutaba de una cobertura de vejez, invalidez y sobrevivientes, cifra de la cual se desprende que existe una importante evasión a la obligación de afiliación en la economía formal. El año pasado, de entre los 2,2 millones de personas que tenían más de 65 años, sólo 500.000 percibían prestaciones de vejez, invalidez o sobrevivientes, lo que representa una tasa de cobertura de las personas de edad de alrededor del 23 por ciento. En lo que concierne a la protección de la salud, sólo el 36 por ciento de la población total disfrutaba de cobertura. De forma general, estas cifras ponen de relieve la situación preocupante causada por la evasión de la obligación de afiliación, especialmente en las grandes empresas del sector formal, y la necesidad de que el Estado refuerce de manera significativa el control que ejerce el Organismo nacional de recaudación de impuestos y de cotizaciones sociales‑SUNAT. En virtud de las normas internacionales de la seguridad social ratificadas por el Perú, el Gobierno tiene, en efecto, el deber de garantizar el respeto de la obligación de afiliación obligatoria al sistema de la seguridad social y de adoptar medidas concretas con miras a mejorar la cobertura del conjunto del sistema de la seguridad social. A este respecto, el artículo 5 del Convenio precisa que los Estados deberán cerciorarse de que en la práctica se alcance el porcentaje determinado de afiliación en relación con cada rama de la seguridad social. Para obtener este resultado, entre otras cosas, hay que proporcionar a los órganos responsables de la recaudación de las cotizaciones los medios de llevar a cabo su misión, y prever sanciones que sean lo suficientemente disuasorias para los infractores. En el caso del Perú, las medidas de control de la aplicación de la legislación nacional se verán muy facilitadas por el hecho de que la mano de obra urbana representa el 65 por ciento de la mano de obra total. La Comisión confía en que el Gobierno pueda fijarse objetivos precisos en lo que respecta al porcentaje de la población al que se extenderá la cobertura en un plazo fijo, reforzando su capacidad de hacer respetar la obligación de afiliación al sistema de la seguridad social, especialmente en lo que concierne a la mano de obra urbana. Sírvase transmitir estadísticas detalladas sobre la extensión de la cobertura del sistema de seguridad social en el país en relación con cada rama de la seguridad social, tanto en el sistema público como en el sistema privado.

5.        Situación de las micro y pequeñas empresas

La Comisión recuerda que, cuando el Perú ratificó el Convenio núm. 102, en 1961, utilizó la facultad que el Convenio otorga a todo Miembro cuya economía y cuyos recursos médicos estén insuficientemente desarrollados, por la que este Miembro podrá aplicar sus disposiciones sólo al 50 por ciento de los trabajadores de las empresas de más de 20 asalariados, en lugar del 50 por ciento del conjunto de los asalariados (artículo 3 del Convenio). Los Estados que hayan recurrido a la excepción antes mencionada tienen que indicar en sus memorias periódicas las medidas adoptadas para ampliar de forma progresiva el ámbito de las personas cubiertas, precisando si los motivos para mantener un ámbito de aplicación reducido siguen existiendo, o si renuncian a utilizar en el futuro esta excepción.

En 2008, a fin de garantizar la cobertura social de una mayor parte de la población que trabaja en las pequeñas y medianas empresas y combatir el importante incumplimiento en materia de afiliación y de pago de las contribuciones por parte de estas empresas, el Gobierno adoptó un decreto legislativo que modifica el régimen jurídico de estas empresas en lo que respecta a la seguridad social (decreto legislativo núm. 1086). El nuevo decreto define las microempresas como las que emplean como máximo a diez trabajadores, y las pequeñas empresas como las que emplean como máximo a 100 trabajadores y tienen un volumen de negocios inferior a un cierto monto. Establece un régimen jurídico especial aplicable a las microempresas según el cual los trabajadores ya no tienen que afiliarse de forma obligatoria al sistema del seguro de vejez y disfrutan de un régimen especial en lo que concierne a la protección de la salud. Los empleadores tienen que pagar contribuciones mensuales para cada uno de sus trabajadores, que se completan a través de una contribución equivalente que paga el Estado.

La Comisión toma nota de que, a diferencia del seguro de salud que sigue siendo obligatorio, con ciertas modificaciones, el decreto legislativo núm. 1086 establece que la afiliación al sistema de pensiones será voluntaria. Teniendo en cuenta el importante número de trabajadores empleados por estas empresas, la Comisión espera que esta medida sólo represente una solución transitoria aplicable exclusivamente a las nuevas microempresas y que permita la conservación de los derechos adquiridos en virtud del régimen anterior. Asimismo, la Comisión señala a la atención del Gobierno las disposiciones del artículo 6 del Convenio que establece los principios a los que deben responder los regímenes de seguro voluntario (control por las autoridades públicas o administración conjunta por parte de los empleadores y los trabajadores, cobertura de una parte sustancial de las personas con ingresos bajos, etc.). Teniendo en cuenta estas consideraciones, la Comisión confía en que el Gobierno le transmita información relativa al impacto de la reforma sobre la cobertura de los trabajadores de las microempresas.

6.        Introducción del seguro de salud universal

El sistema de protección de la salud del Perú está compuesto por los regímenes del Seguro Social de Salud (ESSALUD), el Seguro Integral de Salud (que garantiza prestaciones significativamente reducidas en lo que respecta al sistema ESSALUD a cargo del Ministerio de Salud) y por seguros privados (EPS). A pesar de que entre 1999 y 2007 se produjo un aumento considerable de la tasa de cobertura contributiva del sistema de seguridad social de salud, en 2007 sólo alrededor de un 36 por ciento de la población general disfrutaba de una cobertura de la salud, y el 64 por ciento restante no tenía ningún tipo de cobertura. En 2006, el porcentaje de asalariados cubiertos era de una media del 32 por ciento, con importantes disparidades entre el sector público en el que esta tasa era del 68 por ciento y el sector privado, con un 24 por ciento. Estas tasas convierten al Perú en uno de los países de la región en los que la cobertura de la salud es, en general, más reducida y en el país en el que las desigualdades regionales son más pronunciadas.

Reconociendo este estado de cosas, el Gobierno adoptó en 2009 una Ley marco de Aseguramiento Universal en Salud (ley núm. 29344, de 9 de abril de 2009) cuyo objetivo es ampliar progresivamente al conjunto de la población las prestaciones de salud de carácter preventivo, curativo y de readaptación en base a un plan esencial para el aseguramiento en salud. Este texto está destinado a poner en práctica los derechos fundamentales reconocidos por la Constitución Política del Perú, en particular el derecho a la protección de la salud, el derecho universal y progresivo de toda persona a la seguridad social que garantice el libre acceso a las prestaciones de salud que proporcionan las entidades públicas, privadas o mixtas, así como el deber del Estado de determinar la política nacional de salud. De conformidad con la ley marco, el derecho al aseguramiento universal en salud debe garantizarse plenamente y progresivamente a todos los residentes en cada etapa de la vida y sin discriminación de ningún tipo. El Ministerio de Salud se encarga de preparar este plan esencial y de crear un comité técnico para la puesta en práctica del aseguramiento universal en salud. Según las últimas informaciones de las que se dispone, en septiembre de 2009, el establecimiento del aseguramiento universal se había iniciado en ciertas regiones del país, especialmente en las de Apurímac, Huancavelica y Ayacucho.

La Comisión toma nota de que la introducción de un sistema de seguro de salud universal podría, si se implementa de manera eficaz, permitir extender la protección de la salud a una parte cada vez mayor de la población. Sin embargo, observa que, a fin de convertir en plenamente operativo el dispositivo del seguro universal de salud, la ley antes citada debería verse complementada por reglamentos técnicos de aplicación que garanticen el respeto de la obligación de afiliación y de cotización, especialmente en lo que concierne a los asalariados de la economía formal, en donde el incumplimiento de la obligación de afiliarse es particularmente elevado; además, se podrían realizar progresos en lo que concierne a los asalariados de la economía informal, los trabajadores independientes y las poblaciones rurales. La Comisión seguirá atentamente la implementación del sistema universal de seguro de salud y, en consecuencia, ruega al Gobierno que transmita información sobre la naturaleza de la asistencia garantizada, así como sobre los progresos realizados en lo que respecta a la cobertura de la población por sector económico y región geográfica.

7.        Elaboración de una estrategia nacional para el desarrollo sostenible
de la seguridad social

En 2001, la Conferencia Internacional del Trabajo (CIT) reafirmó la función central de la seguridad social y reiteró que seguía siendo un desafío al que el conjunto de los Estados Miembros deberían hacer frente con toda urgencia. Las conclusiones adoptadas por la CIT en 2001 reconocen que «hay que dar máxima prioridad a las políticas e iniciativas que aporten seguridad social a aquellas personas que no estén cubiertas por los sistemas vigentes». Para alcanzar este objetivo, la Conferencia instó a cada país a definir una estrategia nacional estrechamente vinculada con las políticas sociales. Los Estados, como el Perú, que son parte en el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (PIDESC), también tienen que elaborar una estrategia nacional para la aplicación integral del derecho a la seguridad social y conceder recursos presupuestarios, y de otro tipo, suficientes a nivel nacional (observaciones generales núm. 19 del Comité de las Naciones Unidas de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (CDESC), formuladas en 2007). La Comisión considera que la necesidad de elaborar una estrategia nacional de este tipo se deriva de la responsabilidad general del Estado establecida por el Convenio núm. 102 de garantizar la sostenibilidad y buen funcionamiento del sistema de la seguridad social. Llevar a cabo una estrategia nacional de consolidación y desarrollo sostenible del régimen de la seguridad social permitiría al Estado utilizar plenamente todo el potencial que ofrecen las normas internacionales de la seguridad social con miras a garantizar la buena administración de los regímenes y permitir la ampliación progresiva de la cobertura al conjunto de la población. La Comisión señala a la atención del Gobierno la posibilidad de utilizar la asistencia técnica de la OIT a este respecto.

[Se invita al Gobierno a que responda de manera detallada a los presentes comentarios en 2010.]