Observación (CEACR) - Adopción: 2010, Publicación: 100ª reunión CIT (2011)

Convenio sobre seguridad y salud de los trabajadores, 1981 (núm. 155) - México (Ratificación : 1984)

Seguimiento de las medidas recomendaciones del Comité Tripartito (reclamación presentada en virtud del artículo 24 de la Constitución de la OIT). La Comisión toma nota del debate que tuvo lugar en la Comisión de Aplicación de Normas de la Conferencia en junio de 2010, de las conclusiones de la Comisión de la Conferencia, de una comunicación del Sindicato Nacional de Trabajadores de Caminos y Puentes Federales de Ingresos y Servicios Conexos que fue enviada al Gobierno el 2 de agosto de 2010 y de la memoria del Gobierno, recibida el 14 de septiembre de 2010.

A. Comisión de Aplicación de Normas de la Conferencia. La Comisión toma nota de que, en sus conclusiones, la Comisión de la Conferencia solicitó al Gobierno que para la reunión de la Comisión de Expertos de 2010, facilitara información detallada y actualizada sobre las medidas de seguimiento tomadas con respecto a las recomendaciones adoptadas por el Consejo de Administración, concernientes a la reclamación presentada en virtud del artículo 24 de la Constitución de la OIT con relación al accidente que tuvo lugar en la Mina de Pasta de Conchos. El Gobierno debía enviar informaciones sobre el número y la naturaleza de los accidentes en el sector de la minería, incluido en los sectores mineros formales e informales; los métodos de evaluación de riesgos usados en el sector de la minería; las indemnizaciones realmente pagadas y las que aún se debían a los supervivientes y a las familias de las víctimas — incluidas las indemnizaciones por daños a cargo de la empresa afectada en este caso — y las prestaciones estatales pertinentes, así como toda prestación social ofrecida a las familias de los mineros sin protección social. Además, la Comisión instó al Gobierno a que se asegurara de que todas las acciones y medidas pertinentes relacionadas con este caso se lleven a cabo en estrecha colaboración con los interlocutores sociales y pidió a la Comisión de Expertos que continuara dando seguimiento a los acontecimientos y a los progresos realizados.

B. Comunicación del Sindicato Nacional de Trabajadores de Caminos y Puentes Federales de Ingresos y Servicios Conexos. La Comisión toma nota de la detallada comunicación que alega la inobservancia del Gobierno de México a las recomendaciones formuladas por el Consejo de Administración en su informe sobre la reclamación. La Comisión toma nota de que el sindicato — que fue uno de los autores de la reclamación — solicita que se emita una recomendación complementaria al informe sobre la reclamación (documento GB.304/14/8). La Comisión hace notar al Sindicato que, según una práctica establecida, cuando se presentan hechos y alegatos similares a los de una reclamación, corresponde a la Comisión examinarlas en el contexto del seguimiento del curso dado a las recomendaciones formuladas por el Consejo de Administración. La Comisión toma nota de que el Gobierno no ha formulado aún sus comentarios y tratará esta comunicación con mayor detalle en su próxima reunión, a la luz de los comentarios que el Gobierno considere oportuno formular. Los puntos centrales de la extensa comunicación parecerían ser los siguientes:

a)    Registro de datos confiables sobre las minas existentes, medidas adecuadas de SST e inspección del trabajo. El sindicato alega la no aplicación de la NOM-032-STPS-2008, por cuanto no hay registro que permita conocer el universo de minas legales, ilegales y clandestinas en la región carbonífera de Coahuila, y por lo tanto no se pueden planificar las medidas necesarias ni tampoco puede controlarlas la inspección del trabajo y saber cuál fue el porcentaje de minas visitado. El sindicato cita cifras discordantes y una diferencia entre las minas reconocidas por diferentes órganos del Estado: la Secretaría del Trabajo y Previsión Social (STPS), la Dirección General de Minas (DGM), la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales (SEMARNAT) y las Comisiones Consultivas de Seguridad e Higiene en el Trabajo (COCOSHT).

b)    Pocitos. Mina Lulú y Pocito «Ferber». El informe del sindicato contiene extensas informaciones sobre los llamados «pocitos», afirmando que muchos de ellos son minas clandestinas. Respecto de la mina «Lulú» el sindicato detalla la falta de medidas de SST en la mina; indica que aunque se clausuró nadie informó de ello a los trabajadores. Indican que las actas de inspección y verificación no se exhiben en la mina y no se dan a conocer a los trabajadores. En cuanto al «pocito» Ferber indica que en una inspección de fecha 13 de agosto de 2009, la Inspección del Trabajo constató que no se cumplían con 76 reglas de seguridad incluyendo la exigencia de que la mina cuente con dos salidas, provisión de metanómetro y autorrescatadores. Señala que según el acta de inspección, después de constatar los 76 incumplimientos dice literalmente «por lo tanto se le informa al representante de la empresa que se restringe el acceso al personal que labora en el interior de la mina hasta en tanto el patrón o representante legal de la empresa cumpla con las medidas de seguridad señaladas, por lo tanto, en caso de que el patrón o representante legal continúe con las labores en el interior de la mina, queda totalmente bajo su responsabilidad la exposición de la integridad física de los trabajadores en caso de ocurrir cualquier siniestro». Indican que el 11 de septiembre de 2009 falleció un trabajador de 23 años por desprendimiento de roca. Según el sindicato para la STPS de Cohauila, parece ser suficiente llenar formatos de inspección y hacer creer a los trabajadores que tutelan sus derechos y califican a las actividades de inspección en la región mencionada de «actos de simulación».

c)     Impacto de las medidas. Indica el sindicato que la emisión de la NOM-032-STPS-2008 no aseguró ningún cambio en la región, que incluso en 2009 la mortalidad se incrementó en 200 por ciento y que las empresas no cumplirán con esta norma mientras las multas les resulten más baratas que establecer medidas de seguridad.

d)    Práctica sistemáticamente negligente. Ventilación. Afirma el sindicato que el accidente de Pasta de Conchos, no fue un trágico suceso aislado sino una práctica sistemáticamente negligente en la aplicación de Normas de Seguridad e Higiene. Afirma también que puede probar que el accidente se debió, además de a la falta de polveo, a la falta de una ventilación adecuada. Indican que esto tiene importancia para el futuro por cuanto, según afirman, el Gobierno sigue sosteniendo «no saber lo que sucedió en ese momento» y que ese «no saber» ha permitido en la historia de la minería del carbón en México dejar la sospecha de que pudo ser un trabajador el responsable y no asumir sus responsabilidades en materia de SST, y que es responsabilidad del Gobierno determinar la causa de manera fehaciente. También alega que se proyecta explotar el gas metano asociado al carbón y que el Gobierno afirma que va a extraer el gas metano anticipadamente lo cual daría mayor seguridad; pero que en la actualidad eso va a acarrear más muertes por cuanto no hay ninguna norma de seguridad e higiene al respecto. Asimismo menciona que se habrían contratado trabajadores para encontrar los cuerpos de los trabajadores fallecidos, sin inspección del lugar y que el único metanómetro disponible no funcionaba.

e)     Indemnizaciones y tratamiento a las familias de las víctimas. Indica el sindicato que las pensiones fueron indebidamente calculadas y recién se comenzaron a pagar a fin de 2009 y sin hacer nivelación salarial, que no se incluyó a la Asociación Organización Familia Pasta de Conchos en un diálogo; que las familias afectadas han sido tratadas indebidamente por diferentes órganos del Estado y que sus abogados han sufrido hostigamiento, amenazas, intimidaciones y allanamientos.

La Comisión invita al Gobierno a proporcionar informaciones sobre la comunicación y, en particular, le solicita informaciones sobre los puntos referidos por la Comisión en los párrafos precedentes, teniendo en cuenta el contexto general de seguimiento del informe del Consejo de Administración incluidos los comentarios pertinentes indicados a continuación.

C. Memoria del Gobierno. La Comisión examinará a continuación las informaciones proporcionadas por el Gobierno en seguimiento a las recomendaciones de la Comisión de Aplicación de Normas de la Conferencia y de la observación de la Comisión, de 2009, que examinaron las medidas adoptadas en aplicación de las recomendaciones formuladas en el informe del Consejo de Administración referido (documento GB.304/14/8).

Solicitud de información sobre toda evolución relacionada con la posibilidad de ratificación del Convenio sobre seguridad y salud en las minas, 1995 (núm. 176) en base a la Norma oficial mexicana NOM-032-STPS-2008, de seguridad para las minas subterráneas de carbón. Ventilación. Protección de consecuencias injustificadas en caso de interrupción de tareas. En su observación anterior, la Comisión tomó nota de la adopción, el 23 de diciembre de 2008, de la norma oficial mexicana NOM-032-STPS-2008, de seguridad para las minas subterráneas de carbón, elaborada con la asistencia técnica de la Oficina. Asimismo, al tomar nota de que según el Gobierno, esta norma incluye disposiciones del Convenio núm. 176, la Comisión esperó que la misma pudiera facilitar la ratificación de dicho Convenio e invitó al Gobierno a proporcionar informaciones sobre toda evolución al respecto. La Comisión toma nota de que según la memoria, en 1998 la STPS recomendó la no ratificación del Convenio por considerar que la legislación laboral no cuenta con normas laborales tan específicas como las dispuestas por el Convenio núm. 176 en los artículos 7, f), que establece la obligación del empleador de establecer un sistema de ventilación adecuado en todas las explotaciones subterráneas a las que esté permitido el acceso y en el artículo 13, e), sobre el derecho de los trabajadores de retirarse de cualquier sector de la mina cuando hay motivos razonablemente fundados para pensar que la situación presenta un peligro grave para su seguridad o salud. El Gobierno indica que, a la fecha, no se han realizado modificaciones a la Ley Federal del Trabajo sobre estos dos aspectos del Convenio por lo que persisten los motivos por los que no se ha ratificado el Convenio núm. 176. Al respecto, la Comisión nota que la recientemente adoptada norma oficial mexicana NOM-032-STPS-2008, en su capítulo 8 contiene disposiciones detalladas sobre ventilación en las minas de carbón y que la Comisión ha determinado en comentarios anteriores que el artículo 13 del Convenio núm. 155 se aplica en el país en la práctica. La Comisión se refiere a esta última cuestión en su solicitud directa. La Comisión solicita al Gobierno que considere la posibilidad de solicitar asistencia técnica a la Oficina para que ésta pueda brindarle la asistencia necesaria para superar los obstáculos subsistentes para una eventual ratificación del Convenio núm. 176. A la luz de lo que precede, la Comisión solicita al Gobierno que continúe proporcionando informaciones sobre el particular.

I.     Medidas a ser adoptadas en consulta con los interlocutores sociales.

Artículos 4 y 7 del Convenio. Política nacional y exámenes globales o relativos a determinados sectores. La Comisión toma nota de que en el párrafo 99, apartado b) de su informe, el Consejo de Administración invitó al Gobierno a que, en consulta con los interlocutores sociales, siga adoptando las medidas necesarias a fin de:

i)     garantizar el pleno cumplimiento del Convenio núm. 155 y, en particular, continuar la revisión y examen periódico de la situación en materia de seguridad y salud de los trabajadores en la manera indicada en los artículos 4 y 7 del Convenio núm. 155, prestando particular atención a las actividades laborales peligrosas como las que se realizan en el sector de la minería del carbón. La Comisión toma nota de que, según la memoria, la Comisión Consultiva Nacional de Seguridad e Higiene en el Trabajo (COCONASHT), está trabajando en nueve proyectos, entre ellos el de desarrollo del sistema nacional de información sobre accidentes y enfermedades de trabajo e informa asimismo acerca de talleres de capacitación en línea y diplomados. La Comisión solicita informaciones sobre el Sistema referido y solicita asimismo al Gobierno informaciones más precisas en lo que respecta a los artículos 4 y 7 del Convenio con relación a las actividades laborales peligrosas como las que se realizan en el sector de la minería del carbón. Solicita asimismo al Gobierno que se sirva indicar si dispone de un registro de las minas existentes incluyendo los pocitos y las políticas de SST adoptadas o previstas con relación a las empresas grandes, medianas y pequeñas;

ii)    finalizar y adoptar el nuevo marco reglamentario sobre la SST en el sector de la minería del carbón, teniendo en cuenta el Convenio sobre seguridad y salud en las minas, 1995 (núm. 176) y el Repertorio de recomendaciones prácticas de la OIT, de seguridad y salud en las minas de carbón subterráneas, 2006. La Comisión toma nota de que según la memoria y con relación a la NOM-032-STPS-2008, el 25 de marzo de 2009 se dio inicio a un operativo especial de inspección a minas subterráneas del carbón. Indica el Gobierno que para este operativo se utilizó un protocolo de inspección que fue presentado y entregado a los integrantes de la Subcomisión para la Región Carbonífera en su sesión ordinaria de 17 de marzo de 2009 y que el mismo fue actualizado para las acciones de 2010, incluyéndose la materia de capacitación y adiestramiento. El Gobierno indica asimismo que de marzo a octubre de 2010 se visitaron 11 minas subterráneas y 20 pozos en Coahuila. La Comisión solicita al Gobierno que continúe proporcionando informaciones sobre su aplicación en la práctica teniendo asimismo en cuenta los comentarios del Sindicato Nacional de Trabajadores de Caminos y Puentes Federales de Ingresos y Servicios Conexos.

Artículo 9. Sistema de inspección apropiado y suficiente. La Comisión tomó nota asimismo de los numerales iii) y iv) del apartado b) y del apartado d) del párrafo 99 del informe del Consejo de Administración en los que invitó al Gobierno a que, en consulta con los interlocutores sociales, siga adoptando las medidas necesarias a fin de:

iii)   asegurar, por todos los medios necesarios, el control eficaz de la aplicación práctica de las leyes y reglamentos relativos a la seguridad, la salud y el medio ambiente de trabajo a través de un sistema de inspección del trabajo apropiado y suficiente, de conformidad con el artículo 9 del Convenio núm. 155, con el fin de disminuir el riesgo de que en el futuro se produzcan accidentes como el de Pasta de Conchos, y

iv)   supervisar estrechamente la organización y el funcionamiento eficiente de su sistema de inspección del trabajo, teniendo debidamente en cuenta la Recomendación sobre la administración del trabajo, 1978 (núm. 158), incluido su párrafo 26, 1);

[…]

d)    reexaminar el potencial del Convenio sobre la inspección del trabajo, 1947 (núm. 81), para apoyar las medidas que el Gobierno está adoptando con el objetivo de fortalecer la aplicación de sus leyes y reglamentos en el ámbito de la seguridad y la salud en el trabajo en las minas.

La Comisión toma nota de que el Gobierno informa que la STPS lleva a cabo acciones que se enmarcan en el objetivo sectorial dedicado a la promoción y vigilancia del cumplimiento de la normatividad laboral. Tal objetivo se lleva a cabo para incrementar el número de centros de trabajo que cumplan con las normas de SST, ejercer acciones de supervisión y control de la inspección; generar una cultura de autoevaluación; e imponer sanciones de alto impacto a los infractores. El Gobierno destaca la estrategia implementada para el fortalecimiento de la vigilancia del cumplimiento de la normatividad laboral con el propósito de que todas las empresas de la gran y mediana minería que se dedican a la extracción del carbón, cumplan con las disposiciones legales y reglamentarias en materia de SST y cumplan con las medidas correctivas. Indica el Gobierno que, como resultado de detectar condiciones que ponen en riesgo la salud, integridad física y la vida de los trabajadores, así como las instalaciones, el inspector federal del trabajo restringe la realización de actividades de extracción de carbón a partir de la fecha de realización de la visita de inspección y hasta tanto se cumpla con las medidas de seguridad e higiene y procede a colocar un aviso. La Comisión toma nota de que según el Gobierno el texto del aviso es el siguiente, «Peligro Inminente. La Secretaría del Trabajo y Previsión Social restringe el acceso de los trabajadores a esta área (…). De seguirse efectuando la operación de la misma, quedará bajo responsabilidad exclusiva del patrón». La Comisión nota que en la comunicación de la cual tomó nota que, en su comunicación el sindicato considera que dicha medida resulta insuficiente y proporcionó el ejemplo de la mina «Felber». La Comisión solicita al Gobierno que asegure que la Inspección del Trabajo haga efectiva la interrupción de labores en las áreas de peligro inminente, que examine estas cuestiones en consulta con los interlocutores sociales y que proporcione informaciones sobre el particular.

Con relación a sus comentarios anteriores, la Comisión toma nota asimismo de las informaciones sobre el seguimiento dado a las medidas de la inspección del trabajo. Toma nota que se dictaron 931 medidas, de las cuales no se comprobaron 899 (debido a diversas situaciones como es el que las áreas donde se dictaron dichas medidas ya terminaron de ser explotadas, por lo que son cerradas y taponadas o la maquinaria y equipo a que se le dictó la medida fueron dados de baja), se comprobaron 32 y de esas se cumplieron 20 y no se cumplieron 12. La Comisión considera que, a la luz del informe sobre la reclamación resulta esencial la comprobación del seguimiento de las medidas dictadas, y solicita al Gobierno que, en consulta con los interlocutores sociales, estudie la manera de generar mecanismos que le permitan aumentar sustancialmente sus actividades de comprobación o verificación de aplicación de las medidas dictadas y que continúe proporcionando informaciones sobre el particular.

Grado de aplicación e impacto de las medidas tomadas. La Comisión toma nota de que, según el Gobierno, las inspecciones se realizan con base al «Protocolo de Inspección para Minas Subterráneas del Carbón» el cual coincide con las disposiciones del procedimiento para la evaluación de conformidad (PEC), previsto en el capítulo 18 de la NOM-32-STPS-2008. La Comisión toma nota asimismo de que el Gobierno indica que, en abril de 2010, dio inicio al operativo extraordinario de inspección, para visitar minas subterráneas del carbón incluyendo 20 de los llamados «pozos» del carbón y minas a cielo abierto y que se han visitado 28 centros de trabajo llevando a cabo 88 visitas de inspección de las cuales 30 sobre condiciones generales de seguridad e higiene. La Comisión observa que después del accidente, el Gobierno se ha dotado de una norma particular y de un protocolo de aplicación. Nota sin embargo que las cifras proporcionadas no permiten hacerse una idea sobre el grado de aplicación de la normativa de salud y seguridad en las minas de carbón. Para poder verificar las mejoras y los avances logrados sería necesario disponer de datos fiables sobre el número y tipo de minas existentes en el estado en que se produjo el accidente, diferenciando las grandes, medianas y pequeñas (pocitos), el porcentaje estimado de minas no registradas, trabajadores y accidentes. Eso podría permitir de medir los avances periódicamente. En consecuencia, la Comisión solicita al Gobierno que se sirva proporcionar informaciones sobre las minas existentes en el estado de Coahuila, diferenciando grandes, medianas y pequeñas (pocitos) indicando si fuera posible el número de pocitos registrados y no registrados, los accidentes y número de muertos anuales y la política existente para lograr el cumplimiento de la normas de SST en los tres sectores mencionados. Por último, la Comisión reitera la solicitud de informaciones de la Comisión de Aplicación de Normas incluyendo los métodos de evaluación de riesgos utilizados en el sector de la minería.

II. Otras medidas

Indemnizaciones. La Comisión tomó nota de que en el apartado c) del párrafo 99 retenido el Consejo de Administración invitó al Gobierno a:

c)     asegurar, teniendo en cuenta el tiempo transcurrido tras el accidente, que se paguen, a la brevedad, indemnizaciones adecuadas y eficaces en conformidad con la legislación nacional al total de las 65 familias afectadas, y que se impongan sanciones a los responsables de este accidente.

Ayuda humanitaria. Con relación a sus comentarios anteriores, la Comisión toma nota de los elementos que presentó PROFEDET en sus demandas en representación de viudas e hijos de 56 trabajadores fallecidos; toma nota asimismo de que se entregó 750.000 pesos a 63 de las 65 beneficiarios y 80.800 a 61 familias y que este dinero no fue por concepto de indemnización sino por concepto de «ayuda humanitaria». La Comisión toma nota de que el Sindicato disiente en varios aspectos con los criterios utilizados y con las sumas debidas. La Comisión considera es esencial respecto de los trabajadores muertos en el accidente de la mina de Pasta de Conchos, que sus familiares puedan percibir sumas que les permitan vivir decorosamente y que el Estado y los empleadores asuman sus responsabilidades al respecto. La Comisión indica que tratará esta cuestión en profundidad en su próximo comentario y solicita al Gobierno que se sirva formular comentarios a los planteos formulados por el sindicato en su comunicación y que indique asimismo si además de esta «ayuda humanitaria» las familias de los trabajadores indemnizaciones adecuadas y eficaces y de qué monto. Asimismo, de la información proporcionada la Comisión no comprende claramente la manera en que se determinaron los montos de 750.000 y 80.800 pesos que según el Gobierno no son indemnizaciones (si se tomaron en cuenta los complementos salariales y cuáles, por ejemplo) y los criterios de modificación de la suma entre la primera oferta de IMMSA, que equivalía a diez años de salario, según consta en el párrafo 26 del informe, y la suma posterior que resultó ser inferior, y solicita al Gobierno que indique con claridad cuál de las dos sumas resultó efectivamente entregada a los trabajadores.

Indemnizaciones. La Comisión toma nota de que según el Gobierno las cantidades que han sido cubiertas por concepto de indemnizaciones y demás prestaciones a los familiares de los 65 mineros fallecidos, han sido determinados en cada caso específico en los juicios promovidos por las familias. El Gobierno indica que la empresa Industrial Minera México (IMMSA), a nombre propio o en subrogación de General Hulla (GH), ha depositado títulos de crédito en 58 expedientes que el Gobierno indica con su número; en cinco expedientes no se han exhibido los cheques correspondientes y dos están aún en trámite. La Comisión hace notar al Gobierno que estas informaciones no le permiten comprender plenamente si se han pagado a la brevedad indemnizaciones adecuadas y eficaces en conformidad con la legislación nacional. Además, nota que el sindicato manifiesta su inconformidad y la de las familias sobre el particular. La Comisión solicita al Gobierno que proporcione informaciones más claras al respecto, teniendo asimismo en cuenta los comentarios del sindicato y toda otra información que contribuya a comprender sobre el efecto dado a esta recomendación.

Prestaciones estatales y sociales. La Comisión toma nota de que el Gobierno indica que a través de la Secretaría de Desarrollo Social se brindó apoyo de 1 millón de pesos para atender 65 proyectos productivos de hasta 15.000 pesos por persona; se comprometieron talleres de apoyo productivo; se comprometió el apoyo a un proyecto de construcción y equipamiento de un centro social, cultural y de cuidado infantil, para las mujeres familiares víctimas del accidente; se entregaron también productos básicos; INFONAVIT liquidó el saldo total de los créditos contraídos por los trabajadores fallecidos así como medidas con relación a las hipotecas en tanto que el Fideicomiso Fondo Nacional de Habitaciones Populares brindó apoyo con un subsidio de 33.000 pesos para que pudieran adquirir vivienda. Por un lado la Comisión ha tomado nota de las informaciones proporcionadas por el Gobierno, por otro no puede dejar de notar que la comunicación, incluyendo sus anexos como por ejemplo los informe del Equipo Nacional de Pastoral Laboral cuestiona seriamente las liquidaciones, prestaciones y la actitud de los órganos del Estado, incluido PROFEDET, en la atención a las viudas. La Comisión recuerda que en su informe, el Consejo de Administración prestó especial atención a las familias de las víctimas. La Comisión solicita detalladas informaciones sobre la comunicación en todo lo que se refiere a las familias de las víctimas para poder hacerse una idea más completa de la situación y de los conflictos y litigios existentes. Fundamentalmente, la Comisión espera que el Gobierno realice todos los esfuerzos necesarios para encontrar una solución adecuada incluyendo mediante el diálogo, respecto de las quejas planteadas por las familias de las víctimas del accidente de Pasta de Conchos, espera que las familias podrán contar con el apoyo del Gobierno y solicita informaciones al respecto. Solicita, además, informaciones sobre las alegaciones de hostigamiento a los abogados de las familias de las víctimas.

La Comisión plantea otros puntos en una solicitud dirigida directamente al Gobierno.

[Se invita al Gobierno a que responda de manera detallada a los presentes comentarios en 2011.]