Observación (CEACR) - Adopción: 2010, Publicación: 100ª reunión CIT (2011)

Convenio sobre las peores formas de trabajo infantil, 1999 (núm. 182) - Paraguay (Ratificación : 2001)

Artículo 3 del Convenio. Peores formas de trabajo infantil. Apartado a). Venta y trata de niños. La Comisión había tomado nota con anterioridad de que, según un estudio de 2005 sobre la trata de personas en Paraguay, realizado por la ONG Grupo Luna Nueva, al que hacía referencia la Confederación Sindical Internacional (CSI) en sus comentarios, estaba en alza en el país la trata de personas, incluidos niños y niñas, en los ámbitos internacional y nacional. El número de casos de trata notificados había ascendido de 8, en 2002, implicando a 12 niñas menores de 18 años de edad, a 118, en 2005, implicando a 145 niñas menores de 18 años de edad. Según el mismo estudio, Paraguay es un país de origen y de destino. De las 145 niñas implicadas en los casos de trata de personas sobre las que se ha informado en 2005, alrededor del 62 por ciento habían sido llevadas a la Argentina, aproximadamente el 28 por ciento habían sido desplazadas dentro del país y el 10 por ciento habían sido trasladadas a otros países, incluido el Brasil. La Comisión señaló que, aunque el artículo 129 del Código Penal prohíbe la trata internacional de personas para la prostitución, no prohíbe la trata internacional de personas para su explotación económica o para el tráfico doméstico. Al tomar nota de la información concordante que demuestra la existencia de trata internacional y nacional de jóvenes menores de 18 años de edad para su explotación económica y sexual, la Comisión señalaba que la legislación nacional aplicable a esta peor forma de trabajo infantil mostraba deficiencias.

La Comisión toma nota de la información del Gobierno, según la cual la Mesa Interinstitucional para la Prevención y Combate de la Trata de Personas (Mesa Redonda sobre la Trata), coordinada por el Ministerio de Relaciones Exteriores, se había creado en 2005 con el objetivo de elaborar políticas, programas y proyectos encaminados a prevenir, castigar y combatir la trata de personas. Toma nota con satisfacción de que, como se indicara en el informe de 2004-2008 de la Mesa Redonda sobre la Trata transmitido por el Gobierno, los nuevos artículos 129, b) y 129, c), del Código Penal, incorporados por la ley núm. 3440/08, castigan la trata con fines de prostitución, esclavitud y trabajo forzoso, mediante la fuerza, amenazas, engaño, o artimañas, y establecen sanciones de hasta 12 años de reclusión. La misma sanción se aplica a cualquiera que actúe con fines comerciales o como parte de un grupo organizado. Además, el consentimiento de la víctima ya no constituye una circunstancia atenuante. La Comisión toma nota de la indicación del Gobierno, según la cual la comisión legislativa de la Mesa Redonda sobre la Trata revisa en la actualidad un proyecto de ley para combatir la trata de personas, que comprendería todos los aspectos de la trata, incluidas la prevención, la investigación, las sanciones, la asistencia y la rehabilitación social de las víctimas. La Comisión solicita al Gobierno que comunique información sobre toda novedad relativa a la adopción del proyecto de ley para combatir la trata de personas y que transmita una copia en cuanto se haya adoptado.

Apartado b). Utilización, reclutamiento u oferta de niños para la prostitución. La Comisión había tomado nota anteriormente de los comentarios de la CSI, según los cuales la mayoría de los niños víctimas de prostitución eran niñas; sin embargo, también los niños transexuales habían comenzado a trabajar en la prostitución a partir de los 13 años de edad y eran a menudo víctimas de tráfico hacia Italia. Tomaba nota asimismo de que, según un estudio llevado a cabo por la OIT/IPEC, en junio de 2002, sobre la explotación sexual comercial de niñas y niños, y según el informe del Relator Especial sobre la venta de niños, la prostitución infantil y la pornografía infantil, de 9 de diciembre de 2004 (documento E/CN.4/2005/78/Add.1), dos de cada tres trabajadores del sexo eran menores. También había tomado nota de que, desde 2004, como consecuencia de las campañas de sensibilización llevadas a cabo en varias ciudades del país en torno a este tema y de la adopción de reglamentaciones sobre la clausura de bares y burdeles, el problema había pasado a ser más clandestino y era más probable que los niños ocupados en la prostitución se encontraran en departamentos y en las afueras de las ciudades. Por último, la Comisión señalaba que, si bien la legislación nacional está de conformidad con el Convenio, seguía ocurriendo en la práctica la utilización, el reclutamiento o la oferta de niños menores de 18 años de edad.

La Comisión toma nota de la información del Gobierno, según la cual, en 2009, la Secretaría Nacional de la Niñez y la Adolescencia (SNNA), había reactivado la Mesa Redonda Interinstitucional para la Eliminación de la Explotación Sexual Comercial de los Niños, uno de cuyos objetivos es ser reconocido en el ámbito nacional. Toma nota asimismo de la indicación del Gobierno, según la cual se había llevado a cabo, en colaboración con la OIT, un estudio sobre los niños transexuales víctimas de explotación sexual. La Comisión toma nota de que, según la Mesa Redonda para el Informe sobre la Trata, el Gobierno de Paraguay, juntamente con los miembros y asociados gubernamentales del MERCOSUR, están llevando a cabo la iniciativa Niño Sur para defender los derechos de niños y adolescentes en la región. La iniciativa se dirige a sensibilizar respecto a la explotación sexual comercial, a mejorar los marcos legales del país y a intercambiar las mejores prácticas para abordar los asuntos relacionados con la protección y la asistencia de las víctimas. El Ministerio de Turismo de Paraguay es parte del Grupo conjunto para la eliminación de la explotación sexual comercial de niños en el turismo, que realiza campañas de prevención y de sensibilización para combatir la explotación comercial de niños en América Latina. La Comisión solicita al Gobierno que comunique información sobre toda actividad llevada a cabo por la Mesa Redonda Interinstitucional para la Eliminación de la Explotación Sexual Comercial de los Niños, en el marco de la iniciativa Niño Sur y por parte del Grupo conjunto para la eliminación de la explotación sexual comercial de niños en el turismo, y sobre los resultados obtenidos. También solicita al Gobierno que comunique información acerca de los resultados del estudio sobre los niños transexuales víctimas de explotación sexual y acerca de toda medida adoptada como consecuencia de este estudio. Por último, solicita al Gobierno que transmita información sobre la aplicación de sanciones en la práctica, incluyéndose, por ejemplo, informes sobre el número de condenas.

Artículo 5. Mecanismos de vigilancia, Trata y explotación sexual comercial. La Comisión había tomado nota con anterioridad de los comentarios de la CSI, según los cuales se habían realizado muy pocos controles en las fronteras, lo que facilitaba mucho el transporte de niños desde Ciudad del Este o desde Pedro Juan Caballero a Foz de Iguazú, en el Brasil, y de Encarnación y Puerto Falcón a Posadas y Clorinda, en la Argentina. Tomaba nota de la indicación de la CSI, según la cual los funcionarios de aduanas argentinos detienen habitualmente a menores que pasan la frontera paraguaya sin ser interceptados y carecen de documentos de identidad o llevan documentos que pertenecen a otras personas. A modo de ejemplo, según un estudio realizado por la Organización Internacional para las Migraciones (OIM), hasta noviembre de 2004, los aduaneros argentinos de la frontera de Puerto Falcón-Clorinda, habían rechazado la entrada de aproximadamente 9.000 personas, el 40 por ciento de las cuales eran menores sin los documentos idóneos. La CSI añadía que algunos funcionarios paraguayos del Departamento de Migración y de Identificación, y del Departamento de Inmigración, consideraban que no tenían la autoridad de intervenir en los casos de trata y suponían que el delito de trata de personas sólo podía cometerse en el país de destino de las víctimas. Por consiguiente, las víctimas de trata estaban poco dispuestas a presentar quejas, puesto que no confiaban en el sistema judicial y temían las represalias de los traficantes. La Comisión tomó nota asimismo de la información de la CSI, según la cual se han notificado pocos casos de trata de personas y de procesamientos, debido a la falta de sensibilización respecto al fenómeno en la sociedad, especialmente en la policía. Por último, tomó nota de que la Declaración de la CSI, según la cual la policía carecía de personal especializado para las investigaciones de la explotación sexual comercial de niños y los organismos del orden público no entendían claramente que los niños ocupados en la prostitución pudieran ser víctimas de delitos y que, en la práctica, fuesen tratados a menudo como prostitutas y delincuentes.

La Comisión toma nota de la información contenida en la Mesa Redonda para el Informe sobre la Trata, según la cual se ha creado, en el seno de la policía, una unidad especial para la trata de personas. También toma nota de la información contenida en la memoria del Gobierno, según la cual, en el marco de un proyecto interinstitucional quinquenal para abordar las situaciones de abusos contra niños, adolescentes y mujeres (2008-2013), se han creado y formado unidades especiales que se ocupan de niños, adolescentes y mujeres. Estas unidades también intervendrán en los casos de explotación sexual comercial de niños. Por último, toma nota de que uno de los objetivos del Proyecto OIT/IPEC sobre la lucha contra las peores formas de trabajo infantil a través de la cooperación horizontal en Sudamérica, 2009-2013, fortalece la inspección del trabajo y otros organismos del orden público, como los tribunales, los jueces y los fiscales del trabajo. La Comisión solicita al Gobierno que redoble sus esfuerzos para fortalecer la capacidad de los organismos del orden público, especialmente la policía y los funcionarios judiciales y de aduanas, para combatir la trata y la explotación sexual comercial de niños, y que comunique información sobre toda nueva medida adoptada al respecto. También solicita al Gobierno que transmita información sobre los resultados del Proyecto OIT/IPEC sobre la lucha contra las peores formas de trabajo infantil a través de la cooperación horizontal en Sudamérica, en términos de fortalecimiento de los organismos de aplicación de la ley.

Artículo 7, párrafo 1. Sanciones. Trata. La Comisión había tomado nota con anterioridad de la indicación de la CSI, según la cual, entre 2002 y 2004, sólo se habían impuesto sanciones penales en 21 casos de trata. Toma nota de la información contenida en la Mesa Redonda para el Informe sobre la Trata, según la cual, con arreglo a los datos de la SNNA, de la Unidad de la Mujer y de la Oficina del Fiscal General, se habían notificado 84 casos de trata de personas para su explotación sexual y laboral, que implicaban a 103 mujeres y a 43 niños y adolescentes (42 niñas y un niño menores de 18 años de edad), entre 2004 y 2008. Según la misma fuente, en febrero de 2009, 15 personas habían sido condenadas por trata de personas, al tiempo que otras 50 habían sido procesadas por el Fiscal General. Sin embargo, la Oficina del Fiscal General indica que sólo el 50 por ciento de los casos de trata que habían tenido lugar entre 2004 y 2008, se habían llevado a las autoridades judiciales. La Mesa Redonda para el Informe sobre la Trata también indica que, si bien las medidas adoptadas en 2008 para abordar el tráfico, tuvieron como consecuencia un aumento del número de casos notificados en el mismo año, en comparación con el año anterior, sigue siendo aún muy significativo el número de casos de trata no notificados. La Comisión toma nota de la información contenida en la memoria del Gobierno, según la cual, con arreglo a los datos aportados por la Unidad contra la Trata, establecida por la Oficina del Fiscal General paraguayo en 2008, entre 2008 y 2009 se habían concluido 22 juicios sobre casos de trata, con el castigo de los delincuentes.

Sin embargo, la Comisión toma nota de que, según el informe de 2009 sobre trata de personas en Paraguay, disponible en el sitio web de la Oficina del Alto Comisionado para los Refugiados (www.unhcr.org) (Informe sobre Trata, 2009), durante 2008 algunos funcionarios del Gobierno, incluidos la policía, los guardias de frontera y los funcionarios elegidos, supuestamente han facilitado delitos de trata, mediante la aceptación de pagos de los traficantes; otros funcionarios habían debilitado supuestamente las investigaciones o alertado a los presuntos traficantes de arrestos inminentes. A pesar de la grave naturaleza de tales alegaciones, las autoridades paraguayas sólo habían adoptado medidas limitadas para investigar los actos de corrupción relacionados con la trata y no se habían producido procesamientos relacionados con la complicidad oficial en los delitos de trata. También toma nota de que el Comité de los Derechos del Niños (CRC), en sus conclusiones de 29 de enero de 2010, si bien acogía con beneplácito las medidas adoptadas por Paraguay para combatir la trata, manifestaba su preocupación de que Paraguay siguiera siendo un país de origen y de destino para las mujeres y los niños víctimas de trata para la explotación sexual y el trabajo forzoso, e instaba al Estado parte, entre otras cosas, a investigar y procesar todos los casos de trata de niños, a efectos de evitar la impunidad (documento CRC/C/PRY/CO/3, párrafos 72 y 73). La Comisión expresa su profunda preocupación por la debilidad de las instituciones nacionales responsables de aplicar la legislación sobre trata, así como por las alegaciones de complicidad de los funcionarios del Gobierno con los traficantes de seres humanos. Por consiguiente, la Comisión insta al Gobierno a que redoble sus esfuerzos para robustecer la capacidad de los organismos de aplicación de la ley, a efectos de garantizar que las personas que trafican con niños con fines de explotación laboral o sexual sean procesadas en la práctica y de que se impongan sanciones suficientemente eficaces y disuasorias. Por último, solicita al Gobierno que siga comunicando información sobre el número de infracciones registradas, investigaciones, procesamientos, condenas y sanciones penales aplicados por violaciones de las prohibiciones legales de venta y trata de niños.

Artículo 7, párrafo 2. Medidas efectivas y en un plazo determinado. Apartados a) y b). Impedir la ocupación de niños en las peores formas de trabajo infantil, librándolos de esas peores formas de trabajo infantil y asegurando su rehabilitación e inserción social. Trata y explotación sexual comercial. La Comisión había tomado nota con anterioridad de que uno de los objetivos del Proyecto de la OIT/IPEC sobre prevención y eliminación del trabajo doméstico de los niños y la explotación sexual comercial de niños, había sido el de impedir la ocupación de niños en la explotación sexual comercial y el de librar a los niños que ya estaban ocupados en esa actividad. La Comisión tomó nota de que, en el curso de 2006, alrededor de 150 niños fueron retirados de esta peor forma de trabajo infantil y recibieron ayuda y asistencia psicológica en sus escuelas. A principios de 2007, se detectaron aproximadamente 50 niños en situaciones de explotación sexual comercial. La Comisión también toma nota de que se han creado albergues para los niños víctimas de explotación sexual comercial.

La Comisión toma nota de la información del Gobierno, según la cual, dentro de la SNNA, se ha creado una unidad de trata, dirigida a asistir a los niños víctimas de trata hasta su inserción social. El plan operativo de la SNNA para 2009 también está dirigido a fortalecer esta unidad con los recursos humanos adecuados. Además, con el fin de impedir la trata de niños y de asistir a las víctimas infantiles de trata, se habían creado, en los departamentos fronterizos de Alto Paraná, Ciudad del Este y Encarnación, oficinas regionales de la SNNA. La Comisión toma nota de la información del Gobierno, según la cual, con arreglo a los datos de la unidad de trata de la SNNA, entre 2007 y 2008 se habían notificado y tratado 20 casos de niños o adolescentes víctimas de trata, al tiempo que, entre enero y agosto de 2009, se habían notificado 24 casos.

La Comisión toma nota de la indicación del Gobierno, según la cual se iniciaron dos programas, con el apoyo de la UE, y en colaboración con la OIT/IPEC. El primero — Alas Abiertas — tiene el objetivo de eliminar la trata y la explotación sexual comercial de niños en Encarnación, que llevan a cabo las ONG BECA y CECTEC. El segundo, tiene el objetivo de eliminar la trata interna de niños, a través de la rehabilitación de los niños víctimas de trata, que es aplicado por las ONG Luna Nueva e INECIP. Como consecuencia del segundo proyecto: a) descendió el número de niños víctimas de trata y de explotación sexual comercial; b) mejoró la asistencia a los niños víctimas de trata y de explotación sexual comercial, y c) mejoraron los mecanismos de aplicación. La Comisión toma nota de la información del Gobierno, según la cual la SNNA financia las ONG que se ocupan de la prevención de la trata y de la explotación sexual comercial de niños, y protege y asiste a los niños víctimas de esas peores formas de trabajo infantil. En este marco, la Fundación Arco Iris lleva a cabo un proyecto de un año (mayo de 2009-mayo de 2010) para asistir, a través de asistencia médica, psicológica y jurídica, a niños y adolescentes víctimas de trata, y para garantizar su rehabilitación e inserción social, mientras que Luna Nueva se encarga de brindar un albergue a los niños víctimas de explotación sexual comercial. La Comisión solicita al Gobierno que comunique información sobre el número de niños víctimas de trata y de explotación sexual comercial que hubiesen sido efectivamente retirados de esas prácticas, rehabilitados e integrados socialmente como consecuencia de las medidas aplicadas.

Apartado d). Niños particularmente expuestos a riesgos. Niños que trabajan en el servicio doméstico – el sistema de «criadazgo». En sus comentarios anteriores, la Comisión había tomado nota de la indicación de la CSI, según la cual, con arreglo a un estudio realizado entre 2000 y 2001, eran más de 38.000 los niños de edades comprendidas entre los 5 y los 17 años que trabajaban en el servicio domésticos en casas de otros. Además, los niños ocupados según el sistema de «criadazgo», vivían y trabajaban en casas de terceros a cambio de alojamiento, comida y educación básica. No se conoce su número, puesto que, al considerarse que esos niños no trabajaban, no han sido incluidos en las estadísticas. Sin embargo, la CSI indicó que en un estudio que había emprendido en 2002 el Centro de Documentación y Estudios, se revela que casi el 60 por ciento de los niños que trabajan en el servicio doméstico y aquellos ocupados según el sistema de «criadazgo», eran menores de 13 años de edad. Según la CSI, en la medida en que esos niños no controlan sus condiciones de empleo, la mayoría trabaja en condiciones de trabajo forzoso. La Comisión tomó nota de que el artículo 2, 22), del decreto núm. 4951, de 22 de marzo de 2005, que reglamenta la ley núm. 1657/2001 y que aprueba la lista de los tipos de trabajo peligrosos, dispone que el trabajo doméstico infantil y el trabajo según el sistema de «criadazgo», se consideran tipos de trabajo peligrosos. También tomaba nota de que, según la información de la OIT/IPEC relativa a la aplicación del proyecto sobre prevención y eliminación del trabajo doméstico infantil y de la explotación sexual comercial infantil, los niños en situación de riesgo de ser ocupados como trabajadores domésticos y los niños que trabajaban como domésticos, fueron inscritos en la escuela.

La Comisión toma nota de la información del Gobierno, según la cual, en 2005, se había realizado, en colaboración con la OIT/IPEC, un estudio sobre el trabajo doméstico infantil en las zonas urbanas y rurales de Paraguay. La Comisión toma nota de que este estudio indica que, según los datos de 2002, casi el 11 por ciento de los niños de edades comprendidas entre los 10 y los 17 años, están ocupados como trabajadores domésticos remunerados. Además, aproximadamente un tercio de los niños trabajadores domésticos están empleados como trabajadores domésticos remunerados, mientras que dos tercios trabajan con arreglo al sistema de «criadazgo». La Comisión toma nota asimismo de que el CRC, en sus conclusiones de 29 de enero de enero de 2010, expresó su profunda preocupación ante la permanencia de la práctica del «criadazgo» y recomendó al Estado parte que siguiera eliminando esta práctica (documento CRC/C/PRY/CO/3, párrafos 66 y 67). Al tomar nota de la ausencia de información sobre este punto, la Comisión insta al Gobierno a que adopte medidas efectivas y en un plazo determinado para proteger a los niños ocupados como trabajadores domésticos o según el sistema de «criadazgo» de las peores formas de trabajo infantil. También solicita al Gobierno que comunique información sobre la manera en que se asegura en la práctica la aplicación del artículo 2, 22) del decreto núm. 4951, de 22 de marzo de 2005, que prohíbe que los niños menores de 18 años realicen un trabajo doméstico y trabajen con arreglo al sistema de «criadazgo» como tipos de trabajo peligrosos, incluyéndose información acerca del número y la naturaleza de las sanciones impuestas.

Apartado e). Situación particular de las niñas, La Comisión había tomado nota anteriormente de que, según los comentarios de la CSI, las actividades relativas a la explotación sexual comercial, se vinculan con las redes de trata internacional y afectan especialmente a las niñas. Al tomar nota de que no se había comunicado información sobre este punto, la Comisión solicita al Gobierno que transmita información sobre la manera en que intenta prestar particular atención a esas niñas e impedírseles, por tanto, su ocupación en actividades de explotación sexual comercial y librarlas de esta peor forma de trabajo infantil.

Artículo 8. Cooperación internacional reforzada. En relación con sus comentarios anteriores, la Comisión toma nota con interés de que el Gobierno lleva a cabo varios proyectos de cooperación regional para combatir la trata de niños para su explotación sexual. Toma nota de la información del Gobierno, según la cual se encontraba en su fase inicial el proyecto «Ciudades gemelas», que tiene el objetivo de establecer una estrategia regional para combatir la trata de niños y adolescentes para su explotación sexual en el MERCOSUR y que está financiado por el Banco Interamericano de Desarrollo (BID). Participan en el proyecto 14 ciudades fronterizas del MERCOSUR (Argentina, Brasil, Uruguay y Paraguay), incluyéndose Ciudad del Este (Paraguay), Foz de Iguazú (Brasil) y Puerto Iguazú (Argentina). El objetivo del proyecto es impedir y combatir la trata a través de la movilización, la organización, el fortalecimiento y la integración de las redes y los servicios locales. La Comisión toma nota de la información del Gobierno, según la cual espera su aprobación el proyecto llamado «Intercambio de experiencias y marco normativo argentino en torno a la lucha contra la trata de personas con énfasis en niñez y adolescencia», entre Paraguay (a través de la SNNA) y la Argentina. Tiene el objetivo, entre otras cosas, de: formar a los funcionarios paraguayos en el Consejo Nacional de Niñez, Adolescencia y Familia en la Argentina; elaborar un proyecto de ley sobre trata de personas para Paraguay; elaborar protocolos para la asistencia a las víctimas de trata; y un manual de procedimiento para asistir a las víctimas. La Comisión solicita al Gobierno que siga comunicando información sobre las medidas adoptadas para eliminar la trata de niños a través de las fronteras, y sobre los resultados obtenidos.

Parte V del formulario de memoria. Aplicación del Convenio en la práctica. La Comisión toma nota de las estadísticas facilitadas por el Gobierno en torno a los niños implicados en la trata entre 2008 y 2009. Solicita al Gobierno que siga comunicando información sobre la naturaleza, la extensión y las tendencias de las peores formas de trabajo infantil, incluyéndose estadísticas actualizadas sobre el número de niños menores de 18 años implicados en el trabajo doméstico, que trabajan según el sistema de «criadazgo» y que están implicados en la explotación sexual comercial.

La Comisión plantea otros puntos en una solicitud dirigida directamente al Gobierno.