Observación (CEACR) - Adopción: 2010, Publicación: 100ª reunión CIT (2011)

Convenio sobre la inspección del trabajo, 1947 (núm. 81) - Türkiye (Ratificación : 1951)

La Comisión toma nota del informe general sobre la inspección del trabajo que contiene información y datos estadísticos sobre las actividades de inspección para 2008. La Comisión también toma nota de los comentarios de la Confederación de Asociaciones de Empleadores de Turquía (TISK), de fecha 20 de mayo de 2009, y de la Confederación de Sindicatos Turcos (TÜRK-IS), de fecha 3 de junio de 2009, relativos a la aplicación de este Convenio.

Artículo 2 del Convenio. Inspección del trabajo en el sector informal. El Gobierno indica en su memoria que para ampliar el alcance de las actividades de inspección a fin de incluir los establecimientos de la economía informal, el artículo 59 de la Ley de Seguridad Social y de Seguro General de Salud, núm. 5510, requiere que los funcionarios de inspección determinen durante sus inspecciones si los trabajadores están asegurados o no, y sometan a la institución de seguridad social en un plazo máximo de un mes el nombre, el número de documento de identidad nacional y el salario de aquellos que están empleados sin estar asegurados. Sobre la base de esas notificaciones, las instituciones de seguridad social son las responsables de iniciar los procedimientos legales necesarios. El informe general sobre inspección del trabajo para 2008 indica que se inspeccionaron 642 lugares de trabajo abarcando un total de 23.574 trabajadores y se impusieron multas administrativas por un importe de 2.996.425 liras turcas en 179 lugares de trabajo, y se determinó que 962 trabajadores no estaban asegurados en 367 lugares de trabajo inspeccionados.

A este respecto, en sus comentarios de mayo de 2009, la TISK se refiere al Plan de Acción de la estrategia para combatir la economía informal, publicada en el núm. 27131 del Boletín Oficial de 5 de febrero de 2009. El Plan de Acción fue elaborado con objeto de crear una estrategia integral con la participación de todos los sectores de la sociedad e imbuidos de una firme voluntad social y política de aumentar la sensibilización de la sociedad sobre las desventajas de la economía informal, promover el registro de empleo, simplificar la legislación y los procedimientos, elaborar un sistema de control efectivo y un mecanismo de sanciones, fortalecer el intercambio de información entre las instituciones y garantizar una coordinación efectiva entre las organizaciones interesadas.

La TISK informa también que se ha ampliado el alcance de las actividades de inspección del trabajo desde que se confirieron a los inspectores del trabajo nuevas facultades. Se concretó un cambio importante con la promulgación de la ley núm. 5763 que modifica el párrafo 2 del artículo 3 de la ley núm. 4857 (Código del Trabajo). En virtud de la nueva disposición, se requiere que el empleador subcontratista notifique y registre el lugar de su establecimiento en la dirección regional, presentando los acuerdos de subcontratación junto con todos los documentos necesarios. Esta disposición también autoriza a los inspectores del trabajo a inspeccionar los documentos relativos al lugar del establecimiento de empleo del subcontratista para determinar si son genuinos.

A este respecto, la TISK hace referencia al artículo 11 del Reglamento sobre relaciones de subcontratación, de 27 de septiembre de 2008, disponiendo que el trabajo original sólo puede ser dividido y subcontratado en el exterior si el proceso y la naturaleza del trabajo lo requieren y/o por razones técnicas se exige una especialización. La TISK considera que el artículo 11 del reglamento introduce una facultad que va más allá de la finalidad y el marco del artículo 3 del Código del Trabajo que únicamente autoriza a los inspectores del trabajo a evaluar el hecho de connivencia y no examinar la relación subcontractual desde el punto de vista del artículo 11 del reglamento. La TISK señala que los criterios para ejercer estas facultades son tan ambiguos que causarán problemas en la práctica.

Además, la TISK informa que la práctica de contratos de empleo de corta duración se difunde de manera constante. De conformidad con lo dispuesto en el Reglamento sobre trabajo, asignaciones y prestaciones de corta duración, el 13 de junio de 2009, los empleadores que solicitan la autorización de incluir a sus trabajadores en un régimen de trabajo a corto plazo debido a la crisis económica general o por razones de fuerza mayor deben notificarlo a la oficina provincial de distrito de trabajo de Turquía y al sindicato interesado cuando exista un convenio colectivo de trabajo. Dichas solicitudes es examinada con presteza por los inspectores del trabajo del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social. Cuando se determina que la solicitud es admisible, los datos de inicio y terminación del contrato de corta duración y la lista definitiva de los detalles relativos a los trabajadores son enviados al Instituto de trabajo de Turquía. Ésta comunica al empleador los resultados de la investigación y el empleador notifica a los trabajadores mediante un aviso colocado en el lugar de empleo, si existe un convenio colectivo de trabajo, el empleador también informa al sindicato que es parte en el convenio. La TISK estima que el reglamento de 13 de enero de 2009 extiende el ámbito de la inspección del trabajo a las cuestiones relativas al trabajo y prestaciones a corto plazo y mejora la compatibilidad de la legislación con el Convenio.

La Comisión solicita al Gobierno que suministre una copia de la ley Seguro Social y del Seguro General de Salud y de su versión enmendada y siga comunicando información sobre las medidas adoptadas para extender las actividades de la inspección del trabajo en el sector informal, así como las estadísticas pertinentes y actualizadas de los lugares de trabajo no registrados y de los trabajadores no asegurados. La Comisión también solicita al Gobierno que proporcione información sobre la aplicación del Plan de Acción antes mencionado, sobre los resultados alcanzados y las medidas previstas en su marco. Por último, la Comisión solicita al Gobierno que trasmita sus comentarios sobre las opiniones expresadas por la TISK en relación con el artículo 11 del Reglamento sobre subcontratación y la práctica del empleo a corto plazo.

Artículos 3, 1), a), y 7, 3). Formación necesaria de los inspectores del trabajo para el cumplimiento efectivo de sus funciones. El Gobierno indica en su memoria que para reforzar la capacidad de la Junta de Inspección del Trabajo a fin de concretar la aplicación efectiva de la nueva legislación basada en la normativa de la UE en el ámbito de la seguridad y salud en el trabajo, las relaciones laborales, el proyecto gemelo de la UE para mejorar el sistema de inspección de trabajo en Turquía fue iniciado en enero de 2008 y completado en octubre de 2009. La Comisión toma nota con interés que durante la aplicación de ese proyecto, se organizaron sesiones de formación relativas a las industrias química, metalúrgica, construcción y minería para los inspectores del trabajo y los interlocutores sociales en Turquía por intermedio de especialistas alemanes y belgas y se elaboraron orientaciones sobre gestión en el ámbito de la seguridad y salud en el trabajo en el sector de las industrias química, metalúrgica, construcción y minería, así como en inspección social. El Gobierno indica también que todos los inspectores del trabajo y 76 personas pertenecientes a los grupos de interlocutores sociales participaron en un curso de formación de cuatro días de duración organizados para ello.

Asimismo, la Comisión toma nota con interés de que, según las informaciones suministradas por el Gobierno de 2007 hasta abril de 2009, los inspectores del trabajo participaron en sesiones de formación de una duración total de 6.272 horas en el ámbito de la seguridad y salud en el trabajo, así como en el de la legislación laboral. La Comisión agradecería al Gobierno que proporcionara información más detallada sobre la formación organizada para los inspectores del trabajo, especialmente sobre el contenido, regularidad y número de participantes en esas actividades de formación. La Comisión también agradecería al Gobierno que comunicara copia de las directrices antes mencionadas y de toda información pertinente sobre su aplicación.

Por lo que respecta a su observación de 2009, la Comisión reitera su solicitud al Gobierno a fin de que proporcione aclaraciones sobre las opiniones expresadas por la TISK en relación con las responsabilidades compartidas en cuanto a la supervisión de la legislación en materia de seguridad social.

Artículo 3, 1), b), y artículos 17 y 18. Equilibrio entre las medidas pro activas adoptadas y las sanciones aplicadas por los inspectores del trabajo. El Gobierno indica en su memoria que en el ámbito de la salud y seguridad en el trabajo, desde enero de 2007 hasta marzo de 2009, se realizaron 37.005 inspecciones, a saber, 18.383 inspecciones generales, 2.171 inspecciones de control y 16.451 inspecciones investigativas. A través de esas inspecciones, los inspectores del trabajo aplicaron multas de 15.102.383 liras turcas en cuestiones relativas a seguridad y salud en el trabajo y 64.325.183 liras turcas en cuanto a la realización del trabajo. El Gobierno indica que los inspectores del trabajo informan principalmente de deficiencias en los establecimientos inspeccionados utilizando la discrecionalidad de sus funciones, de modo que los empleadores puedan subsanar las deficiencias en un determinado plazo. Si los empleadores no cumplen con las instrucciones de los inspectores, se les aplican multas administrativas. En lo que respecta a la asistencia técnica proporcionada a los empleadores y trabajadores, la Comisión toma nota de que el presidente de la Junta de Inspección del Trabajo, en 2008, impartió formación en materia de seguridad y salud en el trabajo en 34 lugares, mientras que los inspectores del trabajo impartieron formación a ingenieros, trabajadores y personal administrativo de diversos niveles en el Centro de Formación e Investigación en materia de Trabajo y Seguridad Social en la región de Tuzla en que están situados los astilleros navales. Doce inspectores impartieron formación a 20.000 trabajadores entre 17 de julio de 2008 y el 29 de agosto de 2008 en la región de Tuzla.

A este respecto, la TISK informa que uno de los propósitos del Plan de Acción de la estrategia para combatir la economía informal es «fortalecer la capacidad de inspección y reforzar el efecto disuasivo de las sanciones». De conformidad con el Plan de Acción, las inspecciones se llevarán a cabo más con la finalidad de educar y sensibilizar que la de imponer sanciones. La TISK considera que una inspección eficaz destinada a alentar a las personas para que actúen en cumplimiento de la ley, reducirá a un mínimo las pérdidas, así como la incidencia del trabajo no declarado, y eliminará la situación de competencia desleal que se plantea entre aquellos que cumplen con la legislación y aquellos que no la observan.

La Comisión agradecería al Gobierno que proporcione información pormenorizada sobre las actividades de los inspectores del trabajo al facilitar información técnica y asesorar a los empleadores y a los trabajadores sobre la manera más efectiva de cumplir las disposiciones legales. Además, la Comisión agradecería al Gobierno que suministrara información sobre la aplicación del Plan de Acción antes mencionado, así como una copia de éste, y sobre el efecto de las medidas proactivas adoptadas y las sanciones aplicadas por los inspectores de trabajo.

Artículos 4 y 5, a). Vigilancia y control de la inspección del trabajo por una autoridad central y cooperación efectiva entre las diversas instituciones encargadas de la inspección del trabajo. Al tomar nota de que el Gobierno no ha facilitado información alguna sobre la cuestión planteada, la Comisión se ve obligada a reiterar su solicitud directa anterior, redactada como sigue:

Según la TISK, la transferencia de competencias del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social a otros ministerios (Ministerio de Salud, Ministerio de Defensa, Ministerio de Energía y de Recursos Naturales) y municipalidades, constituiría un obstáculo para la necesaria coordinación de las actividades de la inspección del trabajo. Desde el punto de vista de la organización, la dispersión de las responsabilidades comprometería la integridad de los controles y no permitiría la coordinación necesaria bajo la autoridad de un órgano central, como prevé el proyecto «Intervención contra el empleo ilegal», elaborado por el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social. Además, la TISK señala que, si bien el artículo 95/2, de la Ley sobre el Trabajo, prevé una obligación de información de las autoridades regionales responsables de los resultados de las inspecciones efectuadas, a menudo no se respeta esa obligación, de modo que ni los registros de inspección, ni las estadísticas pertinentes están actualizados. La organización patronal solicita que el Gobierno publique los resultados de las medidas correctivas que se habrían adoptado a tal fin.

Ahora bien, la Comisión toma nota de que, ni la memoria del Gobierno recibida en 2007, ni el informe general de inspección del trabajo para 2005, mencionan reestructuración alguna del sistema de inspección del trabajo. La Comisión agradecería al Gobierno que tenga a bien comunicar aclaraciones al respecto, describir las medidas mencionadas por la TISK, tendientes a mejorar el intercambio de información entre los servicios de inspección, y comunicar informaciones detalladas sobre su aplicación en la práctica, así como sobre su impacto en materia de establecimiento de estadísticas.

En referencia, por otra parte, a su observación general de 2007, la Comisión solicita al Gobierno que tenga a bien comunicar informaciones sobre toda medida puesta en práctica para promover una efectiva cooperación entre los servicios de inspección del trabajo y los órganos judiciales, con miras a la consecución de los objetivos económicos y sociales de los servicios de inspección del trabajo.

Artículo 5, b). Colaboración entre los servicios de la inspección del trabajo con los trabajadores y los empleadores. El Gobierno indica en su memoria que los equipos de la inspección, en cooperación con trabajadores, empleadores y/o representantes de los empleadores realizan, paralelamente a las actividades existentes de la inspección del trabajo, inspecciones de proyecto que abarcan ámbitos, profesiones o ramas de actividad específicos o riesgos y asuntos concretos. Los equipos planifican detalladamente y determinan cada aspecto de tales inspecciones, su alcance, objetivos y métodos de aplicación, incluyendo la duración y la fuente de financiación. Esas inspecciones con arreglo a un proyecto son llevadas a cabo en el marco de los programas anuales de inspección o dentro del año, de conformidad con los métodos y principios especificados en la «Guía de inspecciones de proyecto» antes mencionada. Al tomar nota con interés de esta información, la Comisión agradecería que el Gobierno proporcionara mayor información sobre las actividades de esos equipos, especialmente sobre su composición y funcionamiento, así como una copia de la Guía antes mencionada.

Artículo 6. Estatuto y condiciones de servicio de los inspectores del trabajo. Al tomar nota de que el Gobierno no ha proporcionado información alguna sobre la cuestión planteada, la Comisión se ve obligada a reiterar su solicitud directa anterior redactada como sigue:

La Comisión toma nota de que, según las indicaciones de la TISK, aún no se ha adoptado un proyecto de estatuto de la administración pública, que comprende un proyecto de estatuto particular de la inspección del trabajo, y que, en consecuencia, los inspectores del trabajo siguen rigiéndose por un texto de 1979. Se solicita al Gobierno que tenga a bien aportar aclaraciones sobre este punto y comunicar una copia, en lo posible en uno de los idiomas de trabajo de la OIT, de todo texto en vigor relativo al estatuto y las condiciones de servicio de los inspectores del trabajo.

Artículos 10 y 11. Recursos humanos y medios logísticos necesarios para el desempeño efectivo de sus funciones. El Gobierno indica en su memoria de que entre 2007 y mayo de 2009, la Junta de Inspección del Trabajo contrató 69 asistentes de inspectores del trabajo. Para mayo de 2009, el número total de inspectores del trabajo ascendía a 534 y el de inspectores asistentes a 68, mientras que el número del personal que colabora con los inspectores del trabajo en tareas de oficina era de 108. Sin embargo, según el informe general sobre la inspección del trabajo para 2008, se empleaba entonces a 591 inspectores del trabajo, de los cuales 306 estaban encargados de la inspección de los aspectos administrativos y sociales de las relaciones laborales (inspecciones sociales) y 285 de inspecciones relativas a la seguridad y salud (inspecciones técnicas). Al mismo tiempo, el cuadro 1 del informe general para 2008 indica que el número total de inspectores del trabajo en la Junta era 642, de los cuales 522 eran inspectores del trabajo y 119 asistentes de los inspectores del trabajo. No obstante, resulta claro del cuadro 1, a) del informe general sobre la inspección del trabajo para 2008, que no se cuenta con inspectores del trabajo para realizar inspecciones técnicas en las provincias administrativas de Antalya, Erzurm y Samsum, mientras que solo un inspector del trabajo realiza inspecciones sociales en la provincia de Zonguldak y dos inspectores en la provincia de Erzurum. En este contexto, en sus comentarios presentados por intermedio de la Confederación Sindical Internacional (CSI), la TÜRK-IS estima que tanto el número de inspectores del trabajo como del equipo que se encuentra a su disposición no son adecuados. La TÜRK-IS estima que para que la inspección del trabajo sea eficaz, la primera medida que debería tomarse es aumentar el número de los inspectores del trabajo y garantizar su independencia absoluta en el desempeño de sus actividades.

A este respecto, el Gobierno anuncia que el número de inspectores se incrementará gradualmente en el futuro, mientras que según la TISK, la capacidad institucional del titular de la Junta de Inspección del Trabajo se reforzará en 2009‑2011 con el empleo de 118 subinspectores en 2009, en virtud de la prioridad 19.4 del Programa Nacional de Turquía sobre la adopción del Acervo Comunitario, publicada el 31 de diciembre de 2008 en el Boletín Oficial núm. 27097. Por lo que respecta al equipo y facilidades disponibles para los inspectores del trabajo, el Gobierno indica que todos los inspectores del trabajo de la Junta ya están equipados con ordenadores portables y se ha constituido una reserva financiera para la adquisición de ordenadores portables destinados a los subinspectores del trabajo.

La Comisión solicita al Gobierno que facilite información actualizada sobre el número total de inspectores empleados, sus categorías, y las medidas adoptadas para reforzar el personal de inspección. Además, la Comisión solicita al Gobierno que adopte medidas para garantizar la contratación de un número adecuado de inspectores para ser asignados a las provincias de Antalya, Erzurum, Samsum y Zonguldaka. Por último, la Comisión solicita al Gobierno que indique la manera en que está previsto reforzar los recursos logísticos de los servicios de inspección y que proporcione información detallada sobre el número de los medios de transporte, y de otro equipo de oficina y de inspección puesto a disposición de los inspectores del trabajo.

Inspección del trabajo y trabajo infantil. La Comisión toma nota de la información proporcionada por la TÜRK-IS según la cual, según los estudios realizados en el contexto del programa OIT/IPEC, el número de niños que trabajan de edades de entre 6 y 14 años en el sector industrial ha disminuido considerablemente en Turquía. La TÜRK-IS propone la adopción de medidas sociales y económicas, el aumento de escolaridad obligatoria a 12 años, y que las organizaciones públicas y las no gubernamentales lleven a cabo proyectos para prevenir el trabajo de los niños en la calle. La Comisión también toma nota de la información facilitada por la TISK en la que se informa de la apertura de una segunda filial de su oficina de niños que trabajan en el Centro de Formación Profesional del Ministerio de Educación en el distrito de Kartal, el 3 de mayo de 2007, con el apoyo de las autoridades del distrito de Kartal (Estambul). Según indica la TISK, el 12 de diciembre de 2005 se inició un proyecto conjunto con la TÜRK-IS titulado «Eliminar las peores formas de trabajo infantil en la provincia de Adana: «Cooperación social para combatir el trabajo infantil» de 15 meses de duración. Como resultado de ese proyecto, el trabajo en la calle y el trabajo temporario en la agricultura, así como los trabajos pesados y peligrosos en las pequeñas y medianas empresas se identificaron como las peores formas de trabajo infantil en la provincia de Adana. Además, en el contexto del proyecto, el 23 de mayo de 2006 se abrió en Adana el «Centro de apoyo social de la TISK y la TÜRK-IS para los niños que trabajan». Este proyecto ha hecho posible poner término al trabajo de 345 niños y proporcionar tratamiento médico a otros 126. Aunque este proyecto finalizó el 30 de mayo de 2007, la TISK sigue financiando el programa en materia de salud y educación del Centro para Niños que Trabajan, al igual que en las oficinas de la TISK encargadas de la cuestión de los niños que trabajan.

La Comisión solicita al Gobierno que proporcione mayor información sobre las medidas adoptadas y/o las políticas elaboradas por el Gobierno para combatir el empleo ilegal de trabajo infantil y promover la educación de los jóvenes trabajadores. La Comisión también solicita al Gobierno que comunique información sobre la función específica de los inspectores del trabajo para combatir el trabajo infantil y las estadísticas pertinentes sobre el proyecto decenal para combatir el trabajo infantil, 2005-2015, al que hizo referencia en su memoria anterior.