Observación (CEACR) - Adopción: 2010, Publicación: 100ª reunión CIT (2011)

Convenio sobre la edad mínima, 1973 (núm. 138) - China (Ratificación : 1999)

La Comisión toma nota de la memoria del Gobierno y de la comunicación de la Confederación Sindical Internacional (CSI), de 1.º de septiembre de 2010.

Artículo 2, párrafo 3, del Convenio. 1. Educación obligatoria. La Comisión había tomado nota anteriormente de que la ley no garantiza la financiación de la educación obligatoria, lo cual obliga, o permite, que muchas escuelas, sobre todo en las zonas rurales pobres, cobren el importe de la matrícula y otras tasas. Sin embargo, la Comisión tomó nota de que en 2007, el Consejo de Estado asignó más recursos para la educación obligatoria en las zonas rurales, incluyendo los gastos de matrícula de todos los estudiantes de las zonas rurales en edad de recibir educación obligatoria y aumentó los subsidios a las escuelas con régimen de internado, que acogen a estudiantes de familias pobres en las zonas rurales. La Comisión también había tomado nota de que la Ley de Escolaridad Obligatoria dispone que no se exijan contribuciones financieras por otros conceptos vinculados a la escolaridad obligatoria y que el Servicio Estatal de Inspección y Supervisión de la Educación está encargado de controlar la aplicación de la ley. La Comisión tomó nota de que, como resultado de esas medidas, se ha observado un aumento del nivel de la educación universal en todo el país. Sin embargo, la Comisión también tomó nota de que en el «Informe de Seguimiento de la Educación para Todos 2008», de la UNESCO, se indica que el sistema de inspección bien estructurado sobre la calidad de la educación aún se encuentra en una etapa temprana de desarrollo (2008/ED/EFA/MRT/PI/82, página 8).

La Comisión toma nota de la información que figura en la comunicación presentada por la CSI, de 1.º de septiembre de 2010, en la que se indica que, en marzo de 2010, se inició un plan de reforma para la evaluación general y mejora del sistema educativo. Sin embargo, la CSI señala que según estadísticas del China Education and Research Network, ha disminuido el número de escuelas primarias, al igual que la matriculación tanto en los niveles de enseñanza primaria y secundaria. La CSI también se refiere a las cifras proporcionadas por el UNICEF indicando que aproximadamente 1.000.000 de niños abandonan la escuela anualmente debido a la pobreza (especialmente los pertenecientes a las minorías étnicas y las niñas) y que las dos terceras partes de los menores en edad escolar no matriculado son mujeres. La CSI indica que las niñas son las primeras en abandonar la escuela cuando las presiones económicas afectan a sus familias, y que muy a menudo trabajan en fábricas. La CSI indica que el aumento del abandono escolar, y el paralelo incremento de niños trabajadores obedecen al aumento de los derechos de matrícula. Las alegaciones de la CSI hace referencia a casos en que los padres llevan a los niños a trabajar en fábricas para así pagar los derechos de matriculación escolar.

La Comisión también toma nota de la información contenida en la memoria del Gobierno de que la tasa neta de inscripciones en la enseñanza primaria se ha incrementado hasta un 99,54 por ciento. El Gobierno indica también que en el semestre de otoño de 2008, se eximió a los estudiantes de las zonas urbanas del pago de la matrícula y otras tasas vinculadas a la educación obligatoria, una disposición similar a la del programa que se aplica en las zonas rurales. Se suministra gratuitamente textos escolares a los estudiantes cuyas familias tienen derecho al nivel de vida mínimo y se otorgan a los estudiantes en régimen de internado subsidios para su manutención. Además, el Gobierno indica que el desarrollo equilibrado de la educación obligatoria dentro de las regiones es un objetivo estratégico que el Gobierno tiene previsto lograr en 2020. A este respecto, la Comisión toma nota de que en 2010, el Gobierno inició un «Programa nacional de reforma de la educación y desarrollo a mediano y largo plazo (2010-2020)» que incluye objetivos de escolarización obligatoria específicos, medidas para incrementar el nivel garantizado de recursos financieros e iniciativas para incrementar la educación en todos los niveles. Además, el Gobierno indica que algunos gobiernos locales han adoptado medidas para mejorar el acceso a la educación en las zonas rurales, tales como el aumento de la infraestructura de las escuelas rurales, la reducción al mínimo de las diferencias en las condiciones que rigen en las escuelas y la orientación a los docentes a fin de que se desempeñen en zonas rurales alejadas y pobres. La Comisión también toma nota de que el Gobierno señala que realiza actividades de control en provincias, ciudades y condados para revisar el curso dado a las políticas que eximen a los estudiantes del pago de tasas de matrícula y diversas tasas aplicadas a la escolaridad (tanto en las zonas rurales como en las urbanas). La mencionada actividad ha incluido controles de cumplimiento de las políticas en cinco provincias y regiones autónomas, concluyendo que los gobiernos locales han aplicado correctamente las políticas nacionales. Asimismo, la Comisión toma nota de que desde 2008, realiza el seguimiento del progreso de las actividades destinadas a lograr un desarrollo equilibrado de la enseñanza obligatoria en 72 condados en todo el país. El Gobierno señala que los resultados de esta actividad de seguimiento se comunican a los departamentos administrativos de la educación nacional para que sirvan de referencia al formular la política educativa, aunque la Comisión observa que la información sobre los resultados no se ha incluido en la memoria del Gobierno.

La Comisión toma nota de que en el informe de la Junta Ejecutiva del UNICEF titulado «Informe sobre la visita realizada por miembros de la Mesa Ejecutiva a China», de 14 de mayo de 2010 se indica que, a pesar de los esfuerzos realizados por el Gobierno en el sector de la educación, existen problemas pendientes, especialmente en las regiones occidentales, con disparidades en el acceso a la educación y en su calidad, y el número de niños no escolarizados (documento E/ICEF/2010/CRP.11, párrafo 20). Por último, la Comisión toma nota de la información que figura en la recopilación preparada por la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos relativa al Examen Periódico Universal de China de fecha 16 de diciembre de 2008, según la cual el Comité para la Eliminación de la Discriminación Contra la Mujer, el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, y el Comité de los Derechos del Niño, pidieron a China que eliminara el pago de las diversas tasas «encubiertas» aplicadas a la enseñanza primaria (documento A/HRC/WG.6/4/CHN/2, párrafo 38). Considerando que la enseñanza obligatoria es el medio más efectivo para combatir el trabajo infantil, la Comisión insta al Gobierno a que prosiga sus esfuerzos para garantizar que, en la práctica, todos los niños tengan acceso a la enseñanza obligatoria gratuita, prestando especial atención a las niñas y niños de las minorías étnicas en las zonas rurales. A este respecto, la Comisión pide al Gobierno que adopte las medidas necesarias para reforzar considerablemente los mecanismos de control de la aplicación de la Ley de Escolaridad Obligatoria y las políticas de exención del pago de derechos de matrícula y otras tasas. La Comisión pide al Gobierno que siga comunicando información sobre las medidas adoptadas a este respecto y que facilite información sobre las actividades de supervisión y evaluación conducentes a las actividades de seguimiento de esa política.

2. Educación para los hijos de los trabajadores migrantes internos. En sus comentarios anteriores, la Comisión había tomado nota de las alegaciones de la CSI referentes a que, en virtud del sistema hukou (inscripción en un registro de hogares), los hijos de los trabajadores migrantes que viajan con sus padres y se instalan en una ciudad donde no tienen derecho a registrarse como residentes permanentes, ni tampoco el derecho a la escolarización proporcionada por los gobiernos locales. La Comisión también había tomado nota de que los migrantes han creado sus propias escuelas, aunque la calidad de la enseñanza que se imparte es desigual. La Comisión también había tomado nota de la información del Gobierno, según la cual ha adoptado una serie de medidas de orden político destinadas a asegurar el acceso igualitario de esos niños a la escolaridad obligatoria, incluida una circular de 2005 que dispone explícitamente que la política aplicable a los estudiantes de las zonas urbanas se aplique de manera similar a los hijos de los trabajadores provenientes de zonas rurales y, en marzo de 2006, el Consejo de Estado emitió un documento destinado a asegurar el acceso igualitario a la escolaridad obligatoria para los hijos de los trabajadores migrantes. El Gobierno indicó que en 2006 se enmendó la Ley de Escolaridad Obligatoria para que dispusiera que «los gobiernos locales deberán proporcionar un acceso igualitario a la escolaridad obligatoria a los niños en edad escolar cuyos padres o tutores trabajen o residan en lugares distintos del que figura en los registros como su lugar de residencia permanente» y, en consecuencia de esta modificación, las localidades han establecido regímenes básicos que aseguran el acceso de los niños migrantes a la escolaridad obligatoria.

La Comisión toma nota de que la CSI señala en su comunicación que, en la actualidad, las diferentes regiones establecen medidas distintas para los hijos de los trabajadores migrantes, y esos planes pueden variar según la voluntad de los gobiernos locales, de lo cual resulta la imposibilidad de proporcionar una educación estable a esos niños. No obstante, la Comisión también toma nota de que el Gobierno señala que las restricciones vinculadas al registro de los hogares han comenzado a cambiar y en diversos niveles de gobierno se han adoptado medidas para garantizar que los hijos de los trabajadores migrantes accedan a la enseñanza obligatoria con los estudiantes locales, estableciendo presupuestos basados en el número total de niños aceptados (y no sólo el número de niños registrados localmente). Asimismo, el Gobierno señala que se suministra más ayuda a los niños en las zonas en que existe un número mayor de hijos de trabajadores migrantes y se otorgaron subsidios a las provincias que han realizado progresos en esta cuestión. No obstante, la Comisión toma nota de que en el informe de la UNESCO de 2010, titulado Informe de Seguimiento de la Educación para Todos en el Mundo (informe UNESCO EPT), se señala que si bien el Gobierno ha introducido reformas, el sistema hukou sigue obstaculizando el acceso a la educación para los hijos de los trabajadores migrantes. Incluso si se requiere a las autoridades de las ciudades que proporcionan residencia temporaria y permisos de empleo a los titulares de registros rurales, las oportunidades en materia de educación para numerosos hijos de trabajadores migrantes aún son limitadas. El informe UNESCO EPT indica que sólo las dos terceras partes de los 370.000 hijos de trabajadores migrantes se han matriculado en las escuelas públicas. El mencionado informe también indica que los presupuestos escolares se basan en el número de estudiantes oficialmente registrados por las autoridades, y que si bien las escuelas pueden aceptar niños no registrados, por lo general, sus padres deben pagar tasas para compensar la falta de subsidios gubernamentales, con la consecuencia de que el acceso a la educación resulta prácticamente imposible. Asimismo, el informe UNESCO EPT señala que la calidad de las escuelas no autorizadas para niños migrantes es cuestionable y algunas fueron obligadas al cierre. La Comisión expresa su grave preocupación por la falta de acceso a la educación obligatoria para los hijos de los trabajadores migrantes e insta al Gobierno a que redoble sus esfuerzos para garantizar que esos niños gocen de igualdad en el acceso a la enseñanza básica gratuita. Solicita al Gobierno que siga comunicando información sobre los resultados obtenidos, en particular sobre el número de hijos de los trabajadores migrantes a los que se impartió efectivamente escolaridad obligatoria mediante las medidas adoptadas, y estimaciones sobre el número de esos niños que han quedado fuera de la escuela.

Artículo 3, párrafo 1. Trabajo peligroso. Trabajo peligroso realizado en el marco de programas de estudio. La Comisión tomó nota con anterioridad de la situación de los escolares que realizan trabajos manuales en la escuela para compensar la escasez de recursos financieros para su escolaridad. Sin embargo, la Comisión tomó nota de que el «Reglamento de gestión de la seguridad en las escuelas de nivel intermedio, primarias y jardines infantiles» (MEO23), de 2006, dispone que las escuelas no están facultadas para organizar a su alumnado para que participe en actividades peligrosas como la fabricación de fuegos artificiales o utilizando sustancias químicas tóxicas.

La Comisión toma nota de la declaración del Gobierno indicando que atribuye una gran importancia a la seguridad en el trabajo en las escuelas de nivel primario e intermedio, y que ha adoptado varias medidas a este respecto. Señala que ha incrementado la sensibilización en cuestiones de seguridad (a través de la educación, las actividades de formación y adquisición de aptitudes), la celebración de la jornada nacional de la seguridad en la educación para los alumnos de las escuelas primarias y de nivel medio y la difusión de 300.000 copias de las «Directrices para la seguridad en el trabajo en las escuelas primarias y secundarias». La Comisión también toma nota de la indicación del Gobierno indicando que se ha impartido formación para mejorar la capacidad en materia de gestión de establecimientos de enseñanza en relación con la seguridad y la respuesta a situaciones de crisis, y establecido un sistema de inspección de seguridad escolar destinado a evaluar y poner término a los riesgos de seguridad a fin de prevenir futuros accidentes.

Sin embargo, la Comisión toma nota de que la CSI señala que, si bien se han realizado esfuerzos para disminuir el abuso de la utilización de programas de trabajo y estudio (programas en los que los niños trabajan en el marco de sus actividades escolares), los empleadores a menudo utilizan esos programas para justificar el pago de salarios bajos ilegales y las escuelas para obtener beneficios económicos. La comunicación de la CSI señala asimismo que mediante esos programas que combinan trabajo y estudio, los niños están expuestos a cumplir un horario de trabajo excesivo y en lugares de trabajo insalubres, además, proporciona ejemplos de niños en edad escolar que son llevados a trabajar por sus maestros a las industrias del algodón y la producción de uva. Además, la CIS asevera que aunque algunos programas de trabajo y estudios se limitan a las labores agrícolas estacionales, la mejora de las instalaciones escolares o la elaboración de pequeñas artesanía, muchos de esos programas escolares han tenido como consecuencia que los niños trabajen en industrias peligrosas y de trabajo intensivo como la agricultura, la construcción, y en fábricas durante largas jornadas y en condiciones difíciles. La Comisión expresa su preocupación por la continua ocupación de escolares menores de 18 años en tipos de trabajo peligroso en el contexto de programas de trabajo y estudio. En consecuencia, insta al Gobierno a intensificar sus esfuerzos para aplicar estrictamente la prohibición de trabajos peligrosos que figuran en la orden núm. MEO23 a fin de garantizar que las personas menores de 18 años de edad no sean ocupados en trabajos peligrosos a través de programas de estudio y trabajo incluso si se aplican medidas en materia de seguridad y salud. Además, al tomar nota de la ausencia de información sobre este punto en la memoria del Gobierno, la Comisión pide nuevamente al Gobierno que facilite información sobre el número y la naturaleza de las infracciones a la MEO23 observadas por el Ministerio competente, así como las sanciones aplicadas.

Artículo 9, párrafo 1 y partes III y V del formulario de memoria. Sanciones, inspección del trabajo y aplicación del Convenio en la práctica. En sus comentarios anteriores, la Comisión había tomado nota de que la CIS hizo referencia a las dificultades para estimar la extensión del trabajo infantil debido a la falta de notificaciones oficiales de los casos y la ausencia de transparencia en materia de estadísticas. La Comisión también tomó nota de los comentarios formulados por la Federación Nacional de Sindicatos de China (ACFTU) instando al Gobierno a que despliegue mayores esfuerzos para supervisar la aplicación de la ley. A este respecto, la Comisión tomó nota de que la cuestión del trabajo infantil se aborda mediante la investigación de quejas, inspecciones de rutina, intervenciones específicas y programas de visitas anuales de la inspección del trabajo. La Comisión también tomó nota de la creación de un marco para la supervisión del trabajo en los ámbitos provincial, municipal y local.

La Comisión toma nota de que la CIS señala que se ha informado del aumento del trabajo infantil en la industria del calzado y en establecimientos pequeños de producción de textiles, calzado y productos afines. Las alegaciones de la CIS contienen numerosos ejemplos de la utilización del trabajo infantil, indicando al mismo tiempo la falta de datos nacionales oficiales que se hayan publicado sobre la extensión del trabajo infantil. La CIS indica que para formular políticas destinadas a solucionar este problema es indispensable contar con datos confiables y transparentes. La Comisión también toma nota de que la CIS indica en su comunicación que, si bien el número cada vez mayor de inspectores del trabajo representa un comienzo significativo hacia una aplicación adecuada de la legislación, las cifras son aún insuficientes para abarcar a todas las empresas del país. Además, la CIS señala nuevamente que las posibilidades de detectar el trabajo infantil son limitadas debido al escaso número de inspectores del trabajo y a la amplitud de la connivencia entre la empresa privada y los funcionarios locales. La CIS indica que las inspecciones siguen siendo de escaso valor debido a la práctica común de informar previamente a los propietarios de fábricas, de manera que los días de inspección se oculta o se da el día libre a los niños que trabajan.

La Comisión toma nota de la información que figura en la memoria del Gobierno según la cual, a finales de 2009, el mecanismo de supervisión del trabajo incluía 3.291 organismos de inspección de trabajo y seguridad social (un aumento en 20 unidades desde 2007), y empleaba a 23.000 inspectores de trabajo a tiempo completo (1.000 inspectores más que en 2007), y 25 inspectores a tiempo parcial. El Gobierno afirma que se han adoptado medidas dinámicas para prevenir e investigar la contratación ilegal de niños para su empleo y que, durante las actividades de inspección, se ha insistido especialmente en las disposiciones de la legislación nacional relativas a la prohibición del trabajo infantil y a la protección de los jóvenes trabajadores. Además, el Gobierno señala que desde 2006, se han realizados actividades especiales conjuntas con la ACFTU a este respecto, incluyendo diversos tipos de inspección. La Comisión toma debida nota de los esfuerzos desplegados por el Gobierno, incluyendo el aumento y el número de inspectores del trabajo, aunque expresa su preocupación en relación con los informes de connivencia entre los inspectores y las empresas privadas y en cuanto a la falta de datos disponibles sobre el prevalencia del trabajo infantil en el país. La Comisión recuerda que, de conformidad con el artículo 9, 1), del Convenio, la autoridad competente deberá prever todas las medidas necesarias para asegurar la aplicación efectiva de las disposiciones del Convenio, e insta al Gobierno a que adopte las medidas necesarias para solucionar el problema de la connivencia entre inspectores del trabajo y empresas para garantizar investigaciones exhaustivas en los posibles casos de trabajo infantil. A este respecto, la Comisión pide al Gobierno que facilite información sobre los tipos de violaciones observadas por la inspección del trabajo, el número de personas procesadas y las sanciones impuestas. La Comisión también pide al Gobierno que continúe en sus esfuerzos para fortalecer la capacidad de la inspección del trabajo, especialmente en relación con la inspección de las pequeñas empresas. Por último, la Comisión insta al Gobierno a que adopte las medidas necesarias para garantizar la disponibilidad de suficientes datos actualizados sobre la situación de los niños que trabajan en China, incluyendo por ejemplo, información sobre el número de niños y jóvenes de edades inferiores a la edad mínima ocupadas en actividades económicas, y estadísticas relativas a la naturaleza, alcance y tendencias de su trabajo.

La Comisión plantea otros puntos en una solicitud dirigida directamente al Gobierno.