Observación (CEACR) - Adopción: 2011, Publicación: 101ª reunión CIT (2012)

Convenio sobre la igualdad de trato (accidentes del trabajo), 1925 (núm. 19) - Tailandia (Ratificación : 1968)

En su observación anterior, la Comisión había expresado su profunda preocupación por la situación de más de dos millones de trabajadores migrantes que trabajan en Tailandia, en su mayoría procedentes de Myanmar. Si bien el derecho a la igualdad de trato de los trabajadores extranjeros en el caso de accidentes del trabajo está reconocido por la Ley sobre Indemnización de los Trabajadores B.E 2537 (WCA) de 1994, las condiciones adicionales establecidas por el Instituto de Seguridad Social (SSO) por medio de la circular núm. RS.0711/W751 de 2001, relativa a la aplicación de ese derecho en la práctica, impide la afiliación de los trabajadores migrantes que trabajan legalmente a la Caja de Indemnización de los Trabajadores (WCF) hasta tanto no completen un procedimiento largo y complejo de verificación de la nacionalidad. La Comisión, señalando a la atención del Gobierno la penosa situación humanitaria de esos trabajadores, le pidió que adoptara de inmediato medidas positivas para revisar el marco jurídico y político de la cobertura de seguridad social y protección de los trabajadores migrantes en caso de accidentes del trabajo y que dé instrucciones al Instituto de Seguridad Social (SSO) para suprimir las condiciones restrictivas y facilitar el acceso de los trabajadores migrantes a la WCF independientemente de su nacionalidad.

El Gobierno indica en su memoria de febrero de 2011 que los trabajadores migrantes que llegan a Tailandia para trabajar y que son titulares de un pasaporte y un permiso de trabajo, están plenamente cubiertos por la WCA en condiciones de igualdad que los nacionales de Tailandia y sin recibir un trato discriminatorio. En el caso de accidentes del trabajo o de enfermedad, esos trabajadores tienen derecho, de conformidad con el artículo 18 de la WCA, a las prestaciones por discapacidad, atención médica y servicios de rehabilitación, así como a las prestaciones de sobrevivientes y a una asignación funeraria para los dependientes, en caso de fallecimiento, prevista en dicha ley. Asimismo, el Gobierno afirmó que los migrantes en situación irregular serán arrestados, detenidos y enviados de regreso a sus países, de conformidad con la Ley de Inmigración B.E. 2522, de 1979. Sin embargo, en vista del número de migrantes irregulares que esperan su repatriación, el Gobierno ha decidido, desde 1996, autorizar a los que se han registrado ante las autoridades nacionales — un millón de personas aproximadamente — para trabajar temporariamente en Tailandia mientras esperan su repatriación. En caso de que algunos de esos migrantes registrados sufran un accidente del trabajo, el funcionario competente del SSO determinará el pago de una cuantía equivalente a la indemnización pagada a un trabajador local, de conformidad con el artículo 50 de la WCA y, en consecuencia, el empleador deberá pagar la indemnización directamente a la víctima. En caso de incumplimiento por parte del empleador éste podrá ser objeto de una acción judicial, y los trabajadores o sus familias también podrán iniciar acciones judiciales a este respecto.

Con objeto de facilitar el registro de todos los trabajadores migrantes en situación irregular, el Gabinete dictó una resolución, de 19 de enero de 2010, autorizando el registro de los trabajadores migrantes de Camboya, la República Democrática Popular Lao y Myanmar hasta el 20 de febrero de 2012 de manera que puedan trabajar legalmente en Tailandia, siempre que inicien el proceso de verificación de nacionalidad exigido por el SSO destinado a obtener pasaportes provisionales. Respecto de los nacionales de la República Democrática Popular Lao y de Camboya, sus países de origen han enviado funcionarios a los centros de verificación de nacionalidad de Tailandia. En cambio, el Gobierno de Myanmar sigue exigiendo a sus nacionales que regresen a su país para obtener los documentos necesarios y completar allí el procedimiento de verificación de la nacionalidad, debido a que la legislación interna impide que los funcionarios gubernamentales actúen fuera del territorio de Myanmar. El Gobierno de Tailandia informa que hasta septiembre de 2010, 188.323 trabajadores de Myanmar habían completado el proceso de verificación y reunían las condiciones para inscribirse en el WCF en igualdad de condiciones que los migrantes en situación regular y los nacionales de Tailandia, con arreglo al anuncio de 8 de octubre de 2010 (B.E. 2553), efectuado por el SSO sobre el registro de migrantes de Laos, Camboya y Myanmar que hubieran completado el proceso de verificación.

En relación con otros trabajadores migrantes que aún no hayan completado el procedimiento de verificación de nacionalidad, el SSO propone establecer un fondo separado que permitirá a los trabajadores migrantes víctimas de accidentes del trabajo, o que sufran algún tipo de enfermedad, o en los casos de fallecimiento, la misma protección que la otorgada a los nacionales en virtud de la WCF. Con el objeto de resolver el problema de la escasez de mano de obra y disminución del empleo de los trabajadores migrantes no registrados, el Gobierno también ha adoptado medidas, por conducto diplomático, destinadas a contratar nuevos trabajadores migrantes de los países vecinos, que podrán entrar legalmente al país, permanecer y trabajar en el país durante un período renovable de dos años. Por último, el Ministro de Trabajo ha iniciado una política de cumplimiento de la legislación de la inspección del trabajo centrándose en los casos de riesgo de trabajo forzoso y de trata de personas para su explotación laboral.

Según la información comunicada por la Confederación de Trabajadores de Empresas Estatales (SERC) en septiembre de 2011, los migrantes en situación irregular representaban el 90 por ciento de todos los trabajadores migrantes del país y, aproximadamente un 5 al 10 por ciento de la fuerza de trabajo total. Alrededor de 980.000 trabajadores migrantes se han registrado y han obtenido el permiso de trabajo de las autoridades. Sin embargo, estos documentos provisorios expedidos por las autoridades tailandesas, no están reconocidos por el SSO y los trabajadores afectados deben completar igualmente el procedimiento de verificación de la nacionalidad.

En muchos casos esos migrantes están privados de toda garantía de compensación por accidentes del trabajo, debido a que numerosos empleadores también hacen caso omiso de las instrucciones del SSO para que se los indemnice, los trabajadores afectados suelen ignorar sus derechos, tropiezan con las dificultades del idioma y no están en condiciones de iniciar demandas judiciales contra sus empleadores como consecuencia de un accidente del trabajo. La SERC ha informado que en algunos casos, se ha denegado a las víctimas de accidentes del trabajo el acceso a la atención de salud, con consecuencias fatales. Los numerosos casos presentados ante los tribunales administrativos y el Tribunal Supremo por la SERC no han sido considerados durante muchos años, y ningún tribunal nacional se declaró competente para revisar la circular del SSO de 2001.

Ante esta situación, el Gobierno ha adoptado recientemente nuevas medidas de amnistía permitiendo el registro de nuevos trabajadores indocumentados, que obtienen un permiso de trabajo, y aprobó la resolución de 14 de junio de 2011 estableciendo un nuevo Fondo de Seguros de Accidente para los trabajadores migrantes que tramitan el proceso de verificación de nacionalidad. Este Fondo sería independiente de la WCF y pueden postular los migrantes registrados titulares de tarjetas de identificación o documentos de identidad expedidos por el Ministerio del Interior o el Ministerio del Trabajo. A diferencia del WCF, la afiliación de los trabajadores migrantes al Fondo recientemente establecido sería voluntaria y no se impondrían sanciones a los empleadores que no contribuyan al mismo. La SERC concluye que el nuevo régimen sigue discriminando a los trabajadores migrantes al negarles la igualdad de acceso al WCF y, junto con el Congreso Nacional del Trabajo de Tailandia (NCTL), pidió al Gobierno que derogara la circular del SSO de 2001.

La Comisión toma nota de la información reseñada anteriormente, y observa que la cuestión de la protección de los derechos de los migrantes en Tailandia sigue bajo el escrutinio permanente de los organismos de derechos humanos de las Naciones Unidas. En octubre de 2011, el Gobierno señaló en el marco del examen periódico universal de Tailandia, realizado con los auspicios del Consejo de Derechos Humanos, que los trabajadores migrantes de los países vecinos realizan contribuciones valiosas a la economía del país y que tratará de mejorar las normas internacionales del trabajo al tiempo de preservar los intereses de Tailandia en el ámbito económico, social y de la seguridad nacional. El Gobierno indica que ya ha adoptado medidas para tratar los problemas que enfrentan los trabajadores migrantes mediante la asignación de fondos a fin de otorgar subvenciones para la atención de salud de las personas cuya condición jurídica no está reglamentada, iniciar campañas para divulgar información sobre los derechos y los deberes de los empleadores y de los trabajadores, así como información relativa a los derechos laborales publicadas para los trabajadores migrantes en sus idiomas vernáculos; y proporcionando asistencia financiera para cubrir los gastos incurridos durante el procedimiento judicial. El Gobierno indica también que tiene el propósito de ratificar los Convenios núms. 87 y 98 para proteger tanto los derechos de los nacionales como de los migrantes y comprometer ampliamente a la sociedad civil en el seguimiento de la revisión destinada a reforzar la protección de los derechos humanos de los trabajadores migrantes e impedir la trata de personas.

La Comisión recuerda que un principio fundamental en el que se funda el derecho a la seguridad social es el principio de la no discriminación, y todos los individuos gozan de este derecho, independientemente de su condición y origen. La Comisión reconoce que hacer extensivo el derecho a la seguridad social, incluido el derecho a la atención médica, a los extranjeros, representa en la actualidad un desafío fundamental para un gran número de sociedades. Respecto de los extranjeros, incluso aquellos que se encuentran en una situación irregular en el territorio de otro Estado, como los trabajadores indocumentados, también deberían tener acceso a las prestaciones básicas y, en particular, a la atención médica de emergencia (véase Estudio General de 2011, relativo a los instrumentos de la seguridad social, párrafo 260). En vista de lo expuesto, la Comisión entiende que el Gobierno comprende plenamente la necesidad de aplicar de manera efectiva las medidas anunciadas para proteger los derechos humanos y la dignidad de los trabajadores migrantes, y que el Gobierno también comprende la determinación de la comunidad internacional para ayudar a resolver los problemas tan pronto como sea posible. La Comisión insta al Gobierno a que garantice que esas medidas alcancen, en un futuro cercano, resultados rápidos y sustanciales en esa esfera y, que sirvan para impedir la reiteración de casos como la denegación de atención médica de emergencia y prestaciones conexas a los trabajadores migrantes no asegurados que son víctimas de accidentes del trabajo a los que ha hecho referencia la SERC.

Por lo que respecta a la cuestión de la afiliación al WCP de los trabajadores migrantes registrados, la Comisión toma nota de que, en la legislación, la circular del SSO núm. RS.0711/W751 de 2001 continúa exigiendo que los trabajadores migrantes registrados no titulares de pasaportes nacionales deben finalizar el procedimiento de verificación de nacionalidad antes de que puedan afiliarse al WCF. La Comisión lamenta que el Gobierno sigue sin pronunciarse en relación con la solicitud de enmendar o derogar esta circular, o al menos, dar instrucciones al SSO para que reconozca a los fines de la afiliación los documentos de identidad y permisos de trabajo provisionales entregados por las autoridades gubernamentales a los trabajadores migrantes registrados. Considerando que la paralización actual de los procedimientos judiciales iniciados en el país por la SERC para impugnar la legalidad de la circular, la Comisión también lamenta que la memoria no dé respuesta a las cuestiones planteadas en sus comentarios anteriores en relación con los procedimientos vigentes en el ordenamiento jurídico del país para supervisar, revisar y revocar las circulares impugnadas dictadas por una autoridad gubernamental.

La Comisión observa que las restricciones establecidas en esta circular, que están en contradicción con la Ley sobre Indemnización de los Trabajadores, de 1994, siguen representando un considerable obstáculo para que cientos de miles de trabajadores migrantes registrados procedentes de Myanmar puedan disfrutar del derecho de igualdad de trato en Tailandia garantizado en virtud del artículo 1 del Convenio. Ante esta situación, la Comisión toma nota de que las decisiones del Gobierno, reabren la posibilidad de que los migrantes irregulares aún no registrados puedan hacerlo y obtengan permisos de trabajo y, además, establecen un nuevo Fondo de Seguro por Accidentes del Trabajo (WAIF) destinado especialmente a garantizar la protección de los trabajadores durante la fase de verificación de la nacionalidad, tras cuya finalización tendrán derecho, en principio, a afiliarse al WCF. Sin embargo, la Comisión comprende que la afiliación al WAIF quedaría a discreción de los empleadores; los que decidan no contratar un nuevo seguro seguirían siendo directamente responsables del pago de una indemnización al trabajador en caso de accidente del trabajo. En la práctica, el establecimiento del WAIF no presupone que el Gobierno adoptará medidas más adecuadas tendientes a garantizar el derecho a la igualdad de trato reconocido por la Ley sobre Indemnización de los Trabajadores de 1994, a favor de los trabajadores migrantes registrados por las autoridades del país, a quienes se otorgaron permisos de trabajo. El establecimiento de ese nuevo fondo es susceptible de introducir una doble normativa de protección al otorgar a los empleadores la posibilidad jurídica de no asegurar a los trabajadores migrantes contra los accidentes del trabajo.

Además, las decisiones de reabrir el procedimiento de registro a nuevos trabajadores migrantes indocumentados y proporcionarles una cobertura de seguro voluntario en virtud del WAIF durante el proceso de verificación de la nacionalidad puede tener como consecuencia que se institucionalice la situación de discriminación de esos trabajadores, pocos de los cuales resultarán realmente protegidos por el WCF en igualdad de condiciones que los nacionales tailandeses. La Comisión observa que esta extensa serie de factores, el largo procedimiento de verificación de la nacionalidad, la prohibición del SSO a los empleadores a que afilien al WCF a sus trabajadores migrantes registrados, la parálisis del sistema judicial, incapaz de considerar la legalidad de la circular del SSO, y el carácter voluntario de la afiliación al WAIF, la deficiente aplicación de las normas que prevén la responsabilidad del empleador por el pago de indemnizaciones a las víctimas de accidentes del trabajo que no están abarcados por ninguno de los fondos, en efecto incita a los empleadores a eludir el pago de toda indemnización o de los gastos del seguro social correspondientes a sus trabajadores y a propiciar una explotación desenfrenada de esos trabajadores denunciada por los sindicatos y numerosas organizaciones no gubernamentales.

La Comisión observa también que esta situación es un reto a la Declaración de la ASEAN de 2007 sobre la Protección y Promoción de los Derechos de los Trabajadores Migrantes, firmada por Tailandia, en virtud de la cual se insta al Gobierno a que adopte una política de migración amplia que promueva, en particular, el bienestar de los trabajadores migrantes mediante el acceso a los servicios de bienestar social y al sistema legal y judicial en caso de ser víctimas de discriminación, abuso, explotación o violencia. La Comisión pide al Gobierno a que ejerza su responsabilidad general para garantizar el funcionamiento adecuado del sistema de seguridad social e instruya al SSO a que adopte un enfoque proactivo para colocar a los migrantes registrados al amparo del régimen vigente de accidentes del trabajo, así como para hacer cumplir efectivamente el régimen de responsabilidad directa del empleador. La Comisión considera que para mejorar la situación actual y garantizar una transición gradual de los trabajadores migrantes hacia la protección de la WCF en igualdad de condiciones con los nacionales, el Gobierno debería adoptar medidas urgentes para fortalecer e integrar todos los medios de protección de los que dispone en una red de seguridad integral que proporcione protección básica a todos los trabajadores migrantes en caso de accidentes del trabajo e imponga la obligación a los empleadores de contratar una póliza de seguro para cada trabajador migrante registrado que empleen, y que se obtenga su cumplimiento a través de un régimen de sanciones suficientes para disuadir a los empleadores que traten de eludir sus obligaciones legales. La Comisión invita al Gobierno a que comunique informaciones detalladas en relación con sus planes y acciones a este respecto junto con estadísticas completas sobre el número de trabajadores migrantes registrados por las autoridades a quienes se han concedido permisos de trabajo, el número de trabajadores migrantes sujetos al proceso de verificación de la nacionalidad y el número de afiliados voluntariamente al WAIF, que finalizaron ese proceso y que se hayan asegurado obligatoriamente a la WCF.

Además, la Comisión desea subrayar que, de conformidad con el artículo 4 del Convenio, todos los miembros ratificantes se obligan a prestarse mutuamente asistencia con objeto de facilitar la aplicación del Convenio y la ejecución de las leyes y reglamentos respectivos en materia de indemnizaciones por accidentes del trabajo. A este respecto, el Gobierno de Tailandia informa sobre medidas adoptadas en cooperación con Camboya y la República Democrática Popular Lao para facilitar el proceso de verificación de nacionalidad a los migrantes registrados procedentes de esos países, facilitando el cumplimiento de las peticiones para su subsiguiente afiliación al WCF. La Comisión también toma nota de que el marco de cooperación bilateral entre Tailandia y Myanmar se ha restablecido recientemente en oportunidad de la reunión ministerial llevada a cabo en junio de 2011, y que como parte del restablecimiento de dicha cooperación, el Gobierno de Myanmar se ha comprometido a prestar toda la asistencia necesaria mediante sus representaciones diplomáticas y consulares y expedir en un futuro cercano el resto de los pasaportes temporarios necesarios para la finalización del procedimiento de la nacionalidad por los trabajadores migrantes de su país trabajando en Tailandia. La Comisión hace hincapié en la necesidad de proteger los derechos de los trabajadores migrantes y de brindarles asistencia de manera eficaz. En vista de que Myanmar y Tailandia han ratificado el presente Convenio la Comisión espera que continuarán su cooperación con miras a superar las dificultades administrativas en la aplicación del Convenio.

[Se invita al Gobierno a que responda de manera detallada a los presentes comentarios en 2012.]