Observación (CEACR) - Adopción: 2011, Publicación: 101ª reunión CIT (2012)

Convenio sobre la inspección del trabajo, 1947 (núm. 81) - Rumania (Ratificación : 1973)

La Comisión toma nota de los comentarios de la Confederación de Sindicatos Democráticos de Rumania (CSDR), recibidos el 23 de agosto de 2010; del Bloque de los Sindicatos Nacionales (BNS), recibidos el 18 de enero de 2011 y el 1.º de septiembre de 2011; y de la Confederación Nacional de Sindicatos Libres de Rumania (CNSLR FRATIA), recibidos el 25 de agosto de 2010. La Comisión toma nota de la respuesta del Gobierno a estos comentarios, así como a los realizados por la Confederación Nacional Sindical (CNS ‘Cartel Alfa’), en junio de 2009. La Comisión solicita al Gobierno que comunique los comentarios que estime oportuno en relación con las últimas observaciones de la CNSLR FRATIA, recibidas el 2 de septiembre de 2011, junto con la memoria del Gobierno.

Reforma de la legislación laboral. La Comisión toma nota de que el Gobierno se ha embarcado en una reforma de la legislación laboral, incluyendo las disposiciones relativas a la estructura y al funcionamiento del sistema de inspección del trabajo en el contexto de un programa económico apoyado por el Fondo Monetario Internacional (FMI), la Unión Europea (UE), y el Banco Mundial. La Comisión solicita al Gobierno que transmita a la OIT copia de la Ley núm. 108/1999 sobre el Establecimiento y la Organización de la Inspección del Trabajo, en su versión enmendada; de la Ley núm. 188/1999 sobre el Estatuto de los Funcionarios, y de la decisión gubernamental (DG) núm. 1377/2009, que regula la organización y el funcionamiento de la inspección del trabajo (en sustitución de la DG núm. 767/1999).

Artículo 3, 2), del Convenio. Funciones adicionales confiadas a los inspectores del trabajo. La Comisión toma nota de los comentarios de la CNSLR Frặtja y de la CSDR, según los cuales, de conformidad con la enmienda al Reglamento sobre la organización y el funcionamiento de la inspección del trabajo (DG núm. 1377/2009), se ha encomendado a los inspectores del trabajo, entre otras tareas, las de conciliación y arbitraje en casos de conflictos de interés. La Comisión se refiere a este respecto a los párrafos 72-74 del Estudio General, de 2006, Inspección del Trabajo, en los que subraya que la conciliación no debería encontrarse entre las funciones de la inspección del trabajo, y al párrafo 8 de la Recomendación sobre la inspección del trabajo, 1947 (núm. 81), de conformidad con el cual «las funciones de los inspectores del trabajo no deberían incluir las de conciliador o árbitro en conflictos de trabajo». Tras señalar a la atención del Gobierno las disposiciones del artículo 3, 2), del Convenio, la Comisión solicita al Gobierno que adopte las medidas legislativas y prácticas necesarias para descargar a los inspectores del trabajo de las funciones de conciliación, de modo que puedan dedicarse plenamente a velar por la aplicación de las disposiciones relativas a las condiciones de trabajo y a la protección de los trabajadores, y contribuir así a prevenir situaciones que den lugar a conflictos laborales.

La Comisión toma nota de que la memoria del Gobierno se refiere a la adopción de la DG núm. 1024/2010 con la que se aprueba el Plan Nacional para reducir la incidencia del trabajo no declarado en 2010-2012 y al Plan Nacional de Acción para su aplicación. La Comisión agradecería al Gobierno que suministre copia de estos documentos, así como información sobre las actividades realizadas por la inspección del trabajo en el ámbito del control del trabajo no declarado y, en particular, datos sobre el número de inspecciones, las infracciones detectadas, los procedimientos legales entablados y las reparaciones y sanciones impuestas por trabajo no declarado. Solicita también al Gobierno que señale el impacto de estas actividades sobre la ejecución de los objetivos del Convenio con respecto a la aplicación eficaz de las disposiciones legales sobre las condiciones de trabajo y la protección de los trabajadores.

La Comisión toma nota de que el Gobierno se refiere al protocolo núm. 1107/803073/2827283/2009 concertado entre la inspección del trabajo, la Agencia Nacional de Administración Fiscal y la Oficina Rumana de Inmigración, dentro del marco del Plan para reducir el trabajo no declarado. La Comisión toma nota también de que según el informe anual de la inspección del trabajo para 2009, tanto en 2008 como en 2009, la Inspección del Trabajo y la Oficina de la Inmigración establecieron un plan de cooperación para combatir la inmigración ilegal y el trabajo ilegal de los trabajadores extranjeros. A este respecto, la Comisión desearía reiterar que, tal como se señala en los párrafos 76 a 78 de su Estudio General de 2006, Inspección del trabajo, con respecto a la tendencia creciente a asociar las inspecciones del trabajo clandestino y la inmigración ilegal y la práctica de colaboración con otras agencias gubernamentales a este respecto, la Comisión destaca que el cometido principal de los inspectores del trabajo consiste en velar por la protección de los trabajadores y no por la aplicación de las leyes sobre la inmigración. El control del recurso a trabajadores migrantes en una situación irregular exige la movilización de considerables recursos — personal, tiempo y medios materiales —, que los servicios de inspección sólo pueden dedicar en detrimento del ejercicio de sus funciones principales. Además, la función de verificar la legalidad del empleo debería tener por corolario el restablecimiento de los derechos que la legislación garantiza a todos los trabajadores para ser compatible con el objetivo de protección de la inspección del trabajo. Este objetivo sólo puede alcanzarse si los trabajadores amparados están convencidos de que la vocación principal de la inspección es velar por el respeto de la legislación relativa a las condiciones de trabajo y a la protección de los trabajadores y no de la Ley de Inmigración. La Comisión solicita, por consiguiente, al Gobierno que señale las medidas adoptadas o previstas para que las funciones de control de la aplicación de la Ley de Inmigración se disocien de las del control del respecto de los derechos de los trabajadores. Le ruega asimismo que especifique el ámbito y los procedimientos de cooperación entre la Inspección del Trabajo y la Oficina de Inmigración.

Además, la Comisión agradecería al Gobierno que indique la manera en la que la inspección del trabajo garantiza el cumplimiento de las obligaciones de los empleadores con respecto a los derechos de los trabajadores extranjeros en una situación de empleo irregular, tal como el pago de los salarios y demás prestaciones adeudadas por el trabajo efectivamente realizado en el marco de una relación de empleo, en particular, en los casos en que estos trabajadores son objeto de expulsión.

Artículos 4, 6 y 7. Supervisión y control por parte de una autoridad central. Calificaciones y condiciones del servicio de los inspectores del trabajo. La Comisión toma nota de que, según el BNS, el principio de la independencia de los inspectores del trabajo frente a cualquier cambio en el Gobierno y cualquier influencia exterior indebida, se ve gravemente afectada por la politización de la inspección del trabajo, que, en la práctica, se traduce en frecuentes traslados de personal, así como en la realización de inspecciones en empresas que son en ocasiones objeto de éstas en razón de criterios relativos a la afiliación política de los empleadores. La CNSLR FRATIA y la CSDR mencionan también la inestabilidad del personal a nivel central y local en 2009 y 2010.

El Gobierno refuta estos alegatos y se refiere a la existencia de una estrategia de inspección del trabajo uniforme y coherente con independencia de cambios gubernamentales e influencias del exterior, garantizada por la permanencia del puesto de Inspector General del Estado. En relación con los traslados del personal en 2009 y 2010, el Gobierno señala que éstos se decidieron de conformidad con la ley núm. 188/1999 sanción contra los funcionarios culpables de haber incumplido la obligación de confidencialidad y discreción o por no haber cumplido estrictamente con las disposiciones legales durante el curso de las inspecciones.

En respuesta a la cuestión planteada por la CNS ‘Cartel Alfa’, en junio de 2009, en relación con los cambios y sustituciones de nivel ejecutivo de diversas oficinas regionales de la inspección del trabajo, el Gobierno añade que las ordenanzas de emergencia núms. 37, de 22 de abril de 2009, y 105, de 2009, bajo las cuales se adoptaron estas medidas, han sido declaradas inconstitucionales y nulas de pleno derecho. Por consiguiente, los nombramientos de los directores y directores adjuntos de las oficinas regionales fueron suspendidos y se han nombrado funcionarios con carácter provisional para los puestos anteriores de inspector jefe e inspector jefe adjunto, a la espera de la convocatoria de un concurso para cubrir estas vacantes.

La Comisión deduce de lo dicho anteriormente que aún no han tenido lugar los concursos que pondrían fin a la incertidumbre respecto a las posiciones clave de los directores de las oficinas regionales de la inspección del trabajo y que garantizarían que las calificaciones y competencias de las personas que ejercen habitualmente estos puestos se establecen de una forma transparente, de conformidad con el artículo 7 del Convenio. Destaca que la existencia de una autoridad central estable al máximo nivel en la inspección del trabajo no es suficiente por sí misma para garantizar en la práctica la aplicación de una estrategia unificada y coherente en todas las regiones. La estabilidad del personal de inspección y unas condiciones de servicio que les garanticen a éste independencia frente a cualquier cambio de Gobierno y a cualquier influencia externa son prerrequisitos para el funcionamiento de una inspección que pueda contribuir al importante objetivo sociológico asignado a este servicio público. La Comisión insta al Gobierno a adoptar las medidas necesarias para que los concursos para los puestos de dirección en las inspecciones a nivel local tengan lugar sin demora y a mantener informada a la Oficina de los resultados de los mismos. Solicita también al Gobierno que describa los criterios y procedimientos que se siguen para la contratación del personal de la inspección del trabajo, incluido el personal de dirección (artículo 7, 1) del Convenio). Agradecería al Gobierno que proporcione información adicional sobre las razones para llevar a cabo los traslados en el personal a los que refieren los sindicatos (número de casos en los que se verificó una conducta irregular, indicando las disposiciones pertinentes de la ley núm. 188/1999 y las decisiones adoptadas, etc.).

La CSDR plantea también la cuestión de una formación adecuada y continua de los inspectores y exhorta a la elaboración de una estrategia adecuada a este respecto, cuestión que la Comisión considera crucial para el desarrollo de un servicio de inspección del trabajo adaptado a la evolución del mundo laboral. La Comisión agradecería al Gobierno que señale las medidas adoptadas o previstas para la elaboración de una estrategia de formación, así como la frecuencia, el contenido y la duración de la formación que se ofrece a los inspectores del trabajo, el número de participantes y el impacto de dicha formación (artículo 7, 3) del Convenio).

Con respecto a la política sobre la remuneración de los inspectores del trabajo, la CNSLR FRATIA considera que es totalmente inadecuada en relación con sus funciones y responsabilidades. Además, según la CSDR, la aplicación de las recientes disposiciones jurídicas se ha traducido en una reducción salarial de un 25 por ciento. A este respecto, la Comisión toma nota de la respuesta del Gobierno a los comentarios formulados por el BSN en virtud del Convenio sobre la protección del salario, 1949 (núm. 95) según la cual estas reducciones fueron consideradas constitucionales. Por lo que se refiere también al párrafo 209 de su Estudio General de 2006, Inspección del trabajo, la Comisión reitera que si bien no ignora las restricciones presupuestarias a veces graves, a las que los gobiernos deben hacer frente, considera necesario señalar la importancia que reviste ofrecer a los inspectores del trabajo un trato correspondiente a la relevancia y las características de sus funciones y permitirles progresar en su trabajo gracias a sus méritos personales. La Comisión solicita al Gobierno que suministre información sobre el impacto de las reformas recientes sobre el presupuesto asignado a la inspección del trabajo y que señale todas las medidas adoptadas o previstas a fin de mejorar las condiciones del servicio de los inspectores del trabajo.

Artículo 5, b) del Convenio. Colaboración con los empleadores y los trabajadores y sus organizaciones. De acuerdo con la CNSLR FRATIA, fue imposible concertar un protocolo de cooperación con la inspección del trabajo en 2009 y 2010, debido a los muchos cambios introducidos en relación con el personal de dirección de la inspección del trabajo. Además, el procedimiento habitual de inspección exige que los inspectores inviten únicamente a los representantes de los empleadores a ayudar en el curso de las inspecciones, pero no a los representantes de los trabajadores. El Gobierno señala a este respecto que la inspección del trabajo, con independencia de la autoridad a cargo, ha estado siempre abierta a la concertación de protocolos de cooperación con los interlocutores sociales. El Gobierno se refiere a este respecto a los protocolos concluidos en los últimos años con la CNSLR FRATIA, la CDSR y el BNS, a saber, protocolos núms. 1808/669/04.10.2010 y 1886/1420/18.10.2010. En este sentido, la Comisión toma nota de que la CSDR opina que la Junta de la Inspección del Trabajo debería incluir, a nivel central y regional, representantes de empleadores y sindicalistas a fin de lograr una colaboración eficaz. La Comisión pide al Gobierno que proporcione copia de los protocolos de cooperación concertados entre la inspección del trabajo y los representantes de los empleadores y los trabajadores, y que describa con mayor detalle los acuerdos de colaboración entre la inspección del trabajo y los interlocutores sociales. Solicita también al Gobierno que señale la composición de la Junta de la Inspección del Trabajo y de sus actividades durante el período cubierto por la próxima memoria.

Artículos 10, 11 y 16. Recursos humanos y medios materiales al servicio de la inspección del trabajo. Según la CNSLR FRATIA y la CSDR, el número total de miembros de la inspección del trabajo (incluidos funcionarios públicos y personal contratado) suma actualmente 3.236 personas, debido a las reducciones de personal que tuvieron lugar en 2010 y al cierre del departamento de inspección e integración social dentro de la inspección del trabajo. La Comisión toma nota de que ambos sindicatos deploran la falta de adecuación del número de inspectores del trabajo que, según la CSDR, les impide llevar a cabo sus funciones.

La Comisión toma nota de los cuadros proporcionados por el Gobierno sobre la estructura general del personal y la distribución de los inspectores del trabajo desglosadas por rango a nivel central y local, incluidos los encargados del control en el ámbito de la seguridad y la salud, desglosados por sector económico. Toma nota asimismo de que, con respecto a los medios materiales al alcance de los inspectores del trabajo para el cumplimiento de sus obligaciones, el Gobierno señala que ha invertido una suma considerable en 2009 en equipos y medios de transporte para las oficinas central y regional, pero reconoce que no se han asignado recursos adicionales para este fin en 2010. Al tiempo que señala a la atención del Gobierno la importancia socioeconómica de los objetivos asignados a la inspección del trabajo, la Comisión insta al Gobierno a desplegar todos los esfuerzos posibles para garantizar que los recursos humanos asignados a la inspección del trabajo, son suficientes para el ejercicio eficaz de sus funciones (artículo 10). La Comisión solicita al Gobierno que mantenga informada a la OIT acerca de todas las medidas adoptadas o previstas a este respecto.

Artículo 15, c). Confidencialidad de la fuente de quejas. La Comisión toma nota de la observación formulada por la CNSLR FRATIA de que los inspectores del trabajo que llevan a cabo las visitas de inspección, suelen revelar con frecuencia los autores de las quejas, lo que acarrea consecuencias dramáticas para estos últimos. El sindicato atribuye esto a la falta de una disposición que sancione la infracción de la obligación de confidencialidad por parte de los inspectores del trabajo. Reiterando que la cuestión de las infracciones de confidencialidad se plantean anteriormente por el BSN y los comentarios enviados a la OIT en enero de 2004, se solicita al Gobierno que suministre información detallada sobre las medidas adoptadas o previstas, a fin de garantizar que los inspectores del trabajo respeten la obligación de confidencialidad establecida en la legislación en cuanto a la existencia del origen de cualquier queja.

Artículos 13, 17 y 18. Medidas preventivas y sanciones. La Comisión toma nota de que, según las estadísticas sobre las actividades de inspección suministradas por el Gobierno en su memoria, el número de inspecciones, de empresas inspeccionadas y de sanciones aplicadas por la inspección del trabajo siguió aumentando en 2009 y 2010. El Gobierno señala que el número de sanciones impuestas aumentó debido al incumplimiento por parte de los empleadores de su obligación de aplicar las medidas ordenadas por los inspectores del trabajo. La Comisión toma nota también del aumento del número de suspensiones en casos de incumplimiento de las medidas ordenadas para proteger la salud y la seguridad de los trabajadores. La Comisión se refiere a este respecto al comentario de la CSDR en relación con la falta de actividades preventivas en relación con la seguridad y la salud en el trabajo antes de que ocurran realmente los accidentes laborales. Toma nota del reconocimiento por parte del Gobierno de que no ha dado todavía pleno cumplimiento al artículo 13, 2), del Convenio, en virtud del cual los inspectores del trabajo tendrán derecho de dirigirse a la autoridad competente para que ésta ordene o adopte medidas de aplicación inmediata en caso de amenaza inminente para la seguridad y la salud de los trabajadores.

La Comisión entiende que las suspensiones y el cese de las actividades ocurren generalmente en situaciones en las que ha ocurrido ya el accidente. Desea destacar que la intención del artículo 13 del Convenio es facultar a los inspectores del trabajo para que tomen medidas a fin de que se eliminen los efectos observados en la instalación, en el montaje o en los métodos de trabajo que según ellos constituyan razonablemente un peligro para la salud o seguridad de los trabajadores. Las disposiciones de este artículo no van destinadas a castigar a los empleadores responsables de las infracciones cometidas, sino a garantizar la eliminación de las causas de los riesgos con miras a prevenir los accidentes en el trabajo.

La Comisión reitera también que cuando un empleador no observe las medidas ordenadas durante la inspección, de conformidad con el artículo 13, la inspección del trabajo estará facultada a recurrir a la aplicación del artículo 17, que es también aplicable en otros ámbitos distintos a la seguridad y la salud en el trabajo, y que lleva aparejadas medidas tales como procedimientos legales y de carácter inmediato y sin previo aviso o, cuando sea apropiado, advertencias y apercibimientos. La Comisión destaca a este respecto que las inspecciones de rutina son indispensables para dar pleno cumplimiento al artículo 13, lo que evitaría o reduciría la necesidad de tener que recurrir a las facultades discrecionales establecidas en el artículo 17. La Comisión solicita al Gobierno que aproveche la oportunidad de las reformas legislativas en marcha a fin de adoptar todas las medidas necesarias para dar pleno cumplimiento al artículo 13, y que mantenga informada a la OIT de los progresos realizados a este respecto. A la luz de las explicaciones anteriores, la Comisión agradecería asimismo al Gobierno que proporcionara estadísticas de las inspecciones de rutina y de verificación realizadas en zonas industriales y comerciales, así como aclaraciones sobre las medidas de inspección tomadas en virtud de los artículos 13 y 17 del Convenio. En relación con su observación anterior, la Comisión pide una vez más al Gobierno que suministre también información sobre las decisiones pronunciadas en los tribunales en el período comprendido por la próxima memoria a raíz de los procesos incoados por iniciativa de la inspección del trabajo, precisando las ramas de actividad y las disposiciones al respecto.