Observación (CEACR) - Adopción: 2011, Publicación: 101ª reunión CIT (2012)

Convenio sobre la inspección del trabajo, 1947 (núm. 81) - Uganda (Ratificación : 1963)

La Comisión lamenta tomar nota de que la memoria del Gobierno no contiene ninguna repuesta a sus comentarios anteriores sobre la aplicación del Convenio en el país y que se limita a comunicar una información vaga en respuesta a la Observación General de 2007, indicando simplemente que el Ministerio de Género, Trabajo y Desarrollo Social trabaja estrechamente con la oficina del Inspector General del Gobierno, la Comisión de Derechos Humanos y el Director del Ministerio Público, buscando de vez en cuando una orientación técnica a algunas disposiciones legales difíciles, al tiempo que la oficina del Fiscal General ha sido un importante asociado en el desarrollo de los reglamentos sobre las leyes del trabajo.

No obstante, la Comisión toma nota con interés de que el Gobierno ha solicitado la asistencia técnica de la Oficina con el fin de llevar a cabo una evaluación de la necesidades de los sistemas de la inspección del trabajo y de la administración del trabajo. La Comisión solicita al Gobierno que mantenga informada la Oficina de los resultados de esta evaluación y de las medidas de seguimiento adoptadas o previstas en este marco, con el fin de dar pleno efecto al Convenio y responder a los comentarios anteriores de la Comisión, redactados como sigue:

La Comisión toma nota de que el Gobierno no había comunicado la memoria solicitada por la Comisión de Aplicación de Normas de la Conferencia sobre las medidas adoptadas para dar curso a las conclusiones adoptadas en su reunión de mayo a junio de 2008. Sin embargo, toma nota de las informaciones recibidas en la OIT el 11 de noviembre de 2008 respecto de la adopción, en 2006, de la Ley núm. 6 sobre el Empleo y de la Ley núm. 9 sobre la Seguridad y la Salud en el Trabajo, así como de las opiniones expresadas por la Confederación de Sindicatos Libres de Trabajadores de Uganda (COFTU) y por la Organización Nacional de Sindicatos de Uganda (NOTU) durante un taller tripartito sobre la aplicación del Convenio. La Comisión toma nota asimismo de que, de conformidad con las recomendaciones de la Comisión de Aplicación de Normas de la Conferencia, en 2001, 2003 y 2008, se había recibido, del 13 al 17 de julio de 2009, una misión de asistencia técnica de la Oficina que había examinado con el Gobierno, los interlocutores sociales y diversos órganos públicos, las causas del deterioro del sistema de inspección del trabajo desde el decenio de 1990, con miras a buscar los medios para su reparación.

Necesidad de establecimiento de un sistema de inspección del trabajo, de conformidad con las disposiciones del Convenio

La misión de asistencia técnica de la OIT pudo constatar que el fenómeno de desmantelamiento de la inspección del trabajo debido a la descentralización de esta función, como comprobara en 1995 una misión anterior de la OIT, había seguido agravándose. Las entrevistas que había mantenido con numerosos interlocutores de la administración del trabajo y de otras administraciones públicas, al igual que con los interlocutores sociales, le facilitaron informaciones que daban cuenta de una situación penosa que apelaba al restablecimiento urgente de un sistema de inspección dirigido a garantizar el control de las disposiciones legales relativas a las condiciones de trabajo y a la protección de los trabajadores, de conformidad con el artículo 3, párrafo 1, a), del Convenio, y a comunicar, tanto a los empleadores como a los trabajadores de establecimientos industriales y comerciales, las informaciones útiles para su aplicación, como prevé el párrafo 1, b), del mismo artículo.

Habiéndose limitado las visitas en el terreno propuestas a la misión a dos empresas agroalimentarias muy grandes de capital extranjero, situadas en zonas de intensa actividad industrial (en Kampala y en Jinja), la misión lamentó no haberse encontrado en situación de valorar las condiciones de trabajo en los establecimientos ugandeses de pequeña y mediana importancia. Sin embargo, la degradación progresiva de la situación de la inspección del trabajo, puede medirse desde el punto de vista de las informaciones contenidas en los informes anuales de inspección recibidos sucesivamente en la OIT en 1994 y en 1996. Según la memoria que se refiere al año 1994, el Departamento del Trabajo contaba con una dotación de 83 funcionarios, de los cuales 62 se desempeñaban en el ámbito de los distritos. A pesar de los limitados recursos, los funcionarios del trabajo habían podido realizar 280 inspecciones integrales, 292 visitas de seguimiento de ejecución y otros 436 tipos de visitas. Estas operaciones se referían, de conformidad con el artículo 3, párrafo 1, a), del Convenio, a la aplicación de las condiciones de trabajo (condiciones generales y seguridad y salud en el trabajo) y a la protección de los trabajadores. De las muchas quejas de los trabajadores que habían llegado a sus estructuras, la inspección del trabajo había podido examinar 1.252 y trasladar 32 a la justicia. Entre otras informaciones detalladas sobre las actividades de inspección, el informe anual de inspección para 1994 había suministrado, además, datos estadísticos acompañados de análisis y de comentarios pertinentes, incluso en materia de accidentes del trabajo, señalándose en particular el déficit de normas generales de salud e higiene en los establecimientos de pequeña y mediana importancia.

En 1995, una misión de asistencia técnica de la OIT estableció que la administración del trabajo ya no estaba representada más que en 20 de los 39 distritos del país y había perdido más del 75 por ciento de sus recursos humanos. A modo de ejemplo, sólo existían dos puestos de los 67 previstos por el Departamento de Seguridad y Salud en el Trabajo, uno en Jinja y el otro en Mbala, a pesar del número considerable de establecimientos cubiertos por la Ley de 1964 sobre las Fábricas y su Distribución, a través de todo el país.

El informe anual de inspección para 1996 mencionaba 17 conflictos colectivos del trabajo en relación con los derechos sindicales, el rechazo de los empleadores de pagar los atrasos de los salarios y las prestaciones de jubilación, así como en relación con el despido injustificado de trabajadores sindicados. La reestructuración de la administración del país había amplificado el fenómeno del desempleo con el de los funcionarios despedidos. En consecuencia, la cuestión del control de las condiciones de trabajo parece haber sido marginada en el curso del período abarcado a favor de la política del empleo y no ser más objeto de preocupación del Gobierno. Se habían reducido los medios de la administración central del trabajo hasta el punto de que no disponía de ningún vehículo para los desplazamientos hacia los servicios exteriores y el control de su funcionamiento y algunos de esos servicios no podían contactarse por teléfono. En el curso del año comprendido en el mencionado informe, sólo 13 de los 21 servicios laborales de distrito habían podido comunicar informaciones sobre sus actividades: se había realizado un total de 1.151 visitas de inspección, algunas de éstas con los medios de transporte de los empleadores. El personal de inspección en materia de seguridad y salud en el trabajo había totalizado 19 agentes. De 104 accidentes de trabajo notificados, solamente ocho habían sido objeto de una investigación. Se había establecido un porcentaje del 25 por ciento de accidentes en la construcción y del 33 por ciento en los servicios gubernamentales y organismos privados de seguridad. El 34,61 por ciento de los accidentes había afectado a las personas de la franja de edad situada entre los 26 y los 30 años pero no se había entablado ningún procedimiento legal en el curso del período cubierto. El Tribunal Social parece desempeñar un papel importante en la pacificación y la armonización de las relaciones profesionales y en la mayoría de sus decisiones se había pronunciado a favor de los trabajadores. Los dos informes anuales mencionados lo han atribuido en gran parte a su eficacia, a su autonomía funcional y financiera.

A través de observaciones sucesivas durante los años siguientes, la Comisión señaló la falta de aplicación del Convenio y recordó al Gobierno sus obligaciones derivadas de la ratificación, a efectos de que adoptara las medidas necesarias para el restablecimiento de la situación de la inspección del trabajo. Estas medidas implican, en particular, la colocación de esta institución bajo la supervisión y el control de una autoridad central, así como la contratación de un personal calificado y debidamente formado. Son asimismo indispensables los medios económicos, materiales y logísticos para la realización de los controles en los establecimientos industriales y comerciales cubiertos en el Convenio y en la legislación nacional pertinente (oficinas acondicionadas, puesta al alcance del equipo técnico idóneo para los controles y los medios y facilidades de transporte, así como el reembolso de los gastos de desplazamiento profesional). La diversidad y la complejidad de las funciones de inspección del trabajo, como las define el Convenio, requieren, además, que los inspectores del trabajo le dediquen, en su calidad de funcionarios públicos, la mayor parte de su tiempo de trabajo, con la seguridad de una estabilidad en su empleo y la independencia respecto de todo cambio de gobierno y de toda influencia exterior indebida.

No obstante, el proceso de descentralización de la administración del trabajo en su conjunto, había desembocado rápidamente en la desaparición del Ministerio de Trabajo como tal y en la fusión de sus estructuras en diversos ministerios sucesivos. La administración del trabajo constituye hoy en día una de las direcciones del Ministerio asimismo responsable de las Cuestiones de Género y de Desarrollo Social (MGLSD). Se habían reducido considerablemente sus medios y su autoridad en los servicios descentralizados. Si se consideraba que la descentralización respondía a las exigencias de una política de apertura a las inversiones, tanto nacionales como internacionales, con miras al desarrollo económico del país y a la creación de empleo, su aplicación, sin considerar las cuestiones relativas a las condiciones de trabajo de los trabajadores, no había dejado de perjudicar cada vez con mayor gravedad a estos últimos, en violación de las disposiciones del Convenio.

En virtud de la Ley núm. 1, de 1997, sobre el Gobierno Local, las cuestiones relativas al trabajo fueron trasladadas a los distritos con el mismo carácter que los servicios y las actividades de readaptación social, el período de prueba y el bienestar, los niños de la calle y los huérfanos, el papel de la mujer en el desarrollo, el desarrollo comunitario, la juventud, la cultura y los servicios de información. Este traslado de atribuciones implicaba especialmente el ejercicio por parte de los distritos de poderes que antes detentaba el Gobierno central. En adelante, los distritos están habilitados a formular planes de desarrollo en función de las prioridades definidas en el ámbito local; recaudar, percibir, gestionar y asignar recursos a través de los propios presupuestos, así como a establecer o abolir estructuras del servicio público. En consecuencia, habiendo perdido las cuestiones relativas a la administración del trabajo su carácter prioritario, la representación de la dirección del trabajo se encontró reducida a una estructura embrionaria en algunos distritos, y desapareció en otros. Además, se había incrementado el número de distritos, pasando de 56 a 75, en 2005, y a 80, en 2009, previéndose próximamente un crecimiento. Únicamente el distrito de Kampala tenía un estatuto especial y estaba administrado por las autoridades centrales del país. La COFTU y la NOTU manifestaron su inquietud en torno a esta atomización administrativa del país en un contexto de reducción drástica del personal de la administración del trabajo y reclamaron una modificación de la Constitución para el regreso a una inspección del trabajo situada bajo el control y la vigilancia de una autoridad central dentro de un ministerio de trabajo provisto en toda regla de las capacidades necesarias para el ejercicio eficaz de sus funciones. Según las conclusiones de la misión, tal perspectiva no se encontraba en el orden del día, a pesar de la opinión expresada en este sentido por la casi totalidad de los responsables políticos y administrativos y de otros interlocutores.

El 15 de septiembre de 2008, se había modificado nuevamente la Ley sobre los Gobiernos Locales, con miras a una descentralización más acentuada de la administración del país, teniéndose en cuenta una distinción entre las entidades rurales y urbanas. De conformidad con el artículo 77 de esa ley, los gobiernos locales tendrán el derecho y la obligación de formular, de aprobar y de ejecutar sus presupuestos y planes, a reserva del equilibrio presupuestario obligatorio (párrafo 1), y de la obligación de privilegiar los ámbitos de prioridad de los programas nacionales (párrafo 2). Se reconoce a los gobiernos locales urbanos una autonomía financiera, con la condición de que su plan se incorpore al del distrito (artículo 79). La Comisión señala que, según el artículo 83 (párrafo 2) de la misma ley, el Gobierno central del país asigna a los gobiernos locales, para la financiación del funcionamiento de los servicios descentralizados, una cuantía mínima incondicional de recursos calculada como prevé el capítulo 7 de la Constitución, es decir, un valor igual al del año fiscal anterior con el mismo objeto.

En su memoria recibida en noviembre de 2008, el Gobierno declaró haber adoptado medidas para la búsqueda de fondos, en el marco del Programa de Trabajo Decente (PTD), adoptado en mayo de 2007, al tiempo que señalaba que el fortalecimiento de la inspección del trabajo es un elemento clave de la estrategia dirigida a mejorar las relaciones profesionales a través de la promoción de los derechos en el trabajo. Se había comprometido a tratar, en su memoria debida en 2009, todos los puntos planteados por la Comisión, teniendo en cuenta asimismo las conclusiones formuladas por la Comisión de Aplicación de Normas de la Conferencia en junio de 2008. Ahora bien, el Gobierno no ha comunicado el informe anunciado, pero de las informaciones documentadas recogidas por la misión de la OIT en julio de 2009, se deriva que, si el MGLSD había recibido una partida presupuestaria adicional en el transcurso del año, la inspección del trabajo no había sido objeto de previsiones presupuestarias de parte del MGLSD para el ejercicio fiscal en curso y que, además, las cuestiones de la administración del trabajo en general no están incluidas en ninguno de los proyectos o las estrategias desarrollados por el Ministerio a cargo de los gobiernos locales a corto y mediano plazo.

Con todo, la Comisión espera que, en el futuro más próximo posible, se reconozca a la inspección del trabajo un cometido clave en la estrategia de desarrollo socioeconómico del país, en particular a través del proceso de revisión del Programa de Trabajo Decente, adoptado en 2007, gracias a la adopción de las nuevas leyes mencionadas sobre el empleo y sobre la seguridad y la salud, así como de la asistencia técnica de la OIT, para alcanzar los objetivos del Convenio. La Comisión recuerda que la inspección del trabajo es una función de la administración pública que requiere la asignación de un presupuesto de funcionamiento propio, que permita la contratación de un personal idóneo y la provisión de unos medios adecuados. Corresponde al Ministerio encargado del trabajo la definición de las necesidades a tal fin y la sensibilización de las autoridades gubernamentales y de los interlocutores sociales, en particular de los empleadores, acerca del impacto positivo de una inspección del trabajo eficaz sobre el desarrollo económico del país y los resultados económicos de la empresa.

La Comisión toma nota del restablecimiento de un Tribunal Social financiado con cargo al presupuesto del Estado, en virtud de la Ley núm. 8, de 2006, relativa a los Conflictos Laborales (arbitraje y solución). A esta jurisdicción puede someter el inspector del trabajo los litigios que no haya podido resolver o una de las partes, en caso de inacción tras haber transcurrido 90 días. A efectos de que la jurisdicción del trabajo desempeñe plenamente su papel, sería conveniente, por una parte, que se revisara la legislación relativa al funcionamiento y a las facultades del inspector del trabajo, con miras a su adaptación a la evolución del mundo laboral y, por otra parte, que la legislación sobre las condiciones laborales se completara con una reglamentación necesaria para su aplicación en la práctica, bajo control de la inspección del trabajo. La Comisión toma nota de la indicación a la misión de asistencia técnica de un proceso parlamentario en curso para tal fin. La Comisión toma nota de que la Ley núm. 6 sobre el Empleo y la Ley núm. 9 sobre la Seguridad y la Salud en el Trabajo, adoptadas en 2006, contienen disposiciones que están de conformidad, en sus grandes líneas, con las del Convenio, y solicita al Gobierno que tenga a bien velar por que se adopten rápidamente medidas para su aplicación en la práctica. Le solicita en particular, que garantice que se dé rápidamente efecto al artículo 3, 1), de la Ley núm. 9, sobre la Seguridad y la Salud en el Trabajo y al artículo 9 de la Ley núm. 6 sobre el Empleo relativo a la contratación del personal de inspección necesario para garantizar la aplicación de esas leyes y que se determine, en cada distrito, el número de inspectores, teniendo en cuenta los criterios técnicos y geográficos a los que se refiere el artículo 10 del Convenio. En consecuencia, la Comisión urge al Gobierno a velar por que se reúnan las condiciones necesarias para una cooperación eficaz entre la administración del trabajo y los demás servicios públicos e instituciones privadas que poseen datos de utilidad (como los Ministerios encargados de las Finanzas, de la Justicia, del Turismo, del Comercio y de la Industria, la Oficina Nacional de Estadísticas y el Consejo Nacional de Inversiones, así como el Fondo Nacional de Seguridad Social (NSSF)), para el establecimiento de un registro de las empresas que proporcione a la inspección del trabajo las informaciones necesarias para una programación de los controles que tenga en cuenta las ramas de actividad en las que están ocupados los trabajadores más vulnerables en lo que a las condiciones generales de trabajo y de los riesgos para su salud y su seguridad se refiere.

La Comisión toma nota de que, en virtud del artículo 20 de la Ley núm. 6 sobre el Empleo, el Comisario del Trabajo del Ministerio a cargo del Trabajo, deberá publicar un informe anual con el contenido de las informaciones relativas a la inspección del trabajo, lo que parece indicar, cuando menos, el regreso a la idea de una autoridad central de inspección del trabajo, en el sentido del artículo 4 del Convenio, para el control y la supervisión de los trabajos realizados por los servicios de inspección de los distritos. La elaboración de un informe anual como prevén los artículos 20 y 21, del Convenio, permitirá, además, que las autoridades nacionales interesadas, los interlocutores sociales y los órganos de control de la OIT tengan una visión suficientemente clara del funcionamiento del sistema de inspección del trabajo para poder prever o proponer, según el caso, los medios necesarios para su mejora.

La Comisión solicita al Gobierno que tenga a bien comunicar informaciones sobre todas las medidas adoptadas con los fines mencionados y todo documento pertinente. Le agradecería que tenga a bien comunicar precisiones especialmente sobre la manera en que se prevé dar efecto al artículo 4 del Convenio en lo que respecta a la organización y el funcionamiento en la práctica del sistema de inspección del trabajo, en el contexto de la aplicación de la Ley sobre los Gobiernos Locales en su forma en vigor. Finalmente, la Comisión solicita al Gobierno que tenga a bien velar por que el informe anual de inspección contenga las informaciones disponibles sobre las cuestiones señaladas en el artículo 21 del Convenio, refleje tanto los progresos como los defectos del sistema de inspección del trabajo, y se publique y comunique a la OIT una copia del mismo.

La Comisión espera que el Gobierno haga todo lo posible para adoptar, en un futuro cercano, las medidas necesarias.

[Se invita al Gobierno a que comunique una memoria detallada en 2012.]