Observación (CEACR) - Adopción: 2011, Publicación: 101ª reunión CIT (2012)

Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87) - Panamá (Ratificación : 1958)

Seguimiento de las conclusiones de la Comisión de Aplicación de Normas (Conferencia Internacional del Trabajo, 100.ª reunión, junio de 2011)

La Comisión toma nota de la respuesta del Gobierno a los comentarios de la Confederación Sindical Internacional (CSI) de fecha 24 de agosto de 2010 (sobre hechos alegados en el marco de los casos núms. 2677 y 2706 examinados por el Comité de Libertad Sindical (CLS)), y de los comentarios del Consejo Nacional de la Empresa Privada (CONEP) de fecha 29 de mayo de 2009 (sobre hechos alegados en el marco del caso núm. 1931 examinado por el CLS).

Por otra parte, la Comisión toma nota de los comentarios de la Central General Autónoma de Trabajadores de Panamá (CGTP) y de la Federación Nacional de Empleados Públicos y Trabajadores de Empresas de Servicio Público (FENASEP) de fecha 17 de agosto de 2011, sobre cuestiones que ya son objeto de examen por la Comisión y por el Comité de Libertad Sindical, así como de la respuesta detallada del Gobierno al respecto. La Comisión toma nota también de los comentarios de la Confederación Nacional de Unidad Sindical Independiente (CONUSI) de fecha 14 de octubre de 2011, relacionados con la memoria del Gobierno.

La Comisión toma nota de la discusión que tuvo lugar en el seno de la Comisión de Aplicación de Normas de la Conferencia Internacional del Trabajo en junio de 2011, así como de que en sus conclusiones instó al Gobierno a que elabore con carácter urgente y con la asistencia técnica de la OIT e intensificando el diálogo social al respecto, un proyecto de disposiciones especificas para modificar la legislación y ponerla en conformidad con el Convenio. La Comisión toma buena nota de que el Gobierno aceptó la visita de una misión de asistencia técnica y espera que se llevará a cabo en un futuro próximo.

La Comisión recuerda que desde hace numerosos años formula comentarios sobre las siguientes cuestiones:

Artículo 2 del Convenio. Derecho de los trabajadores y de los empleadores sin ninguna distinción de constituir organizaciones y de afiliarse a las mismas.

• -Los artículos 179 y 182 del texto único de la ley núm. 9, modificado por la ley núm. 43, de 31 de julio de 2009, que establecen respectivamente que no podrá haber más de una asociación en una institución, y que las asociaciones podrán tener capítulos provinciales o comarcales, pero no más de un capítulo por provincia. La Comisión toma nota de que el Gobierno indica en su memoria que la Dirección de Carrera Administrativa, adscrita al Ministerio de la Presidencia, ha establecido una Comisión de Reforma a la Ley que regula la Carrera Administrativa, a efectos de adecuar la misma a los convenios ratificados y que estas modificaciones serán sometidas al órgano ejecutivo para su estudio y consideración. La Comisión toma nota de que la CONUSI manifiesta que no le consta al movimiento sindical que se esté elaborando un proyecto de ley para poner la legislación en conformidad con el Convenio. La Comisión espera que todo proyecto de reforma de la legislación será objeto de consultas con los interlocutores sociales y pide al Gobierno que informe, en su próxima memoria, sobre toda evolución al respecto.
• -La exigencia de un número demasiado elevado de miembros para constituir una organización profesional de empleadores (10) y aún más elevado para constituir una organización de trabajadores a nivel de empresa (40) en virtud del artículo 41 de la ley núm. 44 de 1995 (modificatoria del artículo 344 del Código del Trabajo), así como de un número elevado de miembros para constituir una organización de servidores públicos (40) en virtud del artículo 182 del texto único de la ley núm. 9. La Comisión toma nota de que el Gobierno informa que: 1) las cifras mencionadas son aceptadas por las principales confederaciones, federaciones y centrales obreras del país, las cuales han considerado que su disminución produciría un paralelismo sindical que va en contra de la representatividad sindical; 2) la cantidad de diez miembros para constituir una organización profesional de empleadores es una cifra acogida por los representantes de los empleadores; 3) para poder modificar estas cifras debe existir un consenso tripartito y a la fecha no se ha mostrado interés en disminuirlas pero será un tema a estudiar en el marco del diálogo social que iniciará el Gobierno de forma tripartita con la Fundación del Trabajo (FUNTRAB); y 4) en cuanto a los servidores públicos, la Comisión de Reforma a la Ley que regula la Carrera Administrativa tiene como objetivo adecuar igualmente el artículo 182 del texto único de la ley núm. 9 y las modificaciones propuestas se someterán al órgano ejecutivo para su estudio y consideración. La Comisión espera que, en el marco del diálogo tripartito que anuncia, el Gobierno tome todas las medidas a su alcance para que se reduzca el número mínimo de miembros necesarios para que los trabajadores, los empleadores y los servidores públicos puedan constituir sus organizaciones y le pide que informe sobre toda evolución al respecto.
• -La denegación a los servidores públicos (los que no son de carrera y los de libre nombramiento regulado por la Constitución, los de selección y en funciones) del derecho de formar sindicatos. La Comisión toma nota de que el Gobierno indica que la Comisión de Reforma a la Ley que regula la Carrera Administrativa tiene como objetivo adecuar igualmente el artículo 179 del texto único de la ley núm. 9 y que las modificaciones se someterán al órgano ejecutivo para su estudio y consideración. La Comisión pide al Gobierno que informe sobre toda evolución al respecto.

Artículo 3. Derecho de las organizaciones de elegir libremente a sus representantes.

• -La exigencia de ser de nacionalidad panameña para poder ser miembro de la junta directiva de un sindicato. La Comisión toma nota de que el Gobierno reitera que para adecuar la legislación al Convenio, se tendría que modificar la Constitución Política y que los trabajadores extranjeros gozan de todos los beneficios que surgen o emanan de las convenciones colectivas de las empresas donde trabajan y pueden participar como afiliados en los sindicatos respetando los derechos que puedan derivar de su relación laboral. A juicio de la Comisión, la legislación nacional debería permitir a los trabajadores extranjeros el acceso a las funciones como dirigente sindical, por lo menos tras haber transcurrido un período razonable de residencia en el país de acogida (véase Estudio General de 1994, Libertad sindical y negociación colectiva, párrafo 118). En este sentido, tratándose de una discriminación injustificable, la Comisión pide nuevamente al Gobierno que tome las medidas necesarias para realizar las modificaciones necesarias teniendo en cuenta el principio mencionado.
• -El derecho de las organizaciones de organizar su administración. En sus comentarios anteriores, la Comisión pidió al Gobierno que tome las medidas necesarias para que se modifique el artículo 180-A, de la ley núm. 24, de 2 de julio de 2007, que modifica la Ley de Carrera Administrativa, núm. 9, de manera que se elimine la imposición del pago de cuotas ordinarias en concepto de beneficios del acuerdo colectivo a servidores públicos no afiliados a asociaciones, pudiendo preverse en cambio el pago de una cantidad inferior a la cuota ordinaria en concepto de beneficios derivados de la negociación colectiva. A este respecto, la Comisión toma nota con satisfacción de que el artículo 180-A pasó a ser el artículo 187 del texto único, de 29 de agosto de 2008, que fue, a su vez, derogado por la ley núm. 43 de 31 de julio de 2009.

Derecho de las organizaciones de organizar libremente sus actividades y de formular su programa de acción.

• -La negación del derecho de huelga en las zonas francas de exportación (artículo 49 B de la ley núm. 25 de 1992) y negación del derecho de huelga en las empresas con menos de dos años (artículo 12 de la ley núm. 8 de 1981). En su observación anterior, la Comisión tomó nota de que el Ministerio de Trabajo y Desarrollo Laboral (MITRADEL), en conjunto con el Ministerio de Comercio e Industria (MICI), habían trabajado para realizar las enmiendas relacionadas en esta materia, elaborando un borrador de proyecto de ley por la cual se modificaba el artículo 49 de la ley núm. 25 de 1992 y se derogaba el artículo 12 de la ley núm. 8 de 1981. La Comisión toma nota con satisfacción de que el Gobierno informa de la adopción de la ley núm. 32, de 5 de abril de 2011, que deroga el artículo 12 de la ley núm. 8 de 1981 y modifica el artículo 49 B de la ley núm. 25 de 1992 de forma tal que en las zonas francas de exportación se permite que los trabajadores o su respectiva organización puedan ejercer el derecho de huelga una vez terminado el proceso de conciliación (artículo 55 de la ley núm. 32 de 5 de abril de 2011).
• -La negación del derecho de huelga de los servidores públicos que no ejercen funciones de autoridad en nombre del Estado. En su observación anterior la Comisión pidió al Gobierno que tome las medidas necesarias para garantizar el derecho de huelga de los funcionarios que no ejercen funciones de autoridad en nombre del Estado. A este respecto, la Comisión toma nota de que el Gobierno indica que tanto la Constitución (artículo 69), como el texto único de 29 de agosto de 2009 (artículo 137) garantizan el derecho de huelga a los servidores públicos.
• -La prohibición de que las federaciones y confederaciones declaren la huelga y la prohibición de las huelgas contra las políticas económicas y sociales del Gobierno e ilegalidad de las huelgas no vinculadas a un convenio colectivo en una empresa. A este respecto, la Comisión toma nota de que el Gobierno informa que: 1) las federaciones y confederaciones participan en las manifestaciones públicas relativas a las políticas económicas y sociales del Gobierno y es una práctica habitual por parte del sector trabajador plantear medidas de presión, tal como la huelga, cuando esté en contra de alguna medida que afecte a su sector; y 2) los trabajadores y los empleadores no han planteado la posibilidad de modificar la legislación sobre estos temas ni existe consenso entre los interlocutores sociales. La Comisión recuerda que las federaciones y confederaciones deberían disfrutar del derecho de huelga y que las organizaciones encargadas de defender los intereses socioeconómicos y profesionales de los trabajadores deberían, en principio, poder recurrir a la huelga para apoyar sus posiciones en la búsqueda de soluciones a los problemas derivados de las grandes cuestiones de política económica y social que tienen consecuencias inmediatas para sus miembros y para los trabajadores en general, especialmente en materia de empleo, de protección social y de nivel de vida (véase Estudio General, op. cit., párrafo 165). La Comisión subraya la importancia de que la legislación se ajuste con claridad a la práctica que, según el Gobierno, existe en el país y pide al Gobierno que informe sobre toda evolución en esta materia.
• -La facultad de la Dirección Regional o General del Trabajo de someter el conflicto colectivo al arbitraje obligatorio para terminar con la huelga, cuando se produce en las empresas de transporte privado (artículos 452 y 486 del Código del Trabajo). La Comisión toma nota de que el Gobierno informa que: 1) el arbitraje forzoso u obligatorio en el sector del transporte se plantea como una medida que tiene el Estado en situaciones urgentes de posibles trastrocamientos del orden público como la única alternativa para servir y mediar en la solución de un conflicto colectivo social, y 2) la intención del artículo 452 es de evitar que producto de las negociaciones que tengan las partes en conflicto se interrumpa un derecho constitucional que tiene el Estado de brindar a los ciudadanos los servicios públicos más importante que deben ser garantizados por ley, por lo que el arbitraje para evitar continuar con una huelga es un mecanismo de diálogo que evita pérdida económica a los ciudadanos. La Comisión observa sin embargo que la legislación prevé el mantenimiento de un servicio mínimo en caso de huelga en el transporte. La Comisión recuerda que el arbitraje obligatorio para poner término a un conflicto colectivo de trabajo y a una huelga sólo es aceptable cuando lo han pedido las dos partes implicadas en el conflicto o en los casos en que la huelga puede ser limitada, e incluso prohibida, es decir, en los casos de conflicto dentro de la función pública respecto de funcionarios que ejercen funciones de autoridad en nombre del Estado o en los servicios esenciales en el sentido estricto del término, es decir los servicios cuya interrupción podría poner en peligro la vida o la seguridad de la persona en toda o parte de la población. En estas condiciones, la Comisión pide nuevamente al Gobierno que adopte las medidas necesarias para modificar la legislación, de manera que el arbitraje obligatorio en el marco de conflictos colectivos en el sector del transporte, sólo sea posible a petición de ambas partes o en las circunstancias arriba mencionadas.
• -La obligación de prestar servicios mínimos con un 50 por ciento del personal en el sector del transporte, y la sanción con destitución directa de los servidores públicos por incumplir los servicios mínimos en caso de huelga (artículos 155 y 192 del texto único de 29 de agosto de 2008, modificado por la ley núm. 43, de 31 de julio de 2009). La Comisión toma nota de que el Gobierno declara que las disposiciones antes mencionadas no afectan en principio el ejercicio del derecho de huelga ya que: 1) la destitución directa es posible en caso de huelgas prohibidas o ilegales, y 2) la obligación de prestar servicios mínimos con un 50 por ciento del personal se aplica a «los servicios públicos esenciales», tales como el servicio de suministro de alimentos, de agua y electricidad, el transporte, etc. La Comisión recuerda que el transporte no es un servicio esencial en el sentido estricto del término; sin embargo se trata de un servicio público de importancia fundamental y en caso de huelga se podría justificar la imposición de un servicio mínimo. No obstante, dado que el porcentaje del 50 por ciento previsto en la legislación podría ser excesivo, la Comisión recuerda que los servicios mínimos deberían limitarse a las actividades estrictamente necesarias para cubrir las necesidades básicas de la población o satisfacer las exigencias mínimas del servicio, sin menoscabar la eficacia de los medios de presión, y dado que este sistema limita uno de los medios de presión esenciales de que disponen los trabajadores para defender sus intereses económicos y sociales, sus organizaciones deberían poder participar, si lo desean, en la definición de este servicio; en caso de divergencia en cuanto al número y ocupación del servicio mínimo, dicha divergencia debería ser resuelta por un órgano independiente que cuente con la confianza de las partes. Al tiempo que observa que varios de los servicios mencionados no pueden calificarse como esenciales en el sentido estricto del término, la Comisión pide una vez más al Gobierno que, teniendo en cuenta los principios mencionados, tome las medidas necesarias para que se realicen las modificaciones legislativas correspondientes y que informe en su próxima memoria sobre toda evolución al respecto.
• -La injerencia legislativa en las actividades de las organizaciones de empleadores y de trabajadores (artículos 452.2, 493.4 y 494 del Código del Trabajo) (cierre de la empresa en caso de huelga y prohibición de acceso a los trabajadores no huelguistas). La Comisión observa que el artículo 493.4 del Código del Trabajo, modificado por la ley núm. 68, de 26 de octubre de 2010, no prevé en caso de huelga el libre acceso a los trabajadores no huelguistas. La Comisión toma nota de que el Gobierno informa de su intención de examinar la norma con miras a analizar los puntos planteados y estudiar de qué manera se pueden modificar las disposiciones mencionadas. La Comisión pide al Gobierno que informe en su próxima memoria sobre toda evolución al respecto.
• -La obligación para los no afiliados de pagar una cuota de solidaridad en concepto de beneficios derivados de la negociación colectiva. En su observación anterior, la Comisión tomó nota de que el artículo 2 de la ley núm. 68 que modifica el artículo 405 del Código del Trabajo, dispone que «la convención colectiva se aplicará a todas las personas que trabajan en las categorías comprendidas en la convención, en la empresa, negocio o establecimiento, aunque no sean miembros del sindicato. Los trabajadores no sindicalizados que se beneficien de la convención colectiva estarán obligados, durante el plazo fijado en la convención colectiva, a pagar las cuotas ordinarias y extraordinarias acordadas por el sindicato, y el empleador quedará obligado a descontárselas de sus salarios y a entregarlas al sindicato». La Comisión recordó que considera que las cuotas de «solidaridad» en concepto de beneficios derivados de la negociación colectiva para los trabajadores no afiliados a los sindicatos firmantes de un convenio colectivo, no son contrarias a las disposiciones del Convenio; sin embargo, dichas cuotas deberían ser de un monto que no condicione el derecho de los trabajadores a afiliarse a la organización sindical de su elección. A este respecto, la Comisión toma nota de que el Gobierno informa que comparte la opinión de que se debe legislar para establecer que estas cuotas tengan un monto que le permita al trabajador afiliarse al sindicato de su elección y que de manera tripartita se debería revisar la reforma que se llevó a cabo por medio del artículo 2 de la ley núm. 68. La Comisión subraya que en un párrafo anterior toma nota con satisfacción de cambios legislativos en el sector público en materia de cuotas de solidaridad y estima que el mismo sistema debería aplicarse al sector privado. La Comisión pide al Gobierno que informe sobre toda evolución en esta materia.
• -La intervención automática de la policía en caso de huelga. En su observación anterior, la Comisión tomó nota de que el artículo 3 de la ley núm. 68 modifica el artículo 493, párrafo 1, del Código del Trabajo el cual dispone, en su forma modificada, que «una vez iniciada la huelga, la Inspección o Dirección Regional o General de Trabajo dará orden inmediata a la autoridad de policía para que garantice o proteja debidamente a las personas o propiedades». La Comisión señaló que consideraba que las autoridades sólo deberían recurrir a la fuerza pública cuando se produce un movimiento de huelga, si la situación entraña cierta gravedad o si se halla realmente amenazado el orden público. En este sentido, la Comisión toma nota de que el Gobierno manifiesta que en la realidad sólo se utiliza la fuerza pública o se ordena la comparecencia de las unidades policiales en casos en que las huelgas se dan de forma no pacífica en que se afecta tanto la integridad de las personas, bienes de la empresa o el orden público, no con miras a suspenderla o en los casos en los que se dan huelgas de manera pacífica. En estas condiciones, la Comisión pide al Gobierno que estudie la posibilidad de modificar la legislación para que, de conformidad con la práctica indicada por el Gobierno, la fuerza pública sólo pueda intervenir en los casos en los que las huelgas perdieran su carácter pacífico. La Comisión pide al Gobierno que informe en su próxima memoria sobre toda evolución al respecto.