Observación (CEACR) - Adopción: 2011, Publicación: 101ª reunión CIT (2012)

Convenio sobre la seguridad social (norma mínima), 1952 (núm. 102) - Perú (Ratificación : 1961)

La Comisión ha tomado nota de la memoria presentada por el Gobierno el 3 de setiembre de 2010; de los comentarios de la Coordinadora de Centrales Sindicales CUT – CGTP – CTP – CATP presentados el 14 de setiembre de 2010; los comentarios presentados por la Confederación General de Trabajadores del Perú (CGTP) el 28 de agosto de 2010; de la respuesta del Gobierno a las observaciones planteadas por las centrales sindicales de fecha 15 de octubre de 2010; de los comentarios formulados por la CONFIEP (Confederación Nacional de Instituciones Empresariales Privadas) (Cámara de Comercio de Lima) de fecha 18 de noviembre de 2010; de la nueva memoria presentada por el Gobierno el 19 de septiembre de 2011; de los comentarios presentados por la Central Unitaria de Trabajadores (CUT) respecto de la nueva memoria del Gobierno, el 23 de setiembre de 2011. La Comisión da las gracias al Gobierno y a los interlocutores sociales por haber mantenido un diálogo substancial y constructivo respecto de las cuestiones planteadas en su observación general para el conjunto de los Convenios de seguridad social ratificados por el Perú (núms. 12, 19, 24, 25, 35 a 40, 44 y 102). La Comisión confía en que este diálogo facilitará la formulación de una estrategia nacional de consolidación y desarrollo sostenible del régimen de la seguridad social que permitiría al Estado utilizar plenamente todo el potencial que ofrecen las normas internacionales de la seguridad social, con miras a garantizar la buena administración de los regímenes y permitir la ampliación progresiva de la cobertura al conjunto de la población. En este contexto, el Comité desea señalar a la atención del Gobierno y de los demás interesados las siguientes cuestiones, a saber:

1. Observancia de los principios básicos establecidos por los convenios internacionales de seguridad social

La Comisión ha tomado nota de la opinión expresada por la Confederación General de Trabajadores del Perú (CGTP), que se ve reflejada en el Estudio General de 2011 relativo a los instrumentos de la seguridad social (véase párrafo 545), en el sentido de que el sistema de seguridad social, como consecuencia de una fuerte tendencia hacia la privatización durante el decenio de 1990, viola el principio de financiación colectiva de las prestaciones, tanto en el ámbito del sistema privado como en el del sistema público; ofrece montos insuficientes en lo tocante a las prestaciones destinadas a asegurar una compensación mínima durante toda la contingencia, no emplea criterios técnicos para revalorizar las pensiones; niega la participación democrática de los trabajadores en la administración y la gestión de la seguridad social; y adolece de serias deficiencias en los mecanismos de presentación de reclamaciones y recursos en cuanto a los requisitos para tener derecho a las prestaciones. En vista de estos reiterados alegatos, la Comisión consideró necesario que el Gobierno hiciese uso de todos sus conocimientos técnicos para revisar la estructura del sistema nacional de la seguridad social a la luz de los principios fundamentales del sistema de buen gobierno elaborado por la comunidad internacional durante los últimos 60 años, a saber:

Principio de la financiación colectiva de la seguridad social. Prevé que el costo de las prestaciones y los gastos de su administración deberán financiarse colectivamente por medio de cotizaciones o de impuestos (párrafo 1 del artículo 71 del Convenio), de manera que el total de cotizaciones a cargo de los asalariados protegidos no deberá exceder del 50 por ciento del total de recursos destinados a la protección de los asalariados (párrafo 2 del artículo 71). En contraposición a este principio, en el Sistema Privado de Pensiones (SPP) del Perú sólo los asegurados contribuyen a las cuentas individuales de capitalización y a la financiación de las primas del seguro de vejez, invalidez y de sobrevivientes, y los gastos de administración sólo están a cargo de los trabajadores afiliados a las Administradoras de Fondos de Pensiones (AFP). Por otra parte, respecto del Sistema Nacional de Pensiones (SNP), en su memoria, presentada el 3 de septiembre de 2010, el Gobierno había afirmado que dicho sistema de pensiones «es de naturaleza contributiva y solidaria por el trabajador y el empleador», y que, de conformidad con artículo 6 del título III del decreto-ley núm. 19990 y sus modificatorias, su financiación se realiza por medio de las aportaciones de los empleadores y empleados. Sin embargo, en su respuesta a los comentarios de las centrales sindicales en octubre de 2010, el Gobierno manifiesta que las leyes que regulan el SNP establecen que la obligación de realizar aportes corresponde íntegramente a los trabajadores. A mayor abundamiento, en el sitio web de la Superintendencia Nacional de Administración Tributaria (SUNAT), se afirma que las cotizaciones a la Oficina de Normalización Previsional (ONP), que se encarga de la administración del SNP, estarán a cargo del empleado, y que el empleador actúa simplemente como agente de retención. En vista de esta información contradictoria, la Comisión agradecería al Gobierno que explique en qué medida se observa el citado principio de la financiación colectiva de la seguridad social en el ámbito del SNP.

Principio de administración democrática del sistema de seguridad social. Presupone que, cuando la administración del sistema de seguridad social no esté garantizada por una institución reglamentada por las autoridades públicas o por un departamento gubernamental responsable ante el Parlamento, los representantes de las personas protegidas deben participar en su administración o estar asociadas a ella, con carácter consultivo (párrafo 1 del artículo 72 del Convenio). En el SPP no existe la posibilidad de que los afiliados participen en la gestión de las AFP. En su memoria de 2010, el Gobierno había indicado que tenía la intención de examinar la posibilidad de crear un consejo de vigilancia en el que participarían representantes de los afiliados al SPP, tomando como ejemplo el Consejo de Vigilancia previsto en el decreto legislativo núm. 862 relativo a los fondos de inversión y sus sociedades administradoras, y que podría recoger información de las AFP sobre la administración de los fondos de pensiones. Lamentablemente, en su última memoria de 2011, el Gobierno no ha informado de ningún progreso realizado en la incorporación de representantes de los afiliados en la administración de las AFP, al menos, con carácter consultivo. Por su parte, la CUT informa que las reformas realizadas al SPP no contaron con el consenso tripartito, ni han cumplido los propósitos que se habían fijado. Paradójicamente, en cambio, en el ámbito del SNP, la Comisión observa que el Gobierno refuerza la participación de los representantes de los asegurados en los órganos gubernamentales de dicho sistema. Así, de conformidad con el artículo 16 del decreto legislativo núm. 817 de 1996 (Ley de Régimen Previsional a cargo del Estado) se ha creado el Fondo Consolidado de Reservas Previsionales en cuya administración participan dos representantes de los pensionistas a propuesta del Consejo Nacional del Trabajo y Promoción del Empleo (CNTPE), siendo nombrados por resolución ministerial del Ministerio de Economía y Finanzas. Habida cuenta de la voluntad del Gobierno de promover el principio de la gestión participativa en el ámbito del SNP, la Comisión agradecería al Gobierno que explique en qué medida se dispone a aplicar dicho principio en lo que atañe al SPP a fin de permitir la participación de los representantes de los asegurados en las AFP de conformidad con el párrafo 1 del artículo 72 del Convenio. En lo que respecta a la participación de las personas protegidas en la administración de los seguros de salud la situación se asemeja a lo que ocurre en el ámbito de la participación de los beneficiarios en el SNP. Sin embargo, la Comisión constata que en el contexto de las aseguradoras privadas, como por ejemplo, las Instituciones administradoras de fondos de aseguramiento en salud (IAFAS) de carácter privado, las Entidades Prestadoras de Salud (EPS), IPRESS o las compañías de seguros privados de salud no se prevé la participación de los asegurados en su administración. De conformidad con la información que figura en el portal de la SUNASA (Superintendencia Nacional de Aseguramiento en Salud), las EPS, previstas en la Ley de Modernización de la Seguridad Social en Salud (núm. 26790), pueden ser de carácter privado, público o mixto, y cumplen una función complementaria a EsSalud (Seguro Social en Salud). Su supervisión es ejercida directamente por la Superintendencia de Empresas Prestadoras de Salud (SEPS) en virtud de la disposición suplementaria cuarta del decreto núm. 009 97 SA, que reglamenta la citada ley núm. 26790, sin que se haya establecido para aquellas entidades de carácter privado o mixto, la necesidad de designar representantes de sus afiliados para que puedan participar en su administración. En cambio, en el ámbito de EsSalud, que es un organismo público descentralizado autónomo, encargado de administrar el Régimen Contributivo de la Seguridad Social en Salud, el Gobierno ha manifestado en su memoria de 2011 que el Consejo Directivo de esta entidad está conformado por representantes del Estado, de los empleadores y de los asegurados, estos últimos conformados por representantes de los trabajadores del régimen laboral de la actividad pública, de la actividad privada y de los pensionistas. Por otra parte, la Comisión toma nota con interés que el principio de gestión participativa contemplado en la Ley marco AUS, se define como el ejercicio de la ciudadanía en la formulación y seguimiento de políticas de aseguramiento universal en salud. En el artículo 9 del reglamento de dicha ley se dispone que el Ministerio de Salud (MINSA) establecerá los mecanismos de vigilancia ciudadana que deberán ser desarrollados por los gobiernos regionales y locales con miras al cumplimiento de los derechos de la población en el aseguramiento universal en salud. Así, el MINSA mediante la resolución núm. 040-2011, estableció los lineamientos generales de política para la vigilancia ciudadana. Sin embargo, en dicho documento se hace mención a diversos Comités de Vigilancia Ciudadana establecidos por la Defensoría de la Salud, al tiempo que se reconoce que en la actualidad no existe evidencia de su aplicación en el ámbito nacional. Así pues, estos mecanismos de vigilancia ciudadana, que han de ser creados por los gobiernos regionales y locales, pondrán especial atención en el aseguramiento universal en salud en lo que respecta a la observancia de las garantías de calidad, oportunidad y financiamiento, sin perjuicio de las competencias que le corresponden a la SUNASA. La Comisión observa que estos mecanismos de participación ciudadana podrían tener un carácter complementario pero que no reemplazan a la necesidad designar representantes de los asegurados en las IAFAS de carácter privado. Así, la Comisión pide al Gobierno que tenga a bien estudiar la posibilidad de establecer en el seno de las EPS privadas, IPRESS o las compañías de seguros privados de salud, un mecanismo mediante el cual los representantes de los asegurados puedan participar en la administración de dichas empresas o estar asociados a ellas, con carácter consultivo, sin perjuicio de los mecanismos de vigilancia ciudadana que los gobiernos regionales o locales puedan implantar oportunamente, para así armonizar su legislación con el párrafo 1 del artículo 72 del Convenio.

Principio de garantía de prestaciones mínimas. La Comisión recuerda que el establecimiento de programas de pensiones mínimas garantizadas debería ir acompañado de la determinación de un umbral de pobreza o de un mínimo de subsistencia así como del aumento de las pensiones mínimas por encima de este parámetro. La Comisión expresa su preocupación por el hecho de que los regímenes de seguridad social, que han sido naturalmente concebidos para proporcionar prestaciones adecuadas, se hayan desvirtuado, en muchos países en desarrollo, hasta el punto de que el nivel de las prestaciones que se brindan está por debajo del umbral de pobreza, pudiéndose considerar, en esos casos, que el Estado no cumple con sus responsabilidades (véase Estudio General de 2011 relativo a los instrumentos de la seguridad social, párrafos 459-460). En este contexto, la Comisión toma nota de la información facilitada por el Gobierno en el sentido de que existen diferentes formas de calcular la pensión según se trate de pensiones otorgadas en virtud del decreto-ley núm. 19990, de la ley núm. 25967 o de la ley núm. 27617. Así, en el caso del decreto-ley núm. 19990 el cálculo de la pensión se efectúa sobre la base de un promedio de las remuneraciones asegurables del asegurado, y en función de los años de cotización. En el supuesto de la ley núm. 25967, el monto de la pensión que se otorgue a los asegurados que acrediten haber cotizado 20 años completos será equivalente al 50 por ciento de su remuneración de referencia (estableciéndose en el artículo 2 de dicha ley tres modalidades diferentes para el cálculo de la remuneración de referencia según el número de años de aportes efectuados), y para el caso de la ley núm. 27617, la remuneración de referencia se determina sobre la base del promedio de las remuneraciones de los 60 meses anteriores al último mes de aportación, estableciéndose el monto de la pensión sobre la base de una tabla, que no figura en la memoria del Gobierno. El Gobierno confirma en su memoria de 2011 que en el SPP no se garantiza una tasa de reemplazo. En cambio, en el ámbito del SNP, el pago de las pensiones está asegurado y garantizado por la ONP, el Fondo Consolidado de Reservas Previsionales y el Estado Nacional a través de la transferencia de recursos ordinarios del Tesoro Público. Sin embargo, la Central Unitaria de Trabajadores del Perú (CUT) señala que el monto de las pensiones que se pagan no alcanza el umbral mínimo establecido en el Convenio núm. 102 para que puedan sustituir el salario. Por consiguiente, la Comisión pide al Gobierno tenga a bien informarle cuál es el monto mínimo de cada modalidad de pensión reseñada en comparación con los mínimos establecidos en el Convenio y que precise la manera en que dichos montos se actualizan.

La Comisión también toma nota de las medidas encaminadas a incrementar las pensiones del SNP, en especial, el párrafo a) del artículo 4 de la ley núm. 28449, mediante el cual se incrementarán las pensiones que se otorgan en virtud del decreto-ley núm. 20530, de los beneficiarios de 65 años de edad o más, teniendo en cuenta las variaciones en el costo de vida anual y la capacidad financiera del Estado. En este contexto, la Comisión también toma nota de la próxima implantación del programa Pensión 65, inicialmente a cargo de la presidencia del Consejo de Ministros, mediante el cual se otorgará una pensión no contributiva de 225 soles (aproximadamente 93 dólares de los Estados Unidos), con un presupuesto inicial de 225 millones de soles, a las personas de 65 años o más, que nunca hayan cotizado, y que en principio estará circunscripto a las zonas más pobres del país. La Comisión se ve obligada a insistir en las ventajas que conllevaría la extensión del sistema de pensiones reducidas garantizadas al conjunto de la población que tenga una cierta edad, lo que permitiría al Estado garantizar pensiones de vejez mínimas reducidas a todas las personas cuyas prestaciones de vejez se hayan visto demasiado afectadas, especialmente tras la crisis económica y financiera actual. Asimismo, la Comisión pide al Gobierno que tenga a bien informarle en su próxima memoria las medidas que prevé adoptar para hacer extensivo el programa Pensión 65 a todas las regiones del país así como los pormenores de su implantación y los progresos que se vayan realizando en esa esfera.

Por otra parte, la Comisión toma nota de la evaluación actuarial, mencionada por el Gobierno en su memoria, que ha sido llevada a cabo por el Ministerio de Economía respecto de la extensión de una pensión mínima a todos los residentes con bajos ingresos, que como mínimo hayan realizado 15 años de aportes, con el objeto de evaluar el impacto de la medida recomendada por la Comisión de Expertos relativa a la implantación de una pensión de conformidad con el párrafo 2 del artículo 29 del Convenio. La Comisión pide al Gobierno que tenga a bien suministrarle copia de la evaluación actuarial realizada por el Ministerio de Economía.

La Comisión toma nota de la información facilitada por el Gobierno respecto de la recuperación, en el año 2009, de la rentabilidad del Fondo Consolidado de Reservas Previsionales (del SNP), en el sentido de que ha superado su nivel máximo alcanzado previo a la crisis de 2008. En lo que atañe al SPP, la Superintendencia de Banca, Seguros y AFP ha señalado que los fondos previsionales se han ido recuperando y han superado incluso el nivel máximo que alcanzara previo a la crisis internacional. La Comisión toma nota de la evaluación más bien optimista formulada por el Gobierno en la que indica que el sistema de pensiones parece superar los efectos negativos de la crisis financiera. La Comisión agradecería al Gobierno que confirmase que efectivamente esa es la situación del sistema de pensiones en la actualidad y que indicase las medidas adoptadas o que prevé adoptar en apoyo de las personas que se vieron obligadas a jubilarse durante el momento más álgido de la crisis sufriendo fuertes pérdidas en sus pensiones.

Principio de otorgamiento de prestaciones durante toda la contingencia. Las prestaciones de vejez gestionadas en el marco del sistema de gestión privada se calculan sobre la base del capital del que dispone cada asegurado en su cuenta individual de capitalización. Cuando se agota el capital acumulado en una cuenta, el derecho a una pensión puede dejar de existir y el asegurado que superase la esperanza de vida promedio podría quedarse sin su única fuente de ingresos (véase el artículo 45: retiro programado, de la Ley (texto único ordenado) del Sistema Privado de Pensiones). Una situación semejante no se ajusta al principio establecido por los convenios internacionales según el cual las prestaciones deben pagarse durante toda la contingencia, garantizando una tasa mínima.

2. Mejoramiento del funcionamiento del sistema público de pensiones

En su observación anterior la Comisión había tomado nota de las alegaciones en el sentido de que no existía ningún registro actualizado sobre las contribuciones por afiliado, que la carga de la prueba de los períodos de contribución no la tenía que asumir la ONP, sino los asegurados, y que los procedimientos para otorgar pensiones eran excesivamente complejos. A este respecto, el Gobierno informa en su memoria de diversas medidas adoptadas por la ONP que conllevaron progresos en lo que atañe al funcionamiento de la administración de la seguridad social por parte del Estado. Entre ellas, cabe mencionar la motivación de las resoluciones que dicta, el mejoramiento de la verificación y la acreditación de aportes, en el sentido de que el trabajador podrá acreditar sus aportes con la presentación del certificado de trabajo, sin que el incumplimiento del empleador de su obligación de depositar ante la ONP el aporte retenido al trabajador, afecte en modo alguno al trámite para obtener la prestación ante dicho organismo; los esfuerzos realizados por poner en funcionamiento un registro único de aportes (RIA) como también la adopción de medidas tendientes a optimizar los sistemas informáticos; las medidas encaminadas a simplificar el proceso de tramitación de las prestaciones debidas, habiendo sustituido un proceso que constaba de 11 etapas por otro que consiste tan sólo en cuatro. Sin embargo, la Comisión toma nota de la información facilitada por la CUT en el sentido de que alrededor de 15.000 trámites pensionarios demoraron, en promedio, más de 306 días y que más de 90.000 expedientes estaban pendientes de calificación, es decir, que esperaban reconocimiento del derecho pensionario. Asimismo, la CUT añade que la renuncia injustificada de parte de la ONP a atender los reclamos presentados por los beneficiarios, y la función desempeñada por los despachos de abogados asesores externos contratados por dicho organismo, contribuyeron a que los reclamantes se vieran obligados a acudir a las instancias judiciales para hacer valer sus derechos pensionarios.

A este respecto, la Comisión estimó que el derecho a que el recurso sea debidamente examinado forma parte de la obligación derivada de la responsabilidad general del Estado de garantizar la buena administración de las instituciones de seguridad social. Por lo tanto, cualquier deficiencia en los procedimientos establecidos para el tratamiento de los recursos en materia de seguridad social, tiene que ser debidamente subsanada por el Estado de conformidad con los principios garantizados por el derecho internacional de la seguridad social. La Comisión también observó a este respecto que la existencia de un recurso adecuado no debería utilizarse indebidamente de manera que los beneficiarios se vieran obligados a recurrir a los tribunales contra decisiones que denieguen sistemáticamente su derecho a las prestaciones. En este contexto, la Comisión recuerda que en virtud del párrafo 1 del artículo 70 del Convenio se establece que todo solicitante deberá tener derecho a apelar, en caso de que se le deniegue la prestación o en caso de queja sobre su calidad o cantidad (véase Estudio General de 2011 relativo a los instrumentos de la seguridad social, párrafo 433). Así pues, la Comisión observa que la renuncia injustificada de la ONP a tratar los expedientes de los solicitantes vulnera el derecho de los solicitantes a contar con procedimientos de reclamación y apelación que sean simples y rápidos, máxime cuando la simplicidad y la rapidez en este tipo de procedimientos resulta fundamental por tratarse, en la mayoría de los casos, de cuestiones relativas a prestaciones de seguridad social que son el único sostén económico de los beneficiarios. Así pues, la Comisión recuerda que los principios generales establecidos en los instrumentos internacionales de seguridad social, que promueven la adopción de procedimientos de apelación, simples y rápidos, también propician la armonización de la legislación procesal aplicable a todos los procedimientos de solución de conflictos en la materia. En consecuencia, los órganos encargados de resolver los litigios deberían asegurarse de que los reclamantes individuales tengan una oportunidad razonable para ejercer o defender sus derechos. A este respecto, la Comisión toma nota de la sentencia recaída en el expediente núm. 05561-2007-PA/TC, de 24 de marzo de 2010, en la cual el Tribunal Constitucional ha declarado como un «Estado de Cosas Inconstitucional» la participación de la ONP en los procesos judiciales relacionados con el pago de intereses legales o devengados por pensiones, ordenándole a dicho organismo que se allane o desista de tales procesos. Esta decisión del Tribunal Constitucional reviste una gran importancia, ya que la ONP deberá desistir de los procesos que tienen por objeto el cobro de intereses legales o devengados, y ello conllevará un tratamiento más expeditivo de las causas en trámite. Asimismo, la CUT expresa que, tomando como ejemplo esa decisión del Tribunal Constitucional, la ONP también debería dejar de oponerse judicialmente a las peticiones de los trabajadores en lo referido a la evaluación y pago de las prestaciones de vejez, puesto que tales procesos judiciales entorpecen y retardan el ejercicio efectivo, por parte de miles de trabajadores, del derecho a cobrar las prestaciones de vejez. Por consiguiente, la Comisión pide al Gobierno que informe sobre las repercusiones que la decisión del Tribunal Constitucional citada ha tenido en la práctica, al tiempo que insta al Gobierno a acelerar los procesos de evaluación y pago de las prestaciones debidas a los trabajadores mediante la simplificación de los procedimientos de reclamación y apelación, para dar así efectivo cumplimiento a lo dispuesto en el párrafo 1 del artículo 70 y en párrafo 2 del artículo 72 del Convenio.

3. Lucha contra la evasión de la obligación de afiliación al sistema de la seguridad social

Según un estudio realizado por la OIT (2009), en 2007 sólo el 35 por ciento de la población económicamente activa asalariada disfrutaba de una cobertura de vejez, invalidez y sobrevivientes. En lo que concierne a la protección de la salud, sólo el 36 por ciento de la población total disfrutaba de cobertura. De forma general, estas cifras ponen de relieve la situación preocupante causada por la evasión de la obligación de afiliación, especialmente en las grandes empresas del sector formal, y la necesidad de que el Estado refuerce de manera significativa el control que ejerce el Organismo nacional de recaudación de impuestos y de cotizaciones sociales, la Superintendencia Nacional de Administración Tributaria (SUNAT). Además, la Comisión toma nota de las acciones emprendidas por el Gobierno encaminadas a mejorar las funciones de recaudación y control del pago de aportes por parte de los empleadores mediante el establecimiento, en el ámbito de EsSalud, de una unidad encargada de realizar un seguimiento de las actividades de recaudación y fiscalización de las entidades empleadoras que son objeto de supervisión y fiscalización por parte de la SUNAT. En el mismo sentido, cabe destacar los esfuerzos realizados por EsSalud a fin de que la SUNAT asigne mayor importancia al Plan Estratégico del control contributivo y la inspección del cumplimiento de las aportaciones, así como el Convenio de Cooperación Interinstitucional celebrado con el Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo (MTPE), entre cuyos objetivos deben señalarse las acciones tendientes a detectar de una manera más adecuada las prácticas de los empleadores que afectan el acceso de los trabajadores al registro de plantillas y a la seguridad social en salud. A este respecto, el Gobierno también señala los esfuerzos desplegados por el MTPE por formalizar la fuerza de trabajo, mediante la realización de inspecciones, lo que redundó en un incremento significativo de la recaudación de las cotizaciones de la seguridad social en los últimos años. Asimismo, el Gobierno informa que en el marco de la Comisión Técnica se analizaron medidas tendientes al perfeccionamiento del SNP y del SPP que permitan la coexistencia de ambos sistemas en el mediano y largo plazo para así ampliar el nivel de cobertura previsional.

Si bien toma nota de las medidas adoptadas por el Gobierno a fin de reducir la evasión fiscal en materia de seguridad social mediante el establecimiento de una estrecha colaboración entre las instituciones de seguridad social y otros servicios públicos con facultades de supervisión y aplicación, como las autoridades tributarias, la Inspección del Trabajo, etc., la Comisión no puede sino insistir en la magnitud del problema que el Gobierno debe afrontar al registrarse un nivel de evasión fiscal en materia de seguridad social tan elevado. Así, según información proporcionada por la CUT la tipificación y el castigo de la evasión del pago de prestaciones sociales por parte de los empleadores no son lo suficientemente disuasivos. En el ámbito del SPP, las AFP inician, cada mes, 8.000 procesos judiciales contra las empresas que incumplen en registrar los aportes previsionales de sus empleados, habiéndose iniciado, hasta el año 2008, 300.000 procesos judiciales contra las empresas que retienen indebidamente las cotizaciones de sus trabajadores pero que no las transfieren a las cuentas individuales de capitalización de los afiliados a las AFP. Por otra parte, la CUT informa de la existencia de dos proyectos de ley (núms. 2866-2008CR y 2890 2008-CR) en los que se propone que la SUNAT asuma las funciones de recaudación y fiscalización de las AFP, con la finalidad de contar con un registro de la seguridad social unificado (es decir que incluya tanto al SPP como al SNP). La Comisión señala que la obligación de mejorar la recaudación en materia de seguridad social forma parte de la responsabilidad general del Estado de velar por una adecuada administración de las instituciones y servicios de la seguridad social en virtud del artículo 72 del Convenio. Por consiguiente, la Comisión pide al Gobierno que redoble sus esfuerzos en materia de fiscalización del pago de cotizaciones por parte de los empleadores, adopte medidas de prevención del incumplimiento, mediante la intensificación de la inspección del trabajo, e intensifique la colaboración entre las instituciones de seguridad social y las autoridades tributarias (como las medidas propuestas por EsSalud a la SUNAT). Asimismo, la Comisión pide al Gobierno que le informe sobre el estado legislativo de los proyectos de ley citados para que la SUNAT asuma las funciones de recaudación y fiscalización de ambos sistemas (SPP y SNP).

La Comisión acoge con beneplácito la promulgación de la ley núm. 29344 (Ley marco de Aseguramiento Universal en Salud, en lo sucesivo la Ley marco AUS) en la que se fijan las bases para la extensión del aseguramiento en salud a toda la población residente del Perú, de carácter progresivo, universal, solidario y participativo. Sin embargo, la Comisión observa que debido a la existencia de una gran cantidad de agentes prestadores de servicios de salud, ya sean públicos, privados o mixtos, resulta difícil llevar a cabo una buena administración de todos los prestadores que participan en el proceso de aseguramiento universal en salud. Cabe señalar que la ley establece un organismo denominado Superintendencia Nacional de Aseguramiento en Salud que tiene por finalidad resguardar y garantizar el derecho al acceso pleno y progresivo de toda persona al aseguramiento en salud, bajos los principios de universalidad, solidaridad, unidad, integralidad, equidad, irreversibilidad y de participación. Ello no obstante, es de destacar que mientras en el resto del mundo se observa una tendencia hacia la unificación de los prestadores de servicios de salud, en la Ley marco AUS se prevén, al menos, nueve alternativas de aseguramiento por entidades públicas, privadas y mixtas. A este respecto, la Comisión sugiere al Gobierno la posibilidad de analizar una simplificación de la gran cantidad de prestadores para así lograr una armonización y racionalización de los servicios de salud que contribuyan a la mejor administración y mayor eficiencia de tales servicios. Asimismo, la Comisión ruega al Gobierno que transmita información sobre los progresos realizados en lo que respecta a la ampliación de la cobertura del aseguramiento universal en salud de la población por sector económico y región geográfica.

4. Medidas a favor de las micro y pequeñas empresas

La Comisión recuerda que, cuando el Perú ratificó el Convenio, en 1961, utilizó la facultad que el Convenio otorga a todo Miembro cuya economía y cuyos recursos médicos estén insuficientemente desarrollados, por la que este Miembro podrá aplicar sus disposiciones sólo al 50 por ciento de los trabajadores de las empresas de más de 20 asalariados, en lugar del 50 por ciento del conjunto de los asalariados (artículo 3 del Convenio). Los Estados que hayan recurrido a la excepción antes mencionada tienen que indicar en sus memorias periódicas las medidas adoptadas para ampliar de forma progresiva el ámbito de las personas cubiertas, precisando si los motivos para mantener un ámbito de aplicación reducido siguen existiendo, o si renuncian a utilizar en el futuro esta excepción. Así, la Comisión ruega al Gobierno que proporcione estas informaciones en su próxima memoria.

En este contexto, la Comisión toma nota de la promulgación del decreto-ley núm. 1086 mediante el cual se estableció un régimen de competitividad de las micro y pequeñas empresas que permite a los empleados y a los conductores de las empresas acogerse al Sistema de Pensiones Sociales (SPS), que el Estado subsidiará en un monto igual al que cotice el afiliado (4 por ciento de la remuneración mínima vital). En este sistema de pensiones se prevé (véase artículo 14 del citado decreto-ley) que los afiliados que hayan cumplido 65 años y hayan realizados 300 aportaciones efectivas al Fondo de Pensiones Sociales tendrán derecho a jubilarse. En el artículo 11 se dispone que las cotizaciones al SPS se deberán realizar a una cuenta individual del afiliado, cuya implementación correrá a cargo de una AFP, una compañía de seguros o un banco seleccionado en la subasta. A este respecto, la Comisión no puede sino reiterar los comentarios formulados en el punto 1 de la presente observación relativos a los principios básicos de la seguridad social. En el artículo 17 del decreto-ley núm. 1086 se contempla la posibilidad de que el afiliado que cumpla las mismas condiciones que las establecidas en el artículo 14, pueda solicitar el reintegro del monto acumulado en su cuenta individual más la rentabilidad que haya obtenido. Así pues, esta última disposición resulta contraria al artículo 30 del Convenio dado que las prestaciones de vejez deben concederse durante todo el transcurso de la contingencia.

Por otra parte, la CUT ha informado a la Comisión que el Sistema de Pensiones Sociales (SPS), instituido por el decreto objeto de análisis, no surte efectos positivos sobre el sistema de pensiones del Perú debido a que es de carácter voluntario, y por ende, los trabajadores no se afilian porque ello presupone una reducción de su salario; que además es preciso tener 65 años y contar con 25 años de cotizaciones; que prevé la posibilidad de solicitar la devolución de las cotizaciones realizadas más la rentabilidad que se hubiese obtenido. Además, también según la CUT, los aportes a cargo del Estado no están garantizados, puesto que dependen de las previsiones presupuestarias, y hasta la fecha de presentación de los comentarios no existían previsiones en el presupuesto a tales efectos. La Comisión pide al Gobierno que facilite información sobre la puesta en práctica del sistema establecido por el decreto legislativo núm. 1086 relativo a las pensiones sociales de vejez, invalidez y sobrevivientes y los recursos que se han previsto en el presupuesto nacional para financiar los aportes al SPS. Teniendo en cuenta que la afiliación al SPS será voluntaria para los trabajadores y los conductores de las microempresas, la Comisión ruega al Gobierno que informe las medidas adoptadas o que prevé adoptar encaminadas a que este Sistema de Pensiones Sociales (SPS) se ajuste a las disposiciones del artículo 6 del Convenio en el que se establecen los principios a los que deben responder los regímenes de seguro voluntario (control por las autoridades públicas o administración conjunta) por parte de los empleadores y los trabajadores, cobertura de una parte sustancial de las personas con ingresos bajos, y cumplan conjuntamente con las demás formas de protección, cuando fuere apropiado, con las disposiciones correspondientes del Convenio.