Observación (CEACR) - Adopción: 2011, Publicación: 101ª reunión CIT (2012)

Convenio sobre el asbesto, 1986 (núm. 162) - Colombia (Ratificación : 2001)

La Comisión toma nota de la memoria detallada del Gobierno respondiendo a su observación de 2010, en la cual se refirió a una comunicación de la Central Unitaria de Trabajadores (CUT) y de la Confederación de Trabajadores de Colombia (CTC), y a las cuestiones pendientes en respuesta a su solicitud directa de 2005. Toma nota asimismo de una nueva comunicación de CUT y CTC de 2011 conteniendo observaciones sobre la memoria del Gobierno y que fue enviada al Gobierno el 19 de septiembre de 2011. En su comunicación de 2011, entre otros, CUT y CTC declaran que los comentarios formulados en su comunicación de 2010 continúan vigentes en su integridad, dado que el Gobierno no ha adoptado una práctica real de prevención de riesgos profesionales, con seguridad y salud en el trabajo.

Antecedentes. La comunicación de CUT y CTC alega que no hay políticas públicas establecidas a nivel nacional por el Gobierno en el control y manejo del asbesto; no hay adecuación legislativa ni voluntad de formularla; que no se implementan las normas técnicas; que no existen medidas impulsadas por el Gobierno para eliminar el riesgo y que existe incapacidad gubernamental para controlar; el Gobierno ha trasladado todas las obligaciones de salud ocupacional y seguridad en el trabajo al empleador; hay medidas precarias contenidas en los reglamentos internos de trabajo o en los comités de salud ocupacional que no se aplican en la práctica; y no hay un programa de capacitación nacional para el manejo y uso del asbesto. También sostienen que no hay concertación y que se necesita una concertación real y efectiva con los diferentes interlocutores sociales; y concluyen afirmando que no son viables las medidas que consisten en la fijación de un umbral y menos en el sector de la construcción y de la minería por lo cual consideran necesario una política pública de prohibición total del asbesto. En ese sentido, sostienen que el Gobierno desconoce el artículo 10, del Convenio. Además, indican la CUT y la CTC que en la mina situada en el departamento de Antioquia se extraen más de 10.000 toneladas al año de asbesto, lo que es absolutamente riesgoso para los mineros, dado que la explotación minera se lleva a cabo de manera artesanal, sin tecnología. Indican también que en el primer semestre de 2007 se importaron 30.403 toneladas de asbesto en el sector fibrocemento. La Comisión examinará a continuación los puntos indicados junto con la memoria detallada del Gobierno en respuesta a sus comentarios anteriores.

Artículo 3. Legislación nacional y medidas para prevenir y controlar los riesgos y para proteger a los trabajadores contra tales riesgos. Contexto. La Comisión toma nota de que la comunicación de CUT y CTC indica que el Gobierno colombiano reconoce al presente Convenio como a un instrumento internacional que tiene como fin la permisividad, y que no existe legislación adecuada ni se implementan las normas técnicas. La Comisión toma nota de que según la memoria del Gobierno, toda la legislación relacionada con salud ocupacional y riesgos profesionales es de cumplimiento obligatorio para todas las ramas de actividad y que el Gobierno se refiere en particular al decreto núm. 1295 de 1994 por el cual se determina la organización y administración del sistema general de riesgos profesionales, y a la resolución núm. 1016 de 1989 por la cual se reglamenta la organización, funcionamiento y forma de los programas de salud ocupacional que deben desarrollar los patronos o empleadores en el país. Toma nota asimismo que, en 2010, el Gobierno informó de un proyecto de reglamento de higiene y seguridad del crisotilo y otras fibras y en 2011 comunicó dicho proyecto e indicó que estaba en vías de expedición. En sus comentarios anteriores, la Comisión solicitó al Gobierno que proporcionara informaciones sobre las medidas legislativas adoptadas para dar efecto a ciertos artículos del Convenio a los que se referirá a continuación.

• -Artículo 9. Medidas técnicas de prevención adecuadas o reglas especiales. Artículo 13. Notificación por los empleadores a la autoridad competente. Artículo 14. Responsabilidad de rotular de productores, proveedores y fabricantes. La Comisión toma nota de que el Gobierno informa que se dará efecto a estos artículos en el proyecto de reglamento y que no proporciona informaciones sobre el efecto dado a estos artículos en la actualidad.
• -Artículo 11. Prohibición de la crocidolita y de los productos que contengan esa fibra. La Comisión toma nota de que el Gobierno informa que no se utiliza desde 1985. La Comisión toma nota además de que el Gobierno sostiene que el decreto de ratificación del Convenio, constituye de por sí una prohibición de la crocidolita al tiempo que informa que se prohibirá explícitamente en el proyecto de reglamento.
• -Artículo 12. Prohibición de la pulverización de todas las formas de asbesto. La Comisión toma nota de que el Gobierno informa que en Colombia no ha habido uso de formas pulverizadas o de aplicaciones de asbesto es spray, e indica que se efectuará su prohibición explícita en el proyecto de reglamento.

La Comisión toma nota con preocupación que hasta el presente, se ha dado un efecto legislativo muy limitado a las disposiciones referidas pero nota asimismo que la adopción del proyecto de reglamento, asegurándose que de expresión a las disposiciones del presente Convenio, podría significar un avance significativo en la aplicación del Convenio. La Comisión desea indicar que es esencial dar efecto legislativo a las disposiciones del Convenio a fin de proporcionar a empleadores y trabajadores un marco legislativo de conformidad con el Convenio para que las actividades de prevención y protección y el ejercicio de derechos y obligaciones de empleadores y trabajadores se ajusten a los requerimientos del Convenio. En consecuencia, la Comisión exhorta al Gobierno a asegurar rápidamente la adopción de legislación que de efecto a las disposiciones del Convenio, incluyendo la adopción de proyectos legislativos pendientes, y elaborando nueva legislación cuando sea necesario y a proporcionar informaciones sobre el particular. Refiriéndose a los comentarios de la CUT-CTC de que no se implementan ni imponen las normas técnicas, la Comisión solicita al Gobierno que proporcione informaciones sobre la obligatoriedad de las normas técnicas relacionadas con el asbesto.

Artículo 4. Consulta a las organizaciones más representativas de empleadores y de trabajadores interesadas acerca de las medidas que habrán de adoptarse para dar efecto a las disposiciones del presente Convenio. Con relación a sus comentarios anteriores, la Comisión toma nota de que el Gobierno indica que en 2001 se creó, por resolución núm. 00935 de 2001, la comisión nacional de salud ocupacional del sector asbesto y que en 2008 con la resolución núm. 1458 se modificó la comisión pasando a llamarse comisión nacional de salud ocupacional del asbesto crisotilo y otras fibras. Indica el Gobierno que esa comisión ha venido cumpliendo su cronograma de reuniones y actividades. Por su parte, CUT y CTC en 2011 indican que la comisión nacional de salud ocupacional del asbesto crisotilo y otras fibras estudió algunos documentos que aún no han obtenido la aprobación del Ministerio de Protección Social; que no hay concertación real y efectiva y se refiere a otros ámbitos de consulta que considera más adecuados. Además la Comisión nota que el artículo 3 de la referida resolución de 2008, en su numeral 7 incluye en la comisión nacional de salud ocupacional del asbesto crisotilo y otras fibras, un delegado de los sindicatos o representante de los trabajadores, de cada una de las empresas de fibrocemento, en tanto que en su numeral 9 incluye a un delegado de los sindicatos o representante de los trabajadores, de cada una de las empresas del sector de fricción. La Comisión, al tiempo que toma nota de que el Gobierno mantiene consultas en el seno de la comisión nacional de salud ocupacional del asbesto crisotilo y otras fibras, nota asimismo que CUT y CTC reclaman una concertación real y efectiva y nota además que CUT y CTC no parecen estar representadas en dicha comisión. La Comisión espera que el Gobierno desplegará esfuerzos para incluir en sus consultas a otras organizaciones que cumplan con la calificación de organizaciones más representativas de empleadores y de trabajadores interesadas, acerca de las medidas que habrán de adoptarse para dar efecto a las disposiciones del presente Convenio (artículo 3) y que proporcionará informaciones sobre los resultados de dichas consultas.

Artículo 10. Sustitución del asbesto por otros materiales o la prohibición de la utilización del asbesto junto con el artículo 3, apartado 2. Revisión periódica de la legislación nacional a la luz de los progresos técnicos y del desarrollo de los conocimientos científicos y con el artículo 4. Consulta con las organizaciones más representativas de empleadores y de trabajadores interesadas. En sus comentarios anteriores la Comisión tomó nota de que según la comunicación de CUT y CTC, el Gobierno desconoce el artículo 10, que dispone, que cuando sea necesario para proteger la salud de los trabajadores y sea técnicamente posible adecuar la legislación nacional — y subrayan que en Colombia no se ha hecho — la legislación nacional deberá establecer una o varias de las medidas siguientes: a) la sustitución, y b) la prohibición total o parcial; e indican diferentes organizaciones internacionales y científicas entre las cuales, la OMS, según la cual «no hay evidencia sustancial de un umbral para la exposición al asbesto por debajo del cual el cáncer no ocurra». La Comisión tomó nota asimismo que CUT y CTC indicaron que las centrales sindicales colombianas están unidas en que debe prohibirse la utilización del asbesto y promover su sustitución y se refieren a la resolución núm. 001 de 14 de diciembre de 2006, de la Confederación de Trabajadores de Colombia, y sostienen que se debe aplicar el Convenio como legislación interna y no permisible. Al respecto la Comisión toma nota de que el Gobierno indica que basándose en documentos de diferentes organizaciones internacionales, ha reconocido en diferentes oportunidades que las fibras que se vienen utilizando como posibles sustitutos no han sido aún reconocidas como menos nocivas, y que, por lo tanto no le dan suficiente confianza para apoyar la prohibición total de todas las fibras de asbesto. El Gobierno ha adjuntado un documento de la Asociación Colombiana de Fibras, (ASCOLFIBRAS) que coincide con las declaraciones del Gobierno. La Comisión recuerda que toda medida legislativa debe ser objeto de consulta y revisión periódica a la luz de los progresos técnicos y del desarrollo de los conocimientos científicos según lo establece el artículo 3, párrafo 2 del Convenio y que por lo tanto el artículo 10 debe ser examinado a la luz del artículo 3, párrafo 2 y consultado en los términos indicados en el artículo 4 del Convenio. Por consiguiente, la Comisión solicita al Gobierno que en aplicación del artículo 3, párrafo 2 y en el marco de las consultas con las organizaciones más representativas de empleadores y trabajadores interesadas, tal como lo requiere el artículo 4, examine la posibilidad de sustitución/prohibición, contenida en el artículo 10 del Convenio y proporcione informaciones sobre el particular.

Otras medidas

Artículo 15, párrafo 2. Fijación, revisión y actualización periódica de los límites de exposición u otros criterios de exposición a la luz de los progresos tecnológicos y de la evolución de los conocimientos técnicos y científicos. La Comisión toma nota de que según el Gobierno, en la resolución núm. 2400 de 1979 del Ministro de trabajo y Seguridad social fueron adoptados como límites permisibles los valores límites umbral (TLVs), por sus siglas en inglés) promulgados por la Conferencia Americana de Higienistas Industriales Gubernamentales (ACGIH) por sus siglas en inglés. El Gobierno indica que para 2011 el valor límite umbral para crisotilo en los lugares de trabajo es de 0.1 fibras por centímetro cúbico de aire. La Comisión nota que el artículo 154 de dicho Decreto se refiere a las sustancias nocivas o peligrosas e indica que los valores serán los establecidos por la ACGIH o por el Ministerio de Salud. Dado que este artículo es general la Comisión solicita al Gobierno que indique el texto que establece el valor límite para el asbesto y la manera en que se asegura que las empresas y los trabajadores conozcan este valor límite y que el mismo se respete.

Artículo 17. Trabajos de demolición. Autorización para llevar a cabo la demolición y eliminación únicamente a los empleadores o contratistas reconocidos por la autoridad competente como calificados para ejecutar tales trabajos. En sus comentarios anteriores, la Comisión tomó nota de que según CUT y CTC en 2007 se importaron 30.403 toneladas de asbesto en el sector fibrocemento. Este sector habría adoptado algunas medidas pero según las centrales, no existe control del Gobierno sobre las medidas para eliminar el riesgo y existe incapacidad gubernamental para ello. Indica que en el sector de la construcción el asbesto y su manipulación tienen graves consecuencias, y que se expone a los trabajadores que trabajan en demolición y que se producen y utilizan tablas de aislamiento, pinturas de revestimiento, cables de asbesto, ropa y textiles de asbesto, empaquetaduras, plásticos reforzados, techos, tejas, acueductos entre otros, y que la mayoría de estos productos se elaboran con asbesto crisotilo y crocidolita o amosita. La Comisión toma nota de que el Gobierno indica que en Colombia no se ha utilizado asbesto en la construcción de edificaciones, salvo el contenido en las tejas de fibrocemento y tanques de almacenamiento de agua potable, razón por la cual no se considera un riesgo para la salud de los trabajadores de empresas dedicadas a la demolición de construcciones o para el público. El Gobierno informa asimismo que el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial reglamentó sobre la contaminación del agua y el aire por causa de asbesto, la exposición al asbesto en la reparación y demolición de edificios y en la eliminación de residuos que contengan asbesto mediante el decreto núm. 4741 de 2005. Asimismo el Gobierno se refiere al párrafo 4.5 del anexo técnico al proyecto de reglamento que considerará las demoliciones. La Comisión toma nota además, de que en el documento de ASCOLFIBRAS enviado por el Gobierno, se indica que el fibrocemento es el denominador genérico para identificar a los productos que se fabrican con fibras y un aglutinante como el cemento y que específicamente en los productos de fibrocemento con crisotilo la fibra hace parte de un mínimo porcentaje del producto (entre el 7 y el 10 por ciento), que no tiene conocimientos que indiquen que actividades como tablas de aislamiento, pinturas de revestimiento, tuberías de aislamiento, cables de asbesto primen en la construcción en Colombia. La Comisión hace notar al Gobierno que este artículo del Convenio se refiere a demoliciones, que es una actividad que libera el asbesto en el aire, y que en otras épocas el porcentaje utilizado en la construcción pudo ser mayor que el señalado y que es durante las actividades de demolición en que se requieren medidas especiales de prevención y protección. Por consiguiente, y aunque el asbesto solo se utilizara en tejas y techos y aunque el fibrocemento contenga entre el 7 y el 10 por ciento de asbesto, la Comisión subraya al Gobierno que dichas actividades quedan cubiertas por este artículo del Convenio, y por lo tanto exhorta al Gobierno a dar efecto a este artículo en su legislación y en la práctica, y a proporcionar informaciones sobre el particular. Sírvase asimismo proporcionar informaciones sobre las alegaciones de CUT-CTC sobre el uso de crocidolita a pesar de que el Gobierno informa que está prohibida.

Prevención, vigilancia y control del medio ambiente de trabajo. Artículo 20. Controles del medio ambiente de trabajo y de la exposición de los trabajadores al asbesto junto con el artículo 9. Legislación que disponga la prevención o control de la exposición al asbesto mediante una o varias de las medidas especificadas. La Comisión toma nota de que según CUT y CTC, en Colombia no se determina cuales son los riesgos en el trabajo en el caso del asbesto y no hay medidas encaminadas hacia una práctica sana y de protección de riesgo para ningún trabajador ni respecto del asbesto, ni de la cerusa ni de ninguna actividad en general. Indican las centrales que no hay políticas públicas establecidas a nivel nacional por el Gobierno en el control y manejo del asbesto y se refieren a medidas aparentes tomadas por algunas empresas a través de su reglamentación interna, que solo le son aplicables. Declaran también que el sector de fibrocemento de manera aparente ha adoptado algunas políticas ocupacionales para pretender una manipulación segura del asbesto dentro de las fábricas, a través de medidas precarias en los reglamentos internos de trabajo o en los comités de salud ocupacional que normalmente no funcionan. Sostienen que el Gobierno no adecua la legislación a efectos de ofrecer seguridad a los trabajadores demostrando que no existe control para eliminar el riesgo y existe incapacidad a nivel gubernamental. La Comisión ya tomó nota de las informaciones proporcionadas por el Gobierno sobre el efecto legislativo dado al artículo 9 del Convenio remitiendo al proyecto de reglamento. Respecto del artículo 20 nota que el Gobierno indica que las guías de atención integral basadas en la evidencia (GATISO) para neumoconiosis, en el punto 5.12 establece orientaciones para vigilancia ambiental para aerosoles sólidos, sílice, asbesto y carbón. Indica asimismo que los representantes de los trabajadores ante la comisión nacional de salud ocupacional del asbesto crisotilo y otras fibras han expresado el cumplimiento de las disposiciones en materia de riesgos profesionales y salud ocupacional y hasta el momento de la memoria no habían expresado ninguna queja por incumplimiento de las disposiciones para el control de los riesgos generados por la exposición al asbesto. Por otra parte, los representantes de las administradoras de riesgos profesionales (ARP) a las que están afiliadas las empresas que trabajan con crisotilo han manifestado que sus empresas afiliadas cumplen con la obligación de controlar los riesgos inherentes al uso del crisotilo. Además, por delegación del Estado las administradoras de riesgos profesionales ejercen la vigilancia sobre el control de sus empresas afiliadas. La memoria concluye indicando que el Gobierno sí tiene establecidos mecanismos de control para los riesgos generados por el trabajo y en especial respecto del presente Convenio, y además indica que se aumentó el número y cambió el perfil de los inspectores de trabajo. Además, indica que la dirección de riesgos profesionales del Ministerio de la Protección Social viene desarrollando una política pública para el control del cáncer ocupacional y que se han generado en base a ello la guía de atención integral basada en la evidencia para neumoconiosis, (silicosis, neumoconiosis del minero de carbón y asbestosis), de 2007; la guía de atención integral de salud ocupacional para cáncer de pulmón relacionado con el trabajo (GATISO–CAP), de 2008, el Plan Nacional para la prevención del cáncer ocupacional en Colombia, de 2009 y el Plan Nacional para la prevención de la silicosis, la neumoconiosis de los mineros del carbón y la asbestosis. La Comisión toma nota que en el documento adjuntado por el Gobierno de ASCOLFIBRAS, indica que las empresas de fibrocemento y fricción que representa su asociación son respetuosas y cumplen la normativa nacional e internacional y que están certificadas bajo la norma NTC-ISO 14001 (Gestión ambiental) y NTC-OSHAS 18001 (Gestión en seguridad y salud ocupacional). La Comisión hace notar al Gobierno que las medidas de prevención o control de la exposición a que se refiere el artículo 9 del Convenio deben adoptarse mediante la legislación a que se refiere el artículo 3, en tanto que el artículo 9 establece la responsabilidad de los empleadores en diversas cuestiones como por ejemplo, los registros a que se refieren los párrafos 2 y 3 del artículo 20, lo cual también debe ser reglamentado mediante legislación. Por un lado, la Comisión toma nota de las actividades desarrolladas por los empleadores y por las ARP pero por otro lado nota que dichas actividades, en lo que concierne específicamente al asbesto, se basan en guías y normas de certificación las que aparentemente no tienen carácter obligatorio. La Comisión indica que estos artículos del Convenio se refieren a cuestiones precisas que deben ser reglamentadas por el Gobierno, lo cual es necesario además para establecer un marco claro para los empleadores, las ART y los trabajadores sobre las medidas de prevención y control que deben aplicar de manera obligatoria. Por lo tanto, la Comisión solicita al Gobierno que adopte las medidas necesarias para dar efecto legislativo a estos artículos del Convenio y que proporcione informaciones sobre el particular.

Parte V del Formulario de memoria. Aplicación en la práctica. La Comisión toma nota de las informaciones proporcionadas por CUT-CTC sobre un estudio de enfermedades profesionales resultantes del asbesto, y de la respuesta del Gobierno indicando que dicho estudio tiene casi 30 años de haber sido realizado. El Gobierno reconoce la necesidad de actualizar las investigaciones que permitan conocer el real impacto de las patologías asociadas con la exposición al asbesto en Colombia e indica que la comisión nacional de salud ocupacional de asbesto crisotilo y otras fibras ha tomado contacto con la Universidad del Bosque y que el Gobierno está dispuesto a apoyar ese tipo de investigaciones. Toma nota asimismo que el Gobierno declara que una de sus prioridades es la implementación del sistema de información de riesgos profesionales contemplado en el Plan Nacional de Salud Ocupacional 2008-2012, y que los informes sobre enfermedad profesional en los períodos 2001-2003 y 2003-2005 no han evidenciado que las patologías ocupacionales asociadas con la exposición al asbesto estén ocupando los primeros puestos de morbi-mortalidad. La Comisión solicita al Gobierno que proporcione informaciones actualizadas sobre los referidos estudios, así como informaciones estadísticas detalladas. Sírvase asimismo proporcionar informaciones prácticas sobre las tareas realizadas por la inspección del trabajo para controlar la aplicación de las disposiciones del presente Convenio y sobre las sanciones, de conformidad con el artículo 5 del Convenio.

A la luz de los anteriores comentarios y teniendo en cuenta también la comunicación de CUT-CTC indicando que Colombia es un importante productor y también importador de asbesto, la Comisión urge al Gobierno a asegurar rápidamente la plena aplicación del Convenio, en la legislación y en la práctica, en consulta con las organizaciones más representativas de empleadores y de trabajadores interesadas.

La Comisión plantea otros puntos en una solicitud enviada directamente al Gobierno.

[Se invita al Gobierno a que responda de manera detallada a los presentes comentarios en 2012.]