Solicitud directa (CEACR) - Adopción: 2011, Publicación: 101ª reunión CIT (2012)

Convenio sobre pueblos indígenas y tribales, 1989 (núm. 169) - México (Ratificación : 1990)

Artículo 1 del Convenio. Identificación y autoidentificación de los pueblos indígenas. La Comisión toma nota de que en relación con los criterios utilizados para identificar a los miembros de los grupos indígenas, el Gobierno indica que el Instituto Nacional de Estadística y Geografía (INEGI) utilizó hasta 1990 el carácter lingüístico como criterio básico para la estimación. A partir del censo de 2000 se incorporó el criterio de la autoadscripción. En el caso concreto del XII Censo General de Población y Familia realizado en 2010, se realizaron dos cuestionarios: un cuestionario básico dirigido al total de la población en el que se utilizó el criterio lingüístico y un cuestionario ampliado destinado a una muestra poblacional en el que se aplicó el criterio de la autoadscripción. La muestra poblacional representa aproximadamente el 10 por ciento del total de la población del país y tiene representatividad nacional, estatal y municipal. La Comisión toma nota de que de conformidad con la información recabada en el XII Censo, 15,7 millones de personas de 3 años y más se identifican como indígenas. De esas personas, 6,6 millones hablan alguna lengua indígena. Según el Censo, las entidades federativas con mayor porcentaje indígena son: Yucatán (62 por ciento) y Oaxaca (58 por ciento). La Comisión recuerda que el párrafo 2 del artículo 1 del Convenio establece que la conciencia de su identidad indígena o tribal deberá considerarse un criterio fundamental para determinar los grupos a los que se aplican las disposiciones del Convenio. En estas condiciones la Comisión invita al Gobierno a incorporar la pregunta sobre la autoadscripción en el cuestionario básico dirigido a la totalidad de la población en los próximos censos de población que se realicen en el país, a fin de recabar datos lo más precisos posible sobre la cantidad de personas que se autoidentifican como indígenas.

Artículos 2 y 33. Acción coordinada y sistemática. La Comisión toma nota de que según el Gobierno, las entidades integrantes de la Federación han concretado reformas constitucionales locales y han expedido leyes de derechos y cultura indígenas. El Gobierno acompaña un cuadro con los derechos que han sido reconocidos por los distintos estados federativos e indica que la Comisión Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas (CDI) ha identificado 17 estados federativos en los que se están llevando a cabo procesos de armonización legislativa. La Comisión toma nota también de que el Gobierno informa que el presupuesto para la atención de la población indígena aumentó un 53,6 por ciento desde 2007. El Gobierno informa asimismo sobre las actividades y programas llevados a cabo por la CDI, entre los que se destacan los siguientes programas: Infraestructura Básica para la Atención de los Pueblos Indígenas (PIBAI), Albergues Escolares Indígenas (PAEI); Programa Promoción de Convenios en materia de Justicia (PCMJ), Programa de Coordinación para el Apoyo a la Producción Indígena (PROCAPI) y Organización Productiva para Mujeres Indígenas (POPMI). El Gobierno suministra información sobre el objetivo de estos programas, el presupuesto acordado y las actividades desarrolladas hasta el momento en el marco de los mismos. El Gobierno destaca además las acciones desarrolladas por la CDI para la disminución de las desigualdades de género en las comunidades indígenas; para el rescate y revaloración cultural de las lenguas indígenas y para el fortalecimiento de las relaciones interinstitucionales que permita una atención diferenciada y sensible a la diversidad cultural. El Gobierno señala que la participación de los pueblos interesados en el diseño e implementación de los programas, proyectos y acciones de la CDI se asegura mediante el Consejo Consultivo de la CDI que está integrado por 140 dirigentes indígenas, siete consejeros representantes de instituciones académicas y de investigación nacionales, 12 consejeros representantes de organizaciones sociales, siete consejeros integrantes de las mesas directivas de las comisiones de asuntos indígenas de ambas Cámaras del Congreso de la Unión y 32 consejeros representantes de los gobiernos de las entidades federativas. El Consejo Consultivo está dividido en 12 grupos de trabajo. Por su parte, el Instituto Nacional de Lenguas Indígenas (INALI), que es un organismo descentralizado de la administración pública, tiene la misión de asesorar al Gobierno para articular políticas públicas en materia de lenguas indígenas, promoviendo el multilingüismo, el desarrollo de las lenguas indígenas y su utilización en todos los ámbitos de la vida social, económica, laboral, política, cultural y religiosa. La Comisión pide al Gobierno que envíe información sobre el impacto de los programas y actividades llevados a cabo por la Comisión Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas y el Instituto Nacional de Lenguas Indígenas en la aplicación del Convenio.

Artículo 6. Consulta. La Comisión toma nota de la lista de consultas llevadas a cabo por la CDI en el marco del Sistema de Consulta Indígena. Dicha lista se extiende desde 2003 hasta 2009 y las consultas efectuadas tienen tanto carácter general como estadual y local. El Gobierno destaca la importancia de que el Sistema de Consulta Indígena tenga en cuenta a las autoridades indígenas, tradicionales y constitucionales así como la necesidad de lograr un consenso amplio que deberá obtenerse siguiendo las reglas establecidas por cada pueblo. Asimismo, considera a la participación y la representatividad como intrínsecamente unidos al derecho de consulta. El Gobierno informa también sobre la «Consulta sobre mecanismos para la protección de los conocimientos tradicionales y expresiones culturales, recursos naturales, biológicos y genéticos de los pueblos indígenas» y señala que se ha establecido un grupo interinstitucional a efectos de determinar, en consulta con los pueblos indígenas, cuáles son los conocimientos tradicionales, expresiones culturales, recursos naturales, biológicos y genéticos que deben ser protegidos. El objetivo de la consulta es que las conclusiones de la misma sirvan de insumo para legislar sobre la materia y poder fijar una postura sobre la cuestión a nivel internacional.

En cuanto a la Ley de Consulta en particular, el Gobierno indica que se han presentado sendas iniciativas en las comisiones de asuntos indígenas de la Cámara de Senadores y de la Cámara de Diputados y que estas comisiones han decidido trabajar en forma conjunta en la revisión de las iniciativas, para ya sea elegir entre ellas o elaborar un nuevo proyecto. Para ello, se ha elaborado un nuevo documento que debe ser discutido en las cámaras, en la CDI y en la administración pública. La Comisión toma nota de que se ha encargado a la CDI que lleve a cabo las consultas con los pueblos indígenas sobre la Ley de Consulta, sobre la base del Sistema de Consulta Indígena, y que en el marco del mismo se está elaborando la propuesta metodológica para llevar a cabo dichas consultas. La Comisión pide al Gobierno que informe sobre el funcionamiento concreto del Sistema de Consulta Indígena y sobre el modo en que el resultado de las consultas llevadas a cabo en el marco del Sistema es tenido en cuenta al momento de adoptar las decisiones finales. La Comisión pide asimismo al Gobierno que informe sobre todo avance en la adopción de la Ley de Consulta, el procedimiento y los plazos estimados para dicha adopción así como el modo en que se prevé consultar dicha ley con los pueblos indígenas. La Comisión pide también al Gobierno que continúe enviando información sobre los diferentes procesos de consulta llevados a cabo en el país a nivel nacional, estadual y municipal

Artículo 7. Planes y programas de desarrollo. En lo que respecta a la implementación del Plan Nacional de Desarrollo y el Programa Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas (PDPI), el modo en que el mismo refleja las prioridades de los pueblos indígenas y el modo en que estos pueblos participan en su aplicación y evaluación, la Comisión toma nota de que el Gobierno señala que los programas son implementados por las diferentes dependencias de la Administración Pública Federal, la cual puede ejecutarlos a través de organizaciones y comunidades indígenas. Estas comunidades son entonces beneficiarias y ejecutoras de los programas. En cuanto a la evaluación, los pueblos indígenas participan a través de mecanismos de contraloría social y de las encuestas de percepción elaboradas por el Consejo Nacional de Evaluación de la Política Social e informan a los miembros del Consejo Consultivo de la CDI. La Comisión toma nota asimismo que la CDI efectúa por su lado una evaluación de los programas en los cuales se realizan encuestas de satisfacción con los beneficiarios de los mismos. La Comisión pide al Gobierno que envíe información sobre los programas desarrollados, en particular sobre el modo en concreto en que los pueblos indígenas participan en la aplicación y evaluación de los mismos y el impacto de dicha participación en la práctica. La Comisión pide asimismo al Gobierno que informe el modo en que el Programa Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas refleja las prioridades de desarrollo de los pueblos indígenas y cómo se integran en el mismo las propuestas y recomendaciones formuladas por la CDI.

Artículos 8 a 12. Administración de justicia. La Comisión toma nota de las decisiones judiciales mencionadas por el Gobierno que se refieren a los usos y costumbres indígenas. La Comisión toma nota asimismo de las numerosas medidas adoptadas por el Gobierno desde el punto de vista de la administración judicial. En este sentido, la Comisión toma nota entre otros de la mejora del sistema de defensa de los miembros de los pueblos indígenas, los convenios con las universidades de derecho para contar con estudiantes asistentes bilingües y con la Universidad de Antropología para reconocer la diversidad cultural de los pueblos indígenas. La Comisión toma nota asimismo de las actividades desarrolladas por la Unidad Especializada para la Atención de Asuntos Indígenas de la Procuraduría General de la República. La Comisión pide al Gobierno que continúe informando sobre los programas y medidas adoptados en aplicación de los artículos 8 a 12 del Convenio y en particular que envíe ejemplos de sentencias de los juzgados especializados en materia indígena y de los tribunales ordinarios en los que se hayan aplicado usos y costumbres indígenas.

Artículo 14. Derechos a la tierra. La Comisión observa que la memoria del Gobierno se refiere en su respuesta a ciertos anexos que no han sido adjuntados. En estas condiciones, la Comisión pide una vez más al Gobierno que proporcione información sobre:

• i) las conclusiones del proyecto de investigación realizado por la Comisión Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas y la Procuraduría Agraria y las consiguientes acciones emprendidas para solucionar las controversias agrarias que interesan a las comunidades indígenas;
• ii) los resultados alcanzados mediante los programas referidos en cuanto a la regularización de la tenencia de la tierra y los avances del «programa focos rojos»;
• iii) el tratamiento que se dio o se está dando a la situación de las tierras de la comunidad ñahñú de San Pedro de Atlapulco, comunidad suave de San Francisco del Mar, comunidades zoques de los Chimalapas y comunidad mazahua de San Antonio de la Laguna, y
• iv) las medidas adoptadas para salvaguardar el derecho de los pueblos interesados a utilizar tierras que no estén exclusivamente ocupadas por ellos, pero a las que hayan tenido tradicionalmente acceso para sus actividades tradicionales y de subsistencia.

Sírvase igualmente suministrar copia de decisiones administrativas y/o jurisdiccionales que reconozcan los derechos de los pueblos indígenas a las tierras que tradicionalmente ocupan y que solucionen las reivindicaciones de tierra sobre la base de la ocupación tradicional.

Artículo 15. Recursos naturales. En sus comentarios anteriores la Comisión tomó nota de que el proyecto hidroeléctrico «Presa La Parota» había sido suspendido, y pidió al Gobierno que informara sobre las medidas adoptadas para indemnizar a los pueblos afectados por cualquier daño que puedan haber sufrido por la implementación del proyecto. A este respecto, la Comisión toma nota de que el Gobierno informa que las actividades desarrolladas hasta el momento de la suspensión consistieron en estudios de factibilidad y prospección para conocer la geología de la región y que no hubo ningún tipo de explotación de recursos naturales. Los estudios sólo implicaron el uso temporal de tierras, por el que se indemnizó debidamente a los afectados, de conformidad con la Ley Agraria y los tabuladores del Instituto de Administración y Avalúos de Bienes Nacionales.

La Comisión también había pedido al Gobierno que informara sobre las consultas que se estaban realizando en el marco del megaproyecto del Istmo de Tehuantepec y sobre todo procedimiento de consulta que se hubiera activado con relación a actividades de prospección y explotación de recursos naturales existentes en tierras indígenas, incluso en el marco del sistema de consulta creado por la CDI. La Comisión toma nota de que en cuanto al proyecto en el Istmo de Tehuantepec, el Gobierno informa que el mismo se encuentra en la etapa de planeación y se están llevando a cabo estudios de factibilidad técnica, económica, social y ambiental, los cuales se extenderán por dos años, como mínimo. En cuanto a las consultas con los pueblos indígenas, el Gobierno indica que: 1) en 2006 se inició el proceso de información al Gobierno de Oaxaca sobre la propuesta, que estuvo a cargo del Centro de Anteproyectos del Pacífico Sur de la Comisión Federal de Electricidad (CFE); 2) en 2007 comenzaron los primeros acercamientos con autoridades municipales y comunales mediante asambleas, habiéndose visitado hasta ahora 48 comunidades; 3) después de las asambleas informativas se llevaron a cabo talleres comunitarios que permitieron recabar información sobre los temores, ideas y propuestas relacionadas con el proyecto; 4) se iniciaron actividades para lograr la anuencia de las comunidades para iniciar los estudios técnicos, económicos, sociales, culturales y ambientales (se han obtenido consentimientos de las asambleas para realizar dichos estudios de todas las comunidades menos del núcleo agrario Tataltepec de Valdés, por lo cual no se ha desarrollado ningún trabajo de campo en la disciplina geológica en la zona); 5) como resultados del proceso informativo y de consulta efectuado y de los estudios socioeconómicos se determinó modificar aspectos técnicos del proyecto (disminución de la altura de la cortina de 195 a 147 metros de altura, lo cual implica la disminución de la superficie del embalse de 2.750 hectáreas a 1.958 hectáreas); 6) se organizaron visitas a otras centrales hidroeléctricas en funcionamiento y en construcción de las que participaron 300 habitantes; 7) se han realizado tres reuniones de evaluación regional en Santiago Jamiltepec, Santiago Tetepec y Villa de Tututepec de Melchor Ocampo para evaluar el proceso de planeación, en conjunto con pobladores y autoridades agrarias y administrativos; 8) se han llevado a cabo encuestas para evaluar la labor de la Oficina de Atención al Cliente de la CFE; 9) hasta la fecha de la memoria se habían llevado a cabo 1.617 reuniones informativas; 10) en el proceso informativo se ha dejado claro que no se afectan asentamientos humanos (el embalse y la zona de obras de la presa ocuparán 2.500 hectáreas, ocupando terrenos de ocho núcleos agrarios). El Gobierno envía asimismo una lista de los estudios de impacto ambiental y social que se llevan a cabo y que son supervisados por el CFE. La Comisión destaca las actividades llevadas a cabo por el Gobierno, a través de la Comisión Federal de Electricidad para informar y contar con el punto de vista de las comunidades afectadas por el megaproyecto del Istmo de Tehuantepec y pide al Gobierno que continúe enviando información al respecto. La Comisión destaca asimismo los estudios de impacto ambiental, social y cultural que se están llevando a cabo y pide al Gobierno que indique de qué manera se garantiza la participación de las comunidades indígenas afectadas en los mismos, de conformidad con el Convenio. La Comisión pide asimismo al Gobierno que informe si una vez concluidos dichos estudios técnicos y de impacto ambiental, social y cultural, se prevé someter el megaproyecto a un proceso de consulta con las comunidades indígenas, en lo que respecta a la ejecución del mismo y su impacto en las comunidades. De ser el caso, la Comisión pide al Gobierno que envíe información detallada al respecto. La Comisión pide asimismo al Gobierno que informe si existen acciones administrativas o judiciales pendientes incoadas en contra de dicho proyecto. La Comisión pide asimismo al Gobierno que envíe información sobre todo otro proyecto de exploración o de explotación en curso y sobre los procedimientos de consulta con los pueblos indígenas llevados a cabo al respecto.

Artículo 20. Contratación y condiciones de empleo. Observando que la memoria del Gobierno no se refiere a esta cuestión, la Comisión pide una vez más al Gobierno que envíe información sobre las medidas específicas adoptadas o previstas para garantizar a los trabajadores indígenas el pleno goce de sus derechos laborales, incluyendo información respecto de los jornaleros agrícolas, los niños y niñas indígenas y los migrantes internos. Sírvase también proporcionar información sobre los resultados de las inspecciones del trabajo en lo que respecta a los trabajadores indígenas e información sobre la situación de los trabajadores indígenas en la comunidad Zolontla, municipio de Ixhuatlán de Madero, estado de Veracruz (informe de 2004 del Consejo de Administración (documento GB.289/17/3)).

Artículos 26 a 29. Educación. La Comisión toma nota de la detallada información proporcionada por el Gobierno. En particular, nota la Estrategia 2.7 del Programa para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas 2009-2012 para promover el acceso a la educación de calidad y culturalmente pertinente y promover la adopción del enfoque de interculturalidad en todo el Sistema Educativo Nacional. También toma nota del establecimiento de la asignatura «lengua y cultura indígena» en la escuela secundaria, del bachillerato intercultural, de la licenciatura en educación primaria intercultural bilingüe y de las universidades interculturales (nueve hasta ahora). La Comisión pide al Gobierno que continúe informando sobre las medidas adoptadas en el Marco del Programa para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas 2009-2012. La Comisión pide en particular al Gobierno que informe sobre el impacto de dichas medidas y el número de estudiantes beneficiados. La Comisión pide asimismo al Gobierno que informe sobre el número de maestros indígenas bilingües repertoriados.