Observación (CEACR) - Adopción: 2012, Publicación: 102ª reunión CIT (2013)

Convenio sobre pueblos indígenas y tribales, 1989 (núm. 169) - Perú (Ratificación : 1994)

La Comisión toma nota con interés de la memoria del Gobierno recibida en septiembre de 2012, en respuesta a la observación formulada en 2011, que contiene informaciones detalladas sobre los avances en la implementación de la Ley del Derecho a la Consulta Previa, promulgada en septiembre de 2011; y sobre el proceso de elaboración del reglamento de la ley, que entró en vigor el 4 de abril de 2012. La Comisión examina también las informaciones detalladas presentadas por el Gobierno en una memoria recibida en septiembre de 2011.

Comunicación de la Organización Internacional de Empleadores (OIE). La Comisión toma nota de que, en agosto de 2012, la OIE presentó observaciones sobre la aplicación en la legislación y en la práctica de la obligación de consulta establecida en los artículos 6, 7, 15 y 16 del Convenio. Al respecto, la OIE plantea las siguientes cuestiones: la identificación de las instituciones representativas, la definición de territorio indígena y la falta de consenso entre los pueblos indígenas y tribales sobre sus procesos internos, y la importancia de que la Comisión sea consciente de las consecuencias que estos asuntos tienen para la seguridad jurídica, el costo financiero y la previsibilidad de las inversiones tanto públicas como privadas. La OIE se refiere a las dificultades, los costos y el impacto negativo que el incumplimiento por parte de los Estados de la obligación de consulta puede tener en los proyectos que llevan a cabo empresas tanto públicas como privadas. La OIE observa que la mala aplicación e interpretación del requisito de consulta previa puede implicar obstáculos legales y acarrear dificultades para los negocios, afectar a la reputación y tener costos financieros para las empresas, entre otras cosas. Además, la OIE también declara que las dificultades para cumplir con la obligación de consulta pueden tener repercusiones sobre los proyectos que las empresas quieren llevar a cabo a fin de crear un entorno propicio para el desarrollo económico y social, la creación de trabajo productivo y decente y el desarrollo sostenible del conjunto de la sociedad. La Comisión invita al Gobierno a incluir en su próxima memoria los comentarios que juzgue oportuno al respecto de las observaciones de la OIE.

Parte VIII del formulario de memoria. Comunicaciones de pueblos indígenas. La Comisión toma nota de la comunicación mediante la cual la Confederación General de Trabajadores del Perú (CGTP) transmitió el Informe Alternativo 2012 preparado por cinco organizaciones indígenas nacionales y regionales y el Grupo de Trabajo de Pueblos Indígenas de la Coordinadora Nacional de Derechos Humanos. El Informe Alternativo 2012, que se difundió en Internet, fue también transmitido por la OIT al Gobierno del Perú en agosto de 2012. La Comisión invita al Gobierno a que, al preparar su próxima memoria, continúe consultando con los interlocutores sociales y las organizaciones indígenas sobre las medidas tomadas para dar efecto al Convenio. La Comisión espera que el Gobierno presente en 2013 una memoria que contenga indicaciones específicas sobre los temas evocados en la presente observación y sobre los resultados alcanzados por las medidas adoptadas para dar efecto a cada una de las disposiciones del Convenio.

Artículo 1 del Convenio. Pueblos cubiertos por el Convenio. En sus comentarios anteriores, la Comisión subrayó la necesidad de que todas las comunidades indígenas estén cubiertas por el Convenio, independientemente de su denominación. La Comisión toma nota de los criterios de identificación de los pueblos indígenas u originarios establecidos en el reglamento donde se expresa que los criterios establecidos en el artículo 7 de la Ley del Derecho a la Consulta Previa «deben ser interpretados en el marco de lo señalado en el artículo 1 del Convenio» (artículo 3, k), del reglamento). Además, mediante resolución ministerial núm. 202-2012-MC, de 22 de mayo de 2012, se aprobó una directiva que regula el funcionamiento de la base de datos oficial de pueblos indígenas u originarios. La base de datos tiene un carácter declarativo y referencial y no es un registro constitutivo de derechos. La Comisión invita al Gobierno a indicar en su próxima memoria cuáles han sido los pueblos indígenas referenciados y la manera en que se ha actualizado y evaluado el uso de la base de datos oficial.

Artículos 2 y 33. Acción coordinada y sistemática. En respuesta a comentarios anteriores, el Gobierno mencionó en su memoria de septiembre de 2011, entre otros planes elaborados por el Centro Nacional de Planeamiento Estratégico (CEPLAN), el Plan de Desarrollo Integral de los Pueblos Andinos de Apurímac, Ayacucho y Huancavelica 2010-2021 (DIPA), las actividades del gobierno regional de Madre de Dios (período 2007-2021) y la participación de pueblos indígenas en planes de desarrollo del gobierno regional de Ucayali. La Estrategia Nacional CRECER, en los distritos con pueblos indígenas, tenía como meta para 2011 disminuir la desnutrición de niños y niñas en varios puntos porcentuales. La Comisión recuerda que las funciones del Instituto Nacional de Desarrollo de Pueblos Andinos Amazónicos y Afroperuanos (INDEPA) fueron incorporadas al Ministerio de Cultura. Por su parte, el Viceministerio de Interculturalidad cumple las funciones de órgano técnico del Poder Ejecutivo especializado en materia indígena (artículo 19 de la Ley del Derecho a la Consulta Previa y el artículo 28 del reglamento). En los informes alternativos transmitidos por la CGTP se subraya la necesidad de implementar reformas institucionales con enfoque intercultural. La Comisión invita al Gobierno a informar con precisión cuáles son las autoridades responsables a nivel nacional y regional de las cuestiones que abarca el Convenio y a que indique las medidas tomadas para asegurarse de que dichas autoridades nacionales y regionales disponen de los medios para cumplir cabalmente sus funciones. La Comisión pide al Gobierno que indique cómo se ha asegurado a los pueblos interesados la participación en el desarrollo de los programas y planes mencionados en sus memorias (artículo 2, párrafo 1). La Comisión destaca que la planificación, coordinación, ejecución y evaluación debe hacerse en cooperación con los pueblos indígenas interesados (artículo 33, párrafo 2) y espera que la memoria también incluya una evaluación de dichos programas y planes como requiere el Convenio.

Artículo 3. Derechos humanos y libertades fundamentales. Investigación de los sucesos de la provincia de Bagua (Amazonas). En sus comentarios anteriores, al igual que la Comisión de la Conferencia en junio de 2009 y de 2010, la Comisión de Expertos pidió al Gobierno que informe sobre el resultado de los procesos judiciales en trámite en relación con los hechos ocurridos en la provincia de Bagua, el 5 de junio de 2009. El Gobierno resumió en la memoria recibida en septiembre de 2011, las diversas recomendaciones formuladas por los organismos públicos y otras entidades que investigaron los acontecimientos, incluyendo las conclusiones del Congreso de la República en junio de 2010. El Congreso de la República pidió que el Ministerio Público individualizara a los individuos y a las autoridades involucradas en los hechos, y que se encuentren también las responsabilidades políticas. El Gobierno agregó en su memoria informaciones detalladas sobre los distintos procesos judiciales en curso. En los informes alternativos transmitidos por la CGTP se manifiesta que lo ocurrido en Bagua dejó constancia de la necesidad de un diálogo intercultural de buena fe, y que se debe impedir la criminalización de la protesta social. La Comisión pide al Gobierno que en su próxima memoria agregue indicaciones actualizadas sobre las causas abiertas donde todavía haya imputados por los hechos en Bagua. La Comisión invita al Gobierno a que indique las medidas adoptadas para evitar que sea utilizada la fuerza o la coerción que violen los derechos humanos y las libertades fundamentales de los pueblos indígenas y se evite la criminalización de los sucesos donde se encuentren involucrados los pueblos indígenas.

Artículo 6. Consulta. La Comisión se complace nuevamente de la adopción de la Ley del Derecho a la Consulta Previa y de su reglamento donde se encuentran numerosas referencias a las disposiciones del Convenio. También se encuentran numerosas referencias al Convenio y a la asistencia técnica y la documentación de la OIT en la Guía Metodológica publicada por el Viceministerio de Interculturalidad para orientar y servir de instrumento de gestión de las actividades del sector público con los pueblos indígenas. La ley y su reglamento establecen un procedimiento y las etapas de la consulta, se facilita la identificación de los pueblos indígenas y se definen las medidas a consultar. Se insiste en la importancia de llevar consultas de buena fe, de producir un verdadero diálogo intercultural y la necesidad de prestar especial interés a la situación de las mujeres, a la niñez, a las personas con discapacidad y a los adultos mayores (artículo 5, a) y g), del reglamento). El derecho de petición de las organizaciones indígenas ha sido incorporado en el artículo 9 del reglamento. El Gobierno indica que algunas organizaciones indígenas se abstuvieron de participar en el proceso de consulta del reglamento. En los informes alternativos transmitidos por la CGTP, se recogen críticas al proceso y al contenido de la ley y de su reglamento. La Comisión observa que las normas de carácter tributario o presupuestario no serán materia de consulta (artículo 5, k), del reglamento). Tampoco requerirán ser consultadas las decisiones estatales de carácter extraordinario o temporal dirigidas a atender situaciones de emergencia derivadas de catástrofes naturales o tecnológicas (artículo 5, l), del reglamento), así como tampoco aquellas medidas administrativas consideradas como complementarias (decimosegunda disposición complementaria, transitoria y final del reglamento). Además, la legislación actualmente vigente ha dejado pendiente el desarrollo legislativo de los mecanismos de participación y de participación en los beneficios (quinta y décima disposición complementaria, transitoria y final del reglamento) que requiere el Convenio. La Comisión comprende que la Ley del Derecho a la Consulta Previa y su reglamento, así como el funcionamiento de la base de datos oficial de pueblos indígenas, la difusión de una guía metodológica y la convocatoria para seleccionar intérpretes indígenas y capacitarlos en materia de traducción, interpretación y consulta previa reflejan un progreso en «el establecimiento de mecanismos eficaces de consulta que tengan en cuenta la concepción de los gobiernos y de los pueblos indígenas y tribales sobre los procedimientos a seguir para darle efecto al Convenio», tal como se había alentado a los Gobiernos en la observación general formulada en 2010. La Comisión espera que la próxima memoria contenga informaciones que permitan examinar la manera en que se han puesto en práctica las nuevas medidas adoptadas en el marco de la Ley del Derecho a la Consulta Previa y de su reglamento. Teniendo en cuenta que se ha dejado pendiente dar pleno efecto a las disposiciones relativas a la participación y cooperación de los pueblos indígenas que se encuentran en el artículo 6, 1), b) y c); en el artículo 7, y en la parte II, sobre tierras, del Convenio, la Comisión alienta al Gobierno a que, en consulta con los pueblos indígenas y las otras partes interesadas, se adopten las medidas legislativas correspondientes y se revisen en consecuencia las disposiciones de la legislación vigente.

Artículo 12. Procedimientos legales. En respuesta a comentarios anteriores, el Gobierno indica en la memoria recibida en septiembre de 2011 que la exigibilidad del derecho de consulta está vinculada con la entrada en vigencia del Convenio núm. 169, es decir, desde el 2 de febrero de 1995. El Gobierno informa también sobre las actividades desarrolladas para fortalecer las capacidades de los funcionarios del Poder Judicial en relación con los derechos de los pueblos indígenas. En la memoria recibida en septiembre de 2012, el Gobierno presenta los esfuerzos desplegados para reforzar la justicia de paz y la justicia intercultural. La Comisión invita al Gobierno a agregar en su próxima memoria informaciones sobre las decisiones de justicia que hayan resuelto cuestiones de principio relativas a los derechos protegidos por el Convenio. Sírvase también incluir ejemplos de decisiones dictadas por la justicia de paz relacionadas con el Convenio (parte IV del formulario de memoria), y sobre su correspondiente seguimiento.

Artículo 14. Tierras. En la memoria recibida en septiembre de 2011, el Gobierno indicó que los gobiernos regionales son responsables de la adopción de las medidas necesarias para garantizar el derecho de propiedad de las comunidades indígenas y avanzar en el proceso de titulación. La Comisión toma nota de que se reconocieron 6 067 comunidades campesinas de las cuales se han titulado tierras para 5 095 comunidades estando pendiente la titulación de tierras para 972 comunidades nativas. De las 1 447 comunidades nativas inscritas o reconocidas, se han titulado hasta enero de 2010 un total de 1 265 comunidades quedando pendientes de titulación alrededor de 182 comunidades nativas. El Gobierno confirma que, en la primera disposición complementaria del decreto supremo núm. 020-2008-AG, se estableció que no se consideran tierras eriazas con aptitud agrícola, a los efectos del decreto legislativo núm. 994 de 2009 que promueve la inversión privada en proyectos de irrigación para la ampliación de la frontera agrícola, a las tierras de propiedad de comunidades campesinas o nativas. En comentarios anteriores, se había examinado la situación de la comunidad de Santo Domingo de Olmos (Lambayeque), en cuyo seno se había logrado un entendimiento para promover el uso óptimo del agua y una nueva estructura de riego. La Comisión invita al Gobierno a continuar informando sobre los procesos de titulación y registro de tierras efectuados por los gobiernos regionales, las superficies tituladas y las comunidades beneficiadas en cada región del país. Sírvase también ilustrar la memoria con ejemplos sobre la manera en que se han solucionado las reivindicaciones de tierras formuladas por los pueblos indígenas.

Reglamentación de la explotación de los recursos forestales y del sector minero-energético. En relación con los comentarios anteriores, la Comisión toma nota con interés de que en la Ley Forestal y de Fauna Silvestre (ley núm. 29763, publicada el 22 de julio de 2011) se ha incorporado el reconocimiento y respeto de los derechos de los pueblos indígenas y disposiciones relativas a los bosques en tierras de comunidades nativas. El Gobierno indicó en su memoria de septiembre de 2011 que, al encontrarse la legislación dispersa, se había presentado en el Congreso de la República un proyecto de ley para la adopción de un texto único ordenado de las normas que regulan las actividades eléctricas. La Comisión invita al Gobierno a incluir, en su próxima memoria, informaciones sobre la utilización práctica de las disposiciones sobre la consulta y participación de los pueblos indígenas en la legislación vigente para la explotación de los recursos forestales. En este sentido, la Comisión pide al Gobierno que describa la manera en que se ha consultado a los pueblos indígenas en relación con la legislación para las actividades eléctricas, indicando las normas aplicables para las actividades minero-energéticas que dan específicamente efecto al artículo 15 del Convenio.

Actividades de minería e hidroeléctricas. La Comisión toma nota de las indicaciones presentadas por el Gobierno en la memoria de septiembre de 2011 en relación con las actividades en la comunidad campesina San Lucas de Colán (Piura), en el área de influencia de la Central Hidroeléctrica Sallca Pucará (Cuzco), en la comunidad campesina San Antonio de Juprog (Ancash) y en el territorio del pueblo matsés (Loreto). El Gobierno manifiesta que en algunas de estas situaciones logró intervenir de manera oportuna para evitar que se agudicen los conflictos. En algún caso, se ha visto que una determinada empresa había asumido compromisos, como contratación laboral y capacitación juvenil o la construcción de carreteras, que no habían sido cumplidos a cabalidad generando tensiones entre las partes. El Sindicato General de Comerciantes Mayoristas y Minoristas Centro Comercial Grau Tacna (SIGECOMGT) expresó nuevamente, en abril de 2011, su preocupación respecto de la situación de ciertas comunidades campesinas aymará. Las observaciones del SIGECOMGT fueron transmitidas al Gobierno en agosto de 2007, mayo de 2008 y agosto de 2011. El SIGECOMGT transmitió el dictamen núm. 1457/2006 del Comité de Derechos Humanos emitido a tenor del párrafo 4 del artículo 5 del Protocolo facultativo del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, adoptado en su 95.º período de sesiones (marzo-abril de 2009), en el cual se observó la falta de consulta previa en relación con la construcción de pozos de agua (párrafo 7.7 del documento CCPR/C/95/D/1457/2006, de 24 de abril de 2009). El SIGECOMGT evoca nuevas medidas administrativas, adoptadas entre agosto de 2009 y febrero de 2011, en relación con la explotación de oro, la perforación de pozos y la explotación de recursos hídricos. En el Informe Alternativo 2012 transmitido por la CGTP, se reseñan nuevos casos importantes y se presenta documentación sobre los mismos: el proyecto minero Conga, el cual dio motivo para que en septiembre de 2011 se declarase el estado de emergencia en cuatro provincias y hayan continuado las tensiones sociales durante 2012. La contaminación ambiental de una explotación minera sobre la población y la microcuenca del río Tintaya que dio lugar a una denuncia de las comunidades campesinas ante las autoridades de la provincia de Espinar en noviembre de 2011. En la Cordillera del Cóndor (Amazonas), en noviembre de 2011, se habrían registrado 114 derechos mineros titulados o en trámite sobre una superficie aproximada de 99 000 hectáreas que se superpone con un área ocupada por comunidades nativas. La Comisión pide al Gobierno que en su próxima memoria incluya informaciones detalladas sobre las medidas adoptadas para asegurar el respeto del Convenio, y en particular de su artículo 15, en las situaciones identificadas en sus comentarios anteriores y en los casos presentados por los interlocutores sociales y las organizaciones indígenas. La Comisión invita al Gobierno a que, en su próxima memoria, incluya indicaciones sobre el impacto de las medidas adoptadas para investigar las denuncias presentadas ante las autoridades competentes sobre la contaminación ambiental en los territorios ocupados por los pueblos indígenas. La Comisión pide al Gobierno que, si se ha corroborado la existencia de contaminación ambiental, se desplieguen todos los esfuerzos necesarios para proteger la vida y la integridad de los miembros de las comunidades afectadas.

Participación en los beneficios. El Gobierno informa en la memoria recibida en septiembre de 2011 de que, mediante el decreto de urgencia núm. 079 2009, se dispuso que los gobiernos locales y regionales destinen el 5 por ciento de los fondos que les fueron asignados por concepto de canon y sobrecanon petrolero a la ejecución de proyectos de inversión pública y gasto social. Mediante el decreto de urgencia núm. 026-2010, se aumentó esta obligación financiera de los gobiernos regionales al 10 por ciento, asignándose mayores fondos y ampliándose la esfera de inversión a sistemas de riego, microempresas, apertura de trochas, puentes y muros de contención. El Gobierno menciona también el canon gasífero y los recursos disponibles del Fondo de Desarrollo Socio Económico del yacimiento del gas de Camisea (Cuzco). Trescientos participantes se beneficiaron de un programa de pasantías en hidrocarburos para líderes indígenas y cuatro estudiantes de la Amazonía obtuvieron becas de estudios universitarios. La Comisión se remite al artículo 15 que establece los derechos de los pueblos indígenas a los recursos naturales y la manera en que deben participar en los beneficios de las actividades de prospección o explotación de los recursos existentes en sus tierras. La Comisión se refiere a los otros temas relacionados con la explotación de los recursos naturales evocados en la presente observación y pide al Gobierno que, en su próxima memoria, se sirva dar a conocer ejemplos sobre la manera en que los cánones y otras medidas adoptadas por los gobiernos locales y regionales, tales como su participación en los beneficios, han tenido un impacto concreto en la vida de los pueblos indígenas, en su desarrollo y en las zonas en las que habitan.

Educación. Medios de comunicación. El Gobierno informa en la memoria recibida en septiembre de 2011 que más de 20 000 docentes de escuelas bilingües recibieron capacitación del 2006 al 2009. Para mediados del 2011, casi 193 000 docentes recibieron capacitación a través del Programa Nacional de Promoción de Maestros Bilingües de la Amazonía Peruana. Según las informaciones del Informe Alternativo 2012 transmitido por la CGTP, en agosto de 2012, un 20 por ciento de los niños indígenas entre 6 y 11 años de edad no accede a un centro de enseñanza. En dicho informe alternativo se dice que subsiste un serio déficit informativo, pues faltan datos precisos que reflejen la realidad de los indígenas en edad escolar, así como las instituciones de educación intercultural y bilingüe (EIG) que cuenten con una propuesta pertinente. La Comisión recuerda la importancia de las disposiciones sobre la cooperación y la participación de los pueblos interesados en la formulación y aplicación de los programas de educación (artículo 27). La Comisión invita al Gobierno a incluir en su próxima memoria informaciones sobre el impacto que tuvieron las medidas adoptadas para eliminar los prejuicios contra los pueblos indígenas y promover la educación intercultural y bilingüe, especialmente entre niñas y niños indígenas en edades de escolarización obligatoria (6 a 11 años de edad).