Observación (CEACR) - Adopción: 2012, Publicación: 102ª reunión CIT (2013)

Convenio sobre pueblos indígenas y tribales, 1989 (núm. 169) - Argentina (Ratificación : 2000)

Comunicaciones de la Central de Trabajadores de Argentina (CTA). Desalojo de comunidades. Consultas requeridas por el Convenio. La Comisión toma nota de la respuesta transmitida en marzo de 2012 por el Gobierno a las observaciones de la Central de Trabajadores de Argentina (CTA) recibidas, en agosto de 2011. La CTA mencionó principalmente desalojos violentos de comunidades indígenas de los territorios que estas ocupan tradicionalmente en las provincias de Formosa (comunidad Toba-Qom Navogoh, La Primavera), de Río Negro (comunidad mapuche Paichil Antriao), de Tucumán (comunidad Chuschagasta y comunidad India Quilmes), situaciones que fueron evocadas en la observación formulada por la Comisión de Expertos en 2011. La respuesta del Gobierno no contiene indicaciones sobre los hechos evocados, sino que el Instituto Nacional de Asuntos Indígenas (INAI) en su informe recuerda sus funciones como entidad descentralizada con participación indígena que funciona en el ámbito del Ministerio de Desarrollo Social. El INAI destaca las tres leyes fundamentales tendientes al reconocimiento efectivo de los derechos de los pueblos indígenas (la ley núm. 26160, de 2006, declaratoria de la emergencia de la propiedad comunitaria indígena y su prórroga mediante la ley núm. 26554, de 2009; la Ley núm. 26206 de Educación Nacional, de 2006, y la Ley núm. 26522 de Servicios de Comunicación Audiovisual, de 2009). El INAI indica que mediante el decreto núm. 700 se había creado, en mayo de 2010, una Comisión de Análisis e Instrumentación de la Propiedad Comunitaria Indígena. En octubre de 2010, dicha comisión presentó al Ministerio de Desarrollo Social un anteproyecto de ley. La Comisión también toma nota de que el INAI, con la participación de las organizaciones indígenas y del Consejo de Participación Indígena, celebró un evento universitario en noviembre de 2011 donde, entre otros temas, se destacó la necesidad de completar el relevamiento territorial y la demarcación de territorios comunitarios indígenas en todo el país, propiciar el envío del proyecto legislativo sobre la propiedad comunitaria indígena y propiciar también la conformación de una comisión para elaborar un proyecto legislativo de consulta y participación que permitan aplicar el Convenio núm. 169. En sus nuevas observaciones recibidas en agosto de 2012, con el aporte del Observatorio de Derechos Humanos de Pueblos Indígenas (ODHPI), la CTA indica que se encuentra en trámite legislativo un anteproyecto de Código Civil y Comercial de la Nación donde se han incluido disposiciones sobre la propiedad comunitaria indígena. La CTA manifiesta que las disposiciones del anteproyecto actualmente en trámite legislativo no guardan relación con las que fueron elaboradas en la comisión establecida en mayo de 2010. En la memoria recibida en noviembre de 2012, el Gobierno indica que la reforma del Código Civil y Comercial incorpora el derecho a la posesión y propiedad comunitaria de las tierras que tradicionalmente ocupan las comunidades indígenas, el derecho a la consulta y participación, y el respeto a las formas de organización interna de acuerdo a la cosmovisión de los pueblos indígenas. La Comisión toma nota de que una Comisión Bicameral del Congreso de la Nación desarrolla audiencias públicas para debatir la reforma en varias provincias del país y el INAI garantiza la efectiva participación indígena en dichas audiencias. La Comisión reitera su pedido al Gobierno para que en la memoria debida en 2013 informe en detalle sobre las medidas adoptadas para investigar los alegatos relativos al desalojo violento y a las muertes en las comunidades indígenas mencionadas en la observación formulada en 2011. Además, la Comisión pide al Gobierno que agregue indicaciones que le permitan examinar en detalle la manera en que se ha asegurado de que los pueblos indígenas han sido consultados cada vez que se prevean medidas legislativas o administrativas que puedan afectarlos directamente (artículo 6, párrafo 1, a), del Convenio). La Comisión pide al Gobierno que indique de qué manera el nuevo Código Civil y Comercial va a asegurar el pleno efecto de las disposiciones del Convenio relativas a las tierras que ocupan tradicionalmente los pueblos indígenas y a los recursos naturales existentes en sus tierras.

Comunicación de la Organización Internacional de Empleadores (OIE). La Comisión toma nota de que, en agosto de 2012, la OIE presentó observaciones sobre la aplicación en la legislación y en la práctica de la obligación de consulta establecida en los artículos 6, 7, 15 y 16 del Convenio. Al respecto, la OIE plantea las siguientes cuestiones: la identificación de las instituciones representativas, la definición de territorio indígena y la falta de consenso entre los pueblos indígenas y tribales sobre sus procesos internos, y la importancia de que la Comisión sea consciente de las consecuencias que estos asuntos tienen para la seguridad jurídica, el costo financiero y la previsibilidad de las inversiones tanto públicas como privadas. La OIE se refiere a las dificultades, los costos y el impacto negativo que el incumplimiento por parte de los Estados de la obligación de consulta puede tener en los proyectos que llevan a cabo empresas tanto públicas como privadas. La OIE observa que la mala aplicación e interpretación del requisito de consulta previa puede implicar obstáculos legales y acarrear dificultades para los negocios, afectar a la reputación y tener costos financieros para las empresas, entre otras cosas. Además, la OIE también declara que las dificultades para cumplir con la obligación de consulta pueden tener repercusiones sobre los proyectos que las empresas quieren llevar a cabo a fin de crear un entorno propicio para el desarrollo económico y social, la creación de trabajo productivo y decente y el desarrollo sostenible del conjunto de la sociedad. La Comisión invita al Gobierno a incluir en su próxima memoria los comentarios que juzgue oportuno al respecto de las observaciones de la OIE.

Seguimiento de las recomendaciones del comité tripartito (reclamación presentada en virtud del artículo 24 de la Constitución de la OIT). Consultas a nivel nacional en el Consejo de Participación Indígena. Registro de comunidades indígenas. Regularización de tierras. Dando seguimiento al pedido formulado por el Consejo de Administración, en noviembre de 2008, en el marco de una reclamación presentada en agosto de 2006 por la Unión de Trabajadores de la Educación de Río Negro (UNTER) (documento GB.303/19/7), la Comisión solicitó en la observación formulada en 2011 informaciones sobre el progreso de los temas pendientes a nivel nacional y en la provincia de Río Negro. La Comisión toma nota de la respuesta parcial presentada por el Gobierno mediante la memoria recibida en noviembre de 2012 a algunos de los temas planteados a nivel nacional. El Instituto Nacional de Asuntos Indígenas (INAI) recuerda que el Consejo de Participación Indígena (CPI) es un espacio de participación y consulta donde se ha generado un estatuto reglamentario sobre su funcionamiento y se ha ampliado su integración hasta abarcar aproximadamente a 113 representantes. El Programa Nacional de Relevamiento Territorial de Comunidades Indígenas (Re. Te. C.I.) mantiene reuniones bimensuales con la Mesa Nacional del CPI, conformada por 25 representantes a nivel regiones y país. Además, la Mesa de Seguimiento del Encuentro Nacional de Organizaciones Territoriales de Pueblos Originarios (ENOTPO) trabaja junto con el Programa Nacional Re.Te.C.I. en el cual participan ocho representantes a nivel regiones y país. El ENOTPO reúne unas 40 organizaciones territoriales indígenas. En aplicación de la ley núm. 26160 y del Programa Nacional Re. Te. C.I., se han identificado a 950 comunidades a ser relevadas, y 367 comunidades y algo más de 3 millones de hectáreas quedaron relevadas. Las comunidades indígenas con personería jurídica registrada ante el Registro Nacional de Comunidades Indígenas son 328, a su vez 337 comunidades se encuentran inscritas en organismos provinciales en el marco de convenios celebrados con el INAI y aproximadamente 600 comunidades se encuentran registradas en otros organismos provinciales competentes. El Gobierno declara que no se han presentado casos hasta la fecha de comunidades indígenas a las cuales se les haya denegado la inscripción de su personería en el registro nacional. La Comisión toma también nota del listado de diversos proyectos de ley que afectan a temas cubiertos por el Convenio que se encuentran en trámite, sin haber recibido la correspondiente sanción. La Comisión invita al Gobierno a agregar en su próxima memoria una copia del reglamento del Consejo de Participación Indígena y un resumen de las medidas administrativas y legislativas que hayan sido objeto de las consultas requeridas por el Convenio en dicho marco institucional.

Provincia de Río Negro. Consulta, participación y actividades tradicionales de los pueblos indígenas. La Comisión toma nota de los datos transmitidos en la memoria recibida en noviembre de 2012, en donde se indica que, en la provincia de Río Negro, se ha regularizado una superficie de aproximadamente 320 000 hectáreas en favor de las comunidades indígenas. En la observación formulada en 2011, se había recordado que los pueblos Mapuche y Mapuche-Tehuelche se organizaban en una coordinadora del parlamento del pueblo Mapuche, que proponía candidatos a los cargos de consejeros y presidentes del Consejo de Desarrollo de Comunidades Indígenas (CODECI). El Gobierno también indicó que los crianceros indígenas podían acceder fácilmente a los boletos de marcas y señales y ejercer en igualdad de condiciones su actividad de crianceros. En cuanto a las marcas y señales, el Gobierno indicó que resultaba difícil conseguir la titularidad de las marcas y señales cuando no se ha obtenido la titularidad de las tierras, lo cual dificulta la circulación de los animales para su comercialización. La Comisión se remite nuevamente a las conclusiones y recomendaciones del informe adoptado en noviembre de 2008 por el Consejo de Administración (documento GB.303/19/7), y pide al Gobierno que en su próxima memoria agregue informaciones actualizadas sobre los avances en la regularización de la propiedad comunitaria indígena y la manera en que se desarrollan a nivel provincial los procedimientos de consulta y participación previstos en el Convenio. Sírvase también indicar si la regularización de tierras ha facilitado el otorgamiento de boletos de marcos y/o señales (títulos de propiedad del ganado), una actividad tradicional de los mapuches (artículo 23).

Política coordinada y sistemática. La Comisión toma nota de que, mediante decreto núm. 791/2012 de mayo de 2012, se facultó nuevamente al INAI a que designe un delegado por cada una de las etnias del país para conformar el Consejo de Coordinación que ya estaba previsto en el artículo 10 de la Ley núm. 23302, de Política Indígena y Apoyo a las Comunidades Aborígenes, promulgada en noviembre de 1985. Además, el Gobierno destaca en la memoria recibida en noviembre de 2012 que la inclusión del derecho a la consulta y la participación en el proyecto de código civil y comercial desencadenaría la necesidad de sancionar una ley especial que reglamente la consulta y la participación indígena. La Comisión pide al Gobierno que informe en su próxima memoria sobre todo avance en la reglamentación del derecho de consulta y participación en conformidad con el Convenio. La Comisión pide nuevamente al Gobierno que incluya copia de las actas de las reuniones del Consejo de Coordinación. La Comisión pide también al Gobierno que indique de qué manera los Consejos de Participación Indígena participan en las decisiones adoptadas por el INAI. La Comisión espera que el Gobierno tenga a bien especificar la competencia y la coordinación establecidas entre el Consejo de Coordinación y el Consejo Asesor (previstos en la ley núm. 23302, de 1985), por un lado, y el Consejo de Participación Indígena (CPI) (previsto en la ley núm. 26160, de 2006), por el otro (artículos 2 y 33 del Convenio).

Artículo 14. Tierras. La Comisión toma nota de las detalladas informaciones transmitidas por el Gobierno sobre la regularización dominial de tierras que se ha llevado a cabo principalmente en la provincia de Jujuy (algo más de 1 600 000 hectáreas) y en las provincias de Chaco (320 000 hectáreas), Chubut (104 893 hectáreas) y Río Negro (320 000 hectáreas). La Comisión invita al Gobierno a incluir en su próxima memoria informaciones actualizadas sobre el número de comunidades beneficiadas y la superficie de tierras regularizadas en el marco del Programa Nacional de Relevamiento de Comunidades Indígenas y la manera en que se ha asegurado la participación de las comunidades interesadas en el proceso de relevamiento territorial. Sírvase agregar informaciones sobre los procesos de regularización de tierras efectuados y pendientes en otras provincias interesadas (Buenos Aires, Entre Ríos, Formosa, Neuquén, Salta, Tucumán, Tierra del Fuego, mencionadas por el Gobierno en su memoria), así como las dificultades encontradas para completar el reconocimiento de la posesión y propiedad comunitaria indígena en el país.

La Comisión invita al Gobierno a que, al preparar la memoria debida en 2013, consulte con los interlocutores sociales y las organizaciones indígenas sobre las medidas tomadas para dar efecto al Convenio. La Comisión espera que el Gobierno presente, en 2013, una memoria que contenga indicaciones específicas sobre todos los otros temas evocados en la observación y la solicitud directa formuladas en 2011 y sobre los resultados alcanzados por las medidas adoptadas para dar cumplimiento a cada una de las disposiciones del Convenio.