Observación (CEACR) - Adopción: 2012, Publicación: 102ª reunión CIT (2013)

Convenio sobre la inspección del trabajo, 1947 (núm. 81) - Federación de Rusia (Ratificación : 1998)

Partes I y V del formulario de memoria. Legislación y apreciación general sobre la aplicación del Convenio. La Comisión toma nota de que, como consecuencia de la restructuración de 2004, la inspección del trabajo ha venido funcionando dentro del Servicio Federal de Trabajo y Empleo (Rostrud), establecido bajo los auspicios del Ministerio de Salud y Desarrollo Social. En respuesta a las solicitudes anteriores de la Comisión, el Gobierno indica en su última memoria que el Rostrud funciona en el marco del Código del Trabajo nacional, del Código de Infracciones Administrativas, la Ley Federal núm. 134-Ø3, de 8 de agosto de 2001, sobre la Protección de los Derechos de las Entidades Legales y los Empresarios durante las Inspecciones, el decreto gubernamental núm. 324, de 30 de junio de 2004, sobre la situación del Rostrud y el decreto gubernamental núm. 156, de 6 de abril de 2004, sobre el modelo de reglamento para las autoridades territoriales del Rostrud, aprobados por la orden ministerial núm. 378n, de julio de 2009, y el reglamento para las autoridades territoriales del Rostrud relacionado con las inspecciones del trabajo estatales en las unidades constitutivas de la Federación de Rusia. La Comisión solicita al Gobierno que comunique un organigrama del sistema de inspección del trabajo y nuevamente que:

• a) transmita una copia de los documentos citados anteriormente de naturaleza legislativa, reguladora o administrativa relacionados con los asuntos comprendidos en el Convenio (incluida una copia de la versión actual del decreto gubernamental núm. 324 sobre el Rostrud, el reglamento modelo para las autoridades territoriales del Rostrud, aprobado por la orden ministerial núm. 378n, de julio de 2009, el reglamento para las autoridades territoriales del Rostrud relacionado con las inspecciones del trabajo estatales en las unidades constitutivas de la Federación de Rusia y de todo texto aplicable que establezca las funciones de los inspectores del trabajo);
• b) emita una apreciación de carácter general de la manera en que se aplica el Convenio, incluyéndose, por ejemplo, extractos de informes oficiales e información sobre toda dificultad práctica encontrada en su aplicación, y
• c) indique si las organizaciones de empleadores y/o trabajadores han formulado algunos comentarios sobre la aplicación de este Convenio y, de ser así, transmitirlos a la OIT.

Artículos 2, párrafo 1), 3, párrafo 1), 16, 17 y 23 del Convenio. Actividades de la inspección del trabajo relacionadas con la protección de los trabajadores. La Comisión toma nota de la referencia contenida en la memoria del Gobierno a los casos de trabajo infantil detectados, aunque no comunica ninguna estadística o información sobre las actividades de los servicios de inspección del trabajo en esta materia. La Comisión también toma nota de las conclusiones y recomendaciones del Comité de Libertad Sindical en el caso núm. 2758 (365.º informe, noviembre de 2012), relacionadas con la investigación de la persecución contra los sindicatos por las autoridades competentes, incluida la inspección del trabajo en la Federación de Rusia, así como la decisión del Tribunal Europeo de Derechos Humanos, en el caso Rantsev c/ Cyprus and Rusia (aplicación núm. 25965/04) sobre la obligación de prevenir la trata y proteger a las víctimas, incluida la obligación de investigar las situaciones de potencial trata de seres humanos. La Comisión solicita al Gobierno que indique las medidas adoptadas para fortalecer las disposiciones legales relativas a los derechos fundamentales en el trabajo, incluyendo la igualdad y la no discriminación, la libertad sindical, la erradicación de las prácticas de trabajo forzoso y el trabajo infantil, así como los resultados obtenidos. Sírvase también incluir las estadísticas pertinentes en el informe anual de la inspección del trabajo.

Artículos 3, párrafo 1), 8, 10, 11 y 16 del Convenio. Número y funciones de los inspectores del trabajo, recursos materiales a su disposición e impacto del sistema de inspección del trabajo. La Comisión toma nota de la información comunicada en el informe de actividad del Rostrud para 2010 (disponible en ruso en su sitio web www.rostrud.ru) de que, de las 3 666 personas que al 31 de diciembre de 2010 trabajaban en los servicios del Rostrud, 2 852 eran funcionarios autorizados para llevar a cabo una supervisión y un control estatal del cumplimiento de las leyes y reglamentos del trabajo, es decir, 1 251 inspectores del trabajo en el área de la legislación laboral y 1 601 en el área de la seguridad y salud en el trabajo (SST). Estos inspectores del trabajo realizaron un número total de 183 435 inspecciones, 89 000 de las cuales se relacionaban con la SST.

La Comisión toma nota con interés de que la memoria del Gobierno se refiere al impacto positivo del trabajo del servicio de inspección del trabajo federal en el estado general de cumplimiento de los requisitos de la legislación laboral en los lugares de trabajo. Por ejemplo, según el Servicio Federal de Estadísticas de Rusia (Rosstat), el 1.º de enero de 2011, los atrasos salariales pendientes totales ascendieron a 2,4 billones de rublos (RUB), una caída de 827 millones de RUB o el 25,6 por ciento, en comparación con el 1.º de diciembre de 2010, y casi el 33 por ciento, en comparación con principios de 2010. El Gobierno destaca que se trata de la cifra registrada más baja para los salarios atrasados en la Federación de Rusia en los últimos diez años y añade que en 2010, los empleadores liquidaron los salarios atrasados adeudados a 632 000 trabajadores, ascendiendo a más de 9 billones de RUB. Se observaron también tendencias positivas en los números absolutos de los accidentes graves en el trabajo, incluidos los accidentes fatales, que descendieron, en 2010, a un total de 10 295 (en lugar de 10 809, en 2009). El número total de víctimas mortales cayó en un 2,5 por ciento. Los empleadores rescindieron 1 543 despidos ilegales y se impusieron ilegalmente más de 2 300 sanciones disciplinarias. Se detuvieron más de 2 000 aparatos y se cerraron temporalmente 170 lugares de trabajo pendientes de la reparación de los defectos que ponían en riesgo las vidas y la salud de los trabajadores. El número promedio de infracciones a la legislación del trabajo identificadas por los inspectores durante una sola inspección, descendió en un 11,5 por ciento, en 2010, en comparación con 2009, lo que puede considerarse, según el Gobierno, como un signo positivo de la eficacia de las medidas adoptadas para prevenir las infracciones de la ley en el lugar de trabajo.

Sin embargo, la Comisión también toma nota de que el número de inspectores del trabajo parece haber descendido en un 14 por ciento desde 2003, y en un 31 por ciento, desde 1995, mientras que el número total de empresas sujetas a inspección ascendió a 8 171 000, en 2010, lo que significa que los lugares de trabajo verdaderamente inspeccionados representan el 2,4 por ciento del total. Además, los recursos materiales (por ejemplo, 324 coches) disponibles para las 82 oficinas de inspección regionales de todo el país, no parecen suficientes para el efectivo cumplimiento de las funciones de la inspección del trabajo, especialmente en regiones alejadas.

A la luz del destacado papel socioeconómico desempeñado por la inspección del trabajo y de los resultados positivos obtenidos durante el período de presentación de memorias, la Comisión agradecería al Gobierno que comunique información detallada sobre toda medida adoptada o prevista para satisfacer las necesidades del sistema de inspección del trabajo en términos de recursos humanos, a la luz del número de lugares de trabajo sujetos a inspección y del número de trabajadores empleados en los mismos, y que comunique más información sobre las categorías, la distribución geográfica, los campos de especialización, los grados de los inspectores del trabajo en servicio. Por último, la Comisión solicita una vez más al Gobierno que indique la proporción de mujeres en el personal de inspección del trabajo en todos los niveles de responsabilidad y, cuando proceda, las tareas especiales asignadas a inspectores e inspectoras, respectivamente.

La Comisión también solicita al Gobierno que indique toda medida adoptada o prevista para mejorar los recursos materiales a disposición de los inspectores del trabajo, en particular los medios de transporte que permitan la efectiva inspección de los establecimientos alejados. También solicita una vez más al Gobierno comunicar todo texto legislativo relativo al reembolso a los inspectores del trabajo de los gastos de viaje contraídos en el desempeño de sus funciones, así como una copia del reembolso e información sobre la duración media de los procedimientos para el mismo.

Artículo 3, párrafo 1, b). Actividades preventivas de los servicios de inspección del trabajo. La Comisión toma nota con interés de la referencia contenida en la memoria del Gobierno sobre las diversas actividades relacionadas con la comunicación de información y asesoramiento sobre la legislación del trabajo y los derechos laborales por parte de los servicios de inspección del trabajo del Rostrud, de toda su estructura territorial a los ciudadanos, empleadores y trabajadores y sus organizaciones, la administración pública y el público en general. En ese sentido, el Gobierno destaca, por ejemplo, el asesoramiento brindado a través de una línea directa especial, la realización de un gran número de simposios, campañas periódicas y actividades de sensibilización sobre los asuntos actuales, a través de los medios de comunicación y de las modernas tecnologías y conferencias en línea. También indica que los trabajadores y los empleadores pueden formular preguntas y recibir respuestas detalladas sobre el sitio web del Rostrud. Se solicita al Gobierno que comunique información detallada sobre las actividades preventivas llevadas a cabo por los servicios de inspección del trabajo, especialmente respecto de las pequeñas y medianas empresas, incluida información relativa al número de preguntas respondidas, los temas comprendidos y el impacto de estas actividades en el cumplimiento de las disposiciones legales relacionadas con las condiciones de trabajo y la protección de los trabajadores.

Artículo 3, párrafo 2. Funciones adicionales encomendadas a los inspectores del trabajo. La Comisión toma nota de que, en virtud del decreto gubernamental núm. 324, de 30 de junio de 2004, sobre la situación del Rostrud, se encomienda a éste múltiples funciones, entre las que se encuentran la prestación de servicios en las áreas de promoción del empleo, de protección frente al desempleo y de «migraciones internas», así como la solución de conflictos laborales colectivos. La Comisión se refiere al párrafo 69 de su Estudio General de 2006 sobre la inspección del trabajo, en el que destacó que las funciones principales de los inspectores son complejas y requieren tiempo y recursos; al respecto, el artículo 3, 2), estipula que ninguna otra función que se encomiende a los inspectores del trabajo deberá entorpecer el cumplimiento efectivo de sus funciones principales (aplicación y asesoramiento). La Comisión agradecería al Gobierno que comunique aclaraciones sobre las funciones llevadas a cabo por los inspectores del trabajo y, en particular, si se les encomiendan tareas adicionales diferentes de las funciones de asesoramiento y de control del cumplimiento de las disposiciones legales, previstas en el artículo 3, 1), a) y b), del Convenio, como por ejemplo, en el área de las «migraciones internas», la protección frente al desempleo y la solución de los conflictos laborales colectivos. Si tal es el caso, la Comisión solicita al Gobierno que indique toda medida adoptada o prevista para disociar estas funciones de las funciones principales de los inspectores del trabajo, de modo que puedan dedicarse más plenamente al control de la aplicación de la legislación sobre las condiciones de trabajo y la protección de los trabajadores.

Artículos 5, a), 17 y 18. Cooperación con el sistema judicial y aplicación de sanciones por violación de las disposiciones legales por cuyo cumplimiento velan los inspectores del trabajo. La Comisión toma nota de que según la memoria del Gobierno, un gran número de los casos presentados a la Fiscalía General por la Inspección del Trabajo (14 700 en 2008 y 12 700 en 2010) estaban relacionados con los artículos 143, 145 y 145.1 del Código del Trabajo nacional sobre los accidentes del trabajo derivados de la negligencia de las disposiciones sobre las medidas de protección, el impago de los salarios y de otras prestaciones, y el despido de las mujeres protegidas por las disposiciones sobre maternidad. No obstante, la Comisión toma nota de una discrepancia entre los casos notificados, las investigaciones penales iniciadas y el número de condenas dictadas. En 2008, por ejemplo, 13 756 casos notificados sobre las investigaciones relativas a los accidentes del trabajo, arrojaron como resultado 277 investigaciones penales y la condena de 50 personas; 924 casos de impago de los salarios o de otras prestaciones arrojaron como resultado 23 investigaciones penales y la condena de ocho personas.

En ese sentido, la Comisión también toma nota de que, a pesar de sus reiteradas solicitudes desde 2004, el Gobierno aún no ha enviado copia de los textos legales adoptados para la aplicación de los artículos 362 (responsabilidad por infracciones a la legislación laboral), 363 (responsabilidad por obstruir las actividades de los inspectores del trabajo estatales) y 419 (tipos de responsabilidad por infracción de la legislación del trabajo) del Código del Trabajo nacional.

En relación con su observación general de 2007, en la que se destacó la importancia de la cooperación efectiva con el sistema judicial, a efectos de lograr una efectiva aplicación de las disposiciones legales relacionadas con las condiciones de trabajo y la protección de los trabajadores, como exige el artículo 3, 1), a), del Convenio, la Comisión solicita al Gobierno que describa el procedimiento que han de seguir los inspectores del trabajo en caso de violaciones detectadas de la legislación laboral, en particular en relación con el pago de los salarios, la SST y la no discriminación, y que indique toda medida adoptada o prevista para intensificar la cooperación entre los servicios de inspección del trabajo y las autoridades judiciales. También solicita una vez más al Gobierno que transmita una copia de cualquier texto legislativo pertinente en sus versiones actuales, incluidos los textos anteriormente solicitados, adoptados para la aplicación de los artículos 362, 363 y 419, y que especifique las sanciones aplicables por violaciones de las disposiciones del derecho laboral.

Artículo 12, párrafo 1, c), i). Facultades de investigación. La Comisión toma nota de que el Gobierno no transmite una respuesta a sus comentarios anteriores sobre esta cuestión. En su memoria anterior, el Gobierno indicó que, en virtud del artículo 357 del Código del Trabajo, los inspectores del trabajo tienen el derecho de interrogar, solos o en presencia de testigos, al empleador o a su representante sobre cualquier asunto relacionado con la visita del inspector del trabajo, y que, según el artículo 229 del Código del Trabajo, el personal puede ser interrogado sólo en caso de la investigación de accidentes en el establecimiento. La Comisión toma nota una vez más de que el artículo 12, 1), c), i), del Convenio, no limita el derecho de los inspectores de trabajo a interrogar al personal en los casos de accidentes y que este derecho forma parte de la facultad más amplia de los inspectores de trabajo «para proceder a cualquier prueba, investigación o examen que consideren necesario para cerciorarse de que las disposiciones legales se observan estrictamente». En consecuencia, la Comisión solicita al Gobierno que adopte, en un futuro próximo, las medidas necesarias dirigidas a armonizar la legislación con el artículo 12 y que mantenga informada a la OIT de los progresos realizados a tal fin.

Artículo 14. Notificación de los casos de enfermedad profesional a la inspección del trabajo. La Comisión toma nota con interés de que, según la memoria del Gobierno, en 2010, se inspeccionaron 17 800 establecimientos para garantizar el cumplimiento del procedimiento establecido para la notificación y la investigación de los accidentes del trabajo, como consecuencia de los cuales se identificaron más de 37 000 incumplimientos del procedimiento y se descubrieron 1 686 accidentes no notificados y adecuadamente investigados, incluidos 55 incidentes colectivos, 1 023 accidentes graves y 326 accidentes fatales.

Sin embargo, la Comisión también toma nota de que, si bien el informe de actividad del Rostrud para 2010 contiene estadísticas de los accidentes del trabajo, no parece contener información sobre los casos de enfermedad profesional. El Código del Trabajo nacional no parece contener ninguna disposición que estipule la necesidad de notificar los casos de enfermedad profesional a los servicios de inspección del trabajo (en su memoria de 2007, el Gobierno se refirió a los artículos 228 a 230 del Código del Trabajo nacional e indicó que sólo existen documentos de acompañamiento y directrices para la notificación y la investigación de los accidentes del trabajo). La Comisión quisiera señalar a la atención del Gobierno el párrafo 118 del Estudio General de 2006, Inspección del trabajo, en el que destacó la importancia de que se establezca un mecanismo de información sistemática a fin de que la inspección del trabajo pueda disponer de los datos necesarios para la determinación de las actividades que presentan un riesgo y las categorías de trabajadores más expuestas, así como para la investigación de las causas de los accidentes y enfermedades de origen profesional en los establecimientos y empresas sujetos a su control. En este sentido, desea señalar a la atención del Gobierno el Repertorio de recomendaciones prácticas de la OIT sobre el registro y la notificación de los accidentes del trabajo y las enfermedades profesionales, que brinda una orientación sobre la compilación, el registro y la notificación de los datos fiables y el uso efectivo de tales datos para prevenir las acciones (disponible en http://www.ilo.org/wcmsp5/groups/public/@ed_protect/@protrav/@safework/documents/normativeinstrument/wcms_112630.pdf). La Comisión solicita al Gobierno que indique las medidas adoptadas para garantizar que la legislación nacional prevea las condiciones y la manera en que deberían notificarse a la inspección del trabajo los casos de enfermedad profesional. La Comisión solicita al Gobierno que precise si los inspectores del trabajo informan y sensibilizan a los empleadores y a los trabajadores sobre la importancia de notificar los accidentes del trabajo y los casos de enfermedad profesional, con el fin del alentar el cumplimiento de las disposiciones legales pertinentes, en virtud del artículo 3, 1), b). Además, la Comisión señala a la atención del Gobierno los párrafos 6 y 7 de la Recomendación sobre la inspección del trabajo, 1947 (núm. 81) relativos a las modalidades de colaboración entre los empleadores y los trabajadores con respecto a la higiene y seguridad.

Artículos 20 y 21 del Convenio. Publicación y comunicación a la OIT del informe anual sobre las actividades de la inspección del trabajo. La Comisión toma nota de que el Gobierno no comunicó otra vez un informe anual sobre las tareas de los servicios de inspección del trabajo. Sin embargo, toma nota de que los informes de actividad del Rostrud, de los que la inspección del trabajo de Rusia es parte, se publican periódicamente en línea y en www.rostrud.ru. Además, La Comisión toma nota de que el Gobierno, en sus memorias comunicadas en 2009-2010, se refiere a las leyes y a los reglamentos vinculados con el trabajo de supervisión y de inspección del Rostrud; y contiene alguna información sobre el número de miembros del personal del servicio de inspección del trabajo; estadísticas de las visitas de inspección; estadísticas de las violaciones y de las sanciones impuestas, así como estadísticas de los accidentes del trabajo. La Comisión agradecería al Gobierno que indique cualquier medida adoptada o prevista para publicar un informe consolidado de inspección del trabajo que contenga información detallada sobre todos los puntos que figuran en la lista del artículo 21, a) a g), del Convenio, y garantizar su transmisión periódica a la OIT, como requiere el artículo 20, 3), del Convenio.

La Comisión plantea otros puntos en una solicitud dirigida directamente al Gobierno.