Observación (CEACR) - Adopción: 2012, Publicación: 102ª reunión CIT (2013)

Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87) - Pakistán (Ratificación : 1951)

Seguimiento de las conclusiones de la Comisión de Aplicación de Normas (Conferencia Internacional del Trabajo, 100.ª reunión, junio de 2011)

Comentarios de las organizaciones de trabajadores y de empleadores. La Comisión toma nota de los comentarios de la Organización Internacional de Empleadores (OIE) de fecha 29 de agosto de 2012 relativos al derecho de huelga que se tratan en el Informe General de la Comisión.

La Comisión toma nota además de la observación del Gobierno sobre los comentarios presentados en 2010 por la Federación Nacional de Sindicatos Unidos de Pakistán (APFUTU) relativos a las dificultades del registro de sindicatos en las industrias establecidas en la ciudad de Sialkot. El Gobierno indica que mientras que la dirección de los dos sindicatos concernidos recurrieron ante los tribunales del trabajo y la Comisión Nacional de Relaciones Industriales (NIRC) impugnando el registro, los sindicatos iniciaron acciones contra la dirección por prácticas laborales desleales. Los casos fueron decididos por los tribunales en favor de uno de los sindicatos, pero los afiliados del sindicato desistieron de la acción; en cuanto al segundo sindicato, el establecimiento fue cerrado debido a las pérdidas sufridas. La Comisión toma nota asimismo de los comentarios de la Confederación Sindical Internacional (CSI) presentado el 31 de julio de 2012, en los que se alega la comisión de actos de violencia que tuvo como consecuencia heridos y arrestos durante las demostraciones y huelgas en los sectores aeronáutico, textil, educación y de salud, así como despidos tras una huelga en el sector de la energía eléctrica. La Comisión pide al Gobierno que proporcione sus observaciones sobre estos comentarios de la CSI, así como sobre los alegatos de la CSI de 2011.

Cuestiones legislativas. La Comisión recuerda que en su observación anterior, tomó nota de que el Gobierno promulgó la 18.ª enmienda de la Constitución, en virtud de la cual las cuestiones relativas a las relaciones laborales y los sindicatos vuelven a la competencia de las provincias. A este respecto, la Comisión expresó la esperanza que todo nuevo texto legislativo, tanto a nivel provincial como nacional se adoptaría en plena consulta con los interlocutores sociales interesados y que estos instrumentos estarían en plena conformidad con el Convenio. La Comisión toma nota de que en 2010, se adoptaron leyes sobre relaciones industriales en las provincias de Balochistan, Khyber-Pakhtoonkhwa, Punjab y Sindh.

La Comisión toma nota de que la Ley de Relaciones Industriales (IRA), de 2012, que regula las relaciones industriales y el registro de los sindicatos y federaciones de sindicatos en el territorio de la capital de Islamabad y en los establecimientos que abarcan más de una provincia (artículo 1, 2) y 3)), sustituye a la ordenanza de relaciones industriales (IRO) de 2011, y la Comisión ya formuló comentarios al respecto. La Comisión lamenta tomar nota de que la mayoría de sus comentarios anteriores sobre la Ley de Relaciones Industriales, de 2008 y la IRO, de 2011, no han sido tenidos en cuenta en la IRA de 2012. La Comisión también toma nota de que la IRA de Balochistan (BIRA), la IRA de Khyber-Pakhtoonkhwa (KPIRA), la IRA de Pujab (PIRA), y la Ley de Relaciones Industriales de Sindh (activación y enmienda) de 2010 (SIRA), plantean cuestiones similares a las de la IRA, de 2012.

Artículo 2 del Convenio. Derecho de los trabajadores y de los empleadores, sin ninguna distinción, a constituir las organizaciones que estimen convenientes y afiliarse a las mismas. La Comisión toma nota de que la IRA, de 2012, excluye a las siguientes categorías de trabajadores de su ámbito de aplicación: los trabajadores empleados en servicios o instalaciones exclusivamente vinculados con las fuerzas armadas del Pakistán, entre los que se incluyen los trabajadores de la ordenanza sobre las fábricas que mantiene el Gobierno Federal (artículo 1, 3), a)); los trabajadores empleados en la administración del Estado con excepción de los que trabajan como obreros (artículo 1, 3), b)); los miembros del personal de seguridad de la Corporación de las Aerolíneas Internacionales del Pakistán (PIAC) o que cobran salarios en un grupo salarial que no sea inferior al grupo V del establecimiento PIAC (artículo 1, 3), c)); los trabajadores empleados por la Corporación Pakistaní de Prensa de Seguridad o la Sociedad Limitada de Documentos de Seguridad (artículo 1, 3), d)); los trabajadores empleados en establecimientos o instituciones para el tratamiento y atención de enfermos, incapacitados, indigentes y personas con problemas mentales, excluyendo los establecimientos o instituciones de este tipo con fines comerciales (artículo 1, 3), e)); y los trabajadores de organizaciones benéficas (artículo 1, 3), leído conjuntamente con el artículo 2, x) y xvii)).

La Comisión toma nota de que el artículo 1 de la BIRA, la KPIRA, la PIRA y la SIRA también excluyen a: trabajadores empleados en servicios o instalaciones exclusivamente vinculados con las fuerzas armadas del Pakistán o secundarios para estas fuerzas, entre los que se incluyen los trabajadores de la ordenanza sobre las fábricas que mantiene el Gobierno Federal; los miembros de la guardia y vigilancia, de seguridad y de bomberos de una refinería de petróleo, un aeropuerto (y un puerto marítimo – BIRA, KPIRA y SIRA); los miembros de la seguridad y los bomberos de un establecimiento dedicado a la producción, transmisión o distribución de gas natural o gas de petróleo licuado; y, únicamente en la PIRA y la KPIRA, a las personas empleadas en un establecimiento o institución que presta servicios de enseñanza o de emergencia excluidos aquellos administrados con propósitos comerciales. En todas esas disposiciones se excluyen a las personas empleadas en la administración del Estado pero incluyen aquellas que trabajan como obreros en los ferrocarriles y el correo del Pakistán.

La Comisión toma nota de que el Gobierno indica que: 1) las leyes de relaciones industriales son producto de las circunstancias nacionales y promulgadas a la luz de lo dispuesto en el artículo 9 del Convenio; y 2) los trabajadores ocupados en la agricultura tienen derecho a constituir sindicatos con arreglo a lo dispuesto en esa legislación. La Comisión recuerda que, en virtud artículo 2 del Convenio, los trabajadores, sin ninguna distinción, tienen el derecho de constituir las organizaciones que estimen convenientes, así como el de afiliarse a estas organizaciones, y que las únicas excepciones autorizadas a este principio se establecen en el artículo 9, 1), que permite a los Estados determinar hasta qué punto se aplicaran a las fuerzas armadas y a la policía las garantías previstas por el Convenio. La Comisión pide al Gobierno que se asegure de que, al igual que los gobiernos de las provincias, la adopción de las medidas necesarias con el fin de que la legislación nacional garantice a las categorías antes mencionadas de trabajadores el derecho a constituir las organizaciones que estimen convenientes, así como el de afiliarse a las mismas para promover y defender sus intereses sociales, económicos y profesionales.

Empleados en funciones de dirección. La Comisión también toma nota de que en virtud de los artículos 31, 2), de la IRA y 17, 2), de la BIRA, la KPIRA, la PIRA y la SIRA, un empleador puede exigir que, tras su nombramiento o ascenso para ocupar un puesto de dirección, una persona deje de ser miembro o dirigente de un sindicato, y no pueda afiliarse a un sindicato ni ser dirigente sindical. La Comisión toma nota de que el Gobierno indica que los empleados en funciones de dirección pueden constituir asociaciones. La Comisión observa que la definición de trabajadores que figura en el artículo 2 de la IRA, la BIRA, la KPIRA, la PIRA y la SIRA, excluye a toda persona empleada principalmente en su capacidad gerencial o de dirección administrativa. En consecuencia, la Comisión pide al Gobierno que indique, y que pida a los gobiernos de las provincias que indiquen, la legislación en virtud de la cual, respetando plenamente el Convenio, los empleados en funciones de dirección pueden constituir asociaciones y afiliarse a las mismas.

Derecho de los trabajadores y empleadores a constituir y afiliarse a las organizaciones que estimen convenientes. La Comisión toma nota de que los artículos 8, 2), a), de la IRA y el artículo 6, 2), de la BIRA, la KPIRA, la PIRA y la SIRA, disponen que únicamente podrán registrarse los sindicatos de trabajadores ocupados empleados en la misma industria. La Comisión toma nota de que ninguna disposición de la IRA prohíbe a esas organizaciones que constituyan organizaciones interprofesionales y afiliarse a federaciones. La Comisión toma nota de que este es también el caso de la BIRA, la KPIRA, la PIRA y la SIRA.

La Comisión toma nota de que en virtud del artículo 3, a), de la IRA, ningún trabajador tendrá derecho a afiliarse a más de un sindicato. La Comisión pidió al Gobierno que indique de qué modo los trabajadores que tienen más de una profesión y/o están empleados por diferentes establecimientos pueden ejercer el derecho a constituir y afiliarse a los sindicatos de que estimen convenientes para la promoción y defensa de sus intereses, particularmente en vista de las restricciones impuestas por los artículos 8, 2), a), de la IRA, que establece que sólo podrán registrarse los sindicatos de trabajadores ocupados o empleados en la misma industria. La Comisión toma nota de que el Gobierno indica que el artículo 3 fortalece a los sindicatos imponiendo restricciones para que un trabajador no esté afiliado a más de un sindicato, ya que al ser miembro de un solo sindicato estarán más comprometidos con su filiación/causa política y si un trabajador es miembro de dos sindicatos en diferentes establecimientos o en el mismo establecimiento, se pueden crear complicaciones jurídicas. La Comisión toma nota de que cuestiones similares se plantean en virtud del artículo 3, a), de la BIRA, y la SIRA, y el artículo 3, i), de la KPIRA y de la PIRA, a la luz de las restricciones impuestas por los artículos 6, 2), a), de la BIRA, la KPIRA, la PIRA y la SIRA. La Comisión recuerda que es importante que los trabajadores de los sectores público y privado que tengan más de un empleo en diferentes ocupaciones o sectores puedan afiliarse a las organizaciones sindicales correspondientes como miembros de pleno derecho (o, por lo menos, si así lo desean, tener la posibilidad de afiliarse, al mismo tiempo, a sindicatos de rama de actividad y de empresas) en otras palabras, obligar a los trabajadores a afiliarse a un solo sindicato podría atentar contra el derecho de constituir las organizaciones que estimen convenientes y de afiliarse a ellas (Estudio General de 2012, sobre los convenios fundamentales, párrafo 91). La Comisión pide al Gobierno que adopte todas las medidas para enmendar la legislación teniendo en cuenta el principio antes mencionado. La Comisión pide al Gobierno que adopte las medidas necesarias para garantizar que los gobiernos de las provincias también modifiquen la legislación.

La Comisión toma nota de que, con arreglo a los artículos 8, 2), b), de la IRA y 6, 2), b), de la BIRA, la KPIRA, la PIRA y la SIRA, y ningún otro sindicato tiene derecho a ser registrado si ya existen dos o más sindicatos registrados en el establecimiento, grupo de establecimientos o industrias con los que está vinculado el sindicato, a no ser que sus miembros constituyan no menos del 20 por ciento de los trabajadores empleados en el establecimiento, grupo de establecimientos o industria. La Comisión toma nota de que el Gobierno informa que este requisito se fijó tras realizar consultas con los interlocutores sociales y tiene el objetivo de promover actividades sindicales regulares. La Comisión considera que es importante que los trabajadores puedan cambiar o constituir nuevos sindicatos, tanto por motivos de independencia y eficacia como de afinidad ideológica. En consecuencia, la unidad sindical impuesta por la ley, ya sea directa o indirectamente, no está en conformidad con lo establecido en el Convenio (Estudio General, op. cit., párrafo 92). La Comisión pide al Gobierno que garantice que los trabajadores puedan establecer las organizaciones que estimen convenientes y de que no se realiza ninguna distinción en lo que respecta al requisito de mínimo de afiliados entre los dos primeros, o más, sindicatos registrados y los sindicatos recientemente constituidos. La Comisión pide al Gobierno que adopte las medidas necesarias para garantizar que los gobiernos de las provincias también modifiquen su legislación.

La Comisión también toma nota de que los artículos 62, 3), de la IRA, 25, 3), de la KPIRA, y la PIRA, y el artículo 30, 3), de la BIRA, y la SIRA, prevén que tras la certificación de una unidad de negociación colectiva, no deberá registrarse ningún sindicato en esa unidad excepto en lo que respecta a toda la unidad. La Comisión toma nota de la indicación del Gobierno, según la cual la unidad de negociación colectiva se establece en consulta con el empleador y los agentes de negociación colectiva. La Comisión considera que si bien una disposición que requiere una certificación del agente de negociación colectiva en relación con una unidad de negociación no está en contradicción con el Convenio, el derecho de los trabajadores a constituir las organizaciones de su elección y de afiliarse a las mismas, implica la posibilidad de que los trabajadores, si así lo desean puedan constituir más de una organización por unidad de negociación. Teniendo en cuenta el principio antes mencionado, la Comisión pide al Gobierno que adopte las medidas necesarias para enmendar esta disposición, a fin de ponerla en conformidad con el Convenio, y para garantizar que los gobiernos de provincia también modifiquen la legislación.

Derechos y ventajas de los sindicatos más representativos. La Comisión toma nota de que determinados derechos (el derecho a representar a los trabajadores en cualquier procedimiento, el derecho a descontar en nómina las cuotas sindicales) sólo se garantizan a los agentes de negociación colectiva, a saber, los sindicatos más representativos (artículos 20, b) y c), 22, 33, 35 y 65, 1), de la IRA; artículos 24, 13), b) y c), 32, 41, 42, 68, 1), de la BIRA; los artículos 24, 13), b) y c), 28, 37, 38, 64, 1), de la KPIRA; los artículos 24, 20), b) y c), 27, 33, 34, 60, 1), de la PIRA; los artículos 24, 13), b), y c), 32, 41, 42, 68, 1), de la SIRA). La Comisión toma nota de que el Gobierno indica que: 1) el derecho de descontar en nómina las cuotas sindicales y de huelga son auténticos derechos de un agente de negociación colectiva; 2) todos los interlocutores sociales convinieron en esos derechos durante la consulta tripartita para redactar el proyecto de la nueva ley; 3) por lo que respecta a la cuestión del derecho de representación, puede decidirse mutuamente entre el agente de negociación colectiva y la oposición. La Comisión considera que la libertad de elegir de los trabajadores se vería comprometida si la distinción entre sindicatos más representativos y sindicatos minoritarios se tradujera, en la legislación o en la práctica, en que se garanticen privilegios que vayan más allá de la prioridad en la representación con fines tales como la negociación colectiva o las consultas con el Gobierno o con el objetivo de nombrar delegaciones para que asistan a las reuniones de los organismos internacionales. Por consiguiente, esta distinción no debería conducir a que los sindicatos que no sean reconocidos como los más representativos se vean privados de los medios indispensables para defender los intereses profesionales de sus miembros (por ejemplo, el derecho de presentar reclamaciones en su nombre, incluso representarlos cuando se trate de reclamaciones individuales), organizar sus gestiones y sus actividades, y formular sus programas, de conformidad con lo dispuesto en el Convenio (véase Estudio General, op. cit., párrafo 97). La Comisión pide al Gobierno que adopte las medidas necesarias para enmendar la legislación de manera de garantizar el pleno respeto de los principios antes mencionados.

En sus comentarios anteriores, la Comisión pidió al Gobierno que enmendara el artículo 27-B de la ordenanza relativa a las empresas bancarias, de 1962, que restringe la posibilidad de ocupar un cargo en un sindicato bancario sólo a los empleados del banco en cuestión, sujeto a sanciones de hasta tres años de reclusión, ya sea exceptuando de ese requisito a una proporción razonable de dirigentes de una organización, o admitiendo, como candidatos, a personas que hubiesen trabajado en una empresa bancaria. La Comisión tomó nota de que el Gobierno indicó que: 1) se ha presentado ante el Senado un proyecto de ley para derogar el artículo 27-B de la ordenanza relativa a las empresas bancarias, de 1962; 2) en su reunión celebrada el 1.º de mayo de 2010, el Gabinete Federal aprobó la derogación de esta disposición e indicó que se estaba elaborando la legislación definitiva. La Comisión toma nota de que el Gobierno indica que la cuestión se examina en el Senado. La Comisión expresa nuevamente la firme esperanza de que la enmienda pertinente se adopte en un futuro próximo y pide al Gobierno que envíe una copia de ésta.

Derecho de las organizaciones de trabajadores de organizar libremente sus actividades y de formular su programa de acción. La Comisión toma nota de que los artículos 5, d), de la IRA, 15, e), de la BIRA, y 15, d), de la KPIRA, la PIRA y la SIRA, confieren al registrador la facultad de inspeccionar las cuentas y registros de un sindicato registrado, o de investigar los asuntos del sindicato que considere necesario examinar. La Comisión toma nota de la indicación del Gobierno, según la cual el registrador de un sindicato es un funcionario público cuyo cometido es lograr el funcionamiento armónico de los sindicatos y no interviene en la administración interna de las organizaciones durante las auditorías financieras y la contabilización de los beneficios anuales. La Comisión considera que los controles de los informes financieros de un sindicato son compatibles con el Convenio en los siguientes casos: 1) se limita la obligación de presentar informes financieros anuales; 2) existen razones graves para suponer que las actividades de una organización son contrarias a la ley, o 3) se limita a casos en que un número significativo de trabajadores pide que se realicen investigaciones por fraude o malversación o presentan una queja (Estudio General, op. cit., párrafo 109). Además, la Comisión considera que se plantean problemas de compatibilidad con el Convenio cuando la autoridad administrativa tiene facultades para realizar la auditoría de la contabilidad de un sindicato, inspeccionar los libros de contabilidad y demás documentos y exigir informaciones en cualquier momento (véase Estudio General, op. cit., párrafo 110). La Comisión pide al Gobierno que adopte las medidas necesarias a fin de garantizar el pleno respeto de los principios antes mencionados. La Comisión pide al Gobierno que adopte las medidas necesarias para garantizar que los gobiernos de las provincias también adopten esas medidas.

Por último, la Comisión plantea en una solicitud directa cuestiones relativas a determinadas restricciones al derecho de huelga (prohibición de determinados tipos de huelga; amplia definición de los servicios en que se puede prohibirse el derecho de huelga; arbitraje obligatorio a solicitud de cualquiera de las partes en un conflicto; y sanciones penales, en particular por brindar apoyo a las huelgas ilegales).

Artículo 4. Disolución de organizaciones. La Comisión toma nota de que el registro de un sindicato puede anularse por las razones siguientes: tras una queja realizada por el registrador de que un sindicato ha infringido las disposiciones de la ley o de su estatuto, o no ha presentado sus informaciones anuales al registrador (IRA), o ha obtenido menos del 10 por ciento (IRA) o del 15 por ciento (BIRA, KPIRA y PIRA) — esta última especifica «durante dos referéndum consecutivos») de los votos totales en una elección para determinar el agente de negociación colectiva (artículos 11, 1), a), d), e) y f), de la IRA, 12, 1), a) y b), y 12, 3), d), de la BIRA, la KPIRA y la PIRA, y 12, 1), a) y b), de la SIRA); si se demuestra que la declaración de gastos de un sindicato es incorrecta tras la realización de una auditoría o de un examen anual (artículo 16, 5), de la IRA); si una persona que ha sido inhabilitada en virtud del artículo 18 por haber sido condenada a una pena de prisión de dos años o más por cometer un delito que implica un comportamiento inmoral en virtud del Código Penal del Pakistán es elegida como dirigente de un sindicato registrado (artículo 11, 5), de la IRA); por haber sido condenada por delito de malversación o apropiación indebida de fondos (BIRA y PIRA), o contravenciones a la ley (KPIRA y SIRA), o crímenes atroces en virtud del Código Penal del Pakistán, es elegido para ser dirigente de un sindicato registrado (artículo 12, 2) y 7), de la BIRA, la KPIRA, la PIRA, y la SIRA). La Comisión recuerda que la disolución y la suspensión de las organizaciones sindicales constituyen formas extremas de intervención de las autoridades en las actividades de las organizaciones. Es importante, pues, que esas medidas vayan acompañadas de todas las garantías necesarias. Estas garantías sólo pueden asegurarse mediante un procedimiento judicial normal, el cual debería, además tener un efecto suspensivo (Estudio General, op. cit., párrafo 162). Por consiguiente, la Comisión pide al Gobierno que adopte las medidas necesarias para enmendar la legislación a fin de ponerla en conformidad con el Convenio, teniendo en cuenta los principios antes mencionados y que adopte todas las medidas necesarias para garantizar que los gobiernos de las provincias también adopten medidas destinadas a enmendar la legislación.

La Comisión toma nota de que en virtud de la IRA, la decisión de la Comisión de Relaciones Laborales que ordena al registrador cancelar el registro de un sindicato, no puede apelarse ante los tribunales (artículo 59). La Comisión recuerda que la anulación del registro de un sindicato sólo puede ser posible a través de canales judiciales y que las medidas de suspensión o disolución adoptada por la autoridad administrativa constituyen graves infracciones a los principios de libertad sindical. Asimismo, la Comisión subraya que los jueces deben poder examinar la sustancia del caso a fin de poder definir si la medida de disolución viola los derechos acordados a las organizaciones de trabajadores por el Convenio. La Comisión pide al Gobierno que adopte las medidas necesarias para enmendar la IRA a fin de garantizar que cualquier decisión de cancelar el registro de un sindicato pueda ser apelada ante los tribunales.

Zonas francas de exportación (ZFE). En lo que respecta al derecho de sindicación en las zonas francas de exportación, la Comisión recuerda que anteriormente observó que el Gobierno indicó que el reglamento sobre las zonas francas de exportación (empleo y condiciones de servicios), de 2009, han sido finalizadas en consulta con las partes interesadas y serán sometidas al Gabinete para su aprobación. La Comisión toma nota de que el Gobierno indica que aún no ha finalizado la elaboración del reglamento. La Comisión pide nuevamente al Gobierno que envíe información detallada sobre los progresos realizados en la adopción del reglamento sobre las zonas francas de exportación (condiciones de empleo y servicios), de 2009, y una copia de ese reglamento en cuanto sea adoptado. La Comisión recuerda que el Gobierno puede prevalerse de la asistencia técnica de la Oficina, si así lo desea.

La Comisión espera firmemente que se tomarán todas las medidas necesarias para poner la legislación nacional y provincial en plena conformidad con el Convenio y pide al Gobierno que facilite información sobre todas las medidas adoptadas o previstas a este respecto.

La Comisión plantea otros puntos en una solicitud dirigida directamente al Gobierno.