Observación (CEACR) - Adopción: 2012, Publicación: 102ª reunión CIT (2013)

Convenio sobre la inspección del trabajo, 1947 (núm. 81) - Argentina (Ratificación : 1955)

La Comisión toma nota de la memoria del Gobierno recibida el 30 de octubre de 2012 y de los documentos adjuntos. Toma nota igualmente de los comentarios sucesivos formulados por la Central de Trabajadores de la Argentina (CTA), recibidos, los primeros, el 31 de agosto de 2012, y los segundos, el 7 de septiembre de 2012, y de los comentarios de la Confederación General del Trabajo (CGT) de fecha 10 de septiembre de 2012 y recibidos el 21 de septiembre de 2012. La Comisión solicita al Gobierno que comunique cualquier información o comentario que estime útil a este respecto.

Artículos 3, 1), a), 4, 10 y 11 del Convenio. Vigilancia y control de los servicios de inspección del trabajo por una autoridad central, y efectivos de inspección del trabajo. La Comisión había solicitado al Gobierno que precisara la manera cómo se da efecto al artículo 4 del Convenio en relación con la organización y el funcionamiento en la práctica del sistema de inspección del trabajo, y en particular, sobre las medidas adoptadas para asegurar la coordinación de las autoridades federales de inspección y las autoridades de inspección del trabajo de las distintas provincias.

La CTA reitera que no existe en materia de inspección del trabajo un criterio uniforme en todo el país para realizar un control efectivo. El sistema de cooperación entre las provincias y el Estado Federal sumado a los escasos recursos humanos y materiales asignados a las oficinas provinciales hace que el sistema de inspección sea deficiente y esa deficiencia se hace patente en los altos índices de informalidad laboral. Enfatiza que la atribución de competencias exclusivas a las provincias en materia de inspección de condiciones generales de trabajo y de las normas sobre seguridad y salud en el trabajo ha debilitado los sistemas implementados por las mismas, debido a los escasos recursos humanos y medios materiales asignados a estas oficinas. El número de inspectores es muy insuficiente en varias provincias donde la precarización laboral y la informalidad son muy altos, y donde en razón de ello, debería precisamente contarse con mayores recursos. La CTA estima que la ausencia de políticas públicas eficaces en relación con la inspección del trabajo se relaciona con la capacidad de presión que poseen los poderes económicos locales y las grandes empresas nacionales y multinacionales radicadas en jurisdicción de las provincias y que la importancia de estas empresas en la economía y en la estructura del empleo local es tal, que desalienta la intensificación de los controles por parte de las autoridades locales y permite ejercer tareas de autoinspección. El sindicato destaca que la falta de cumplimiento efectivo de la función de inspección acarrea consecuencias muy negativas en lo que a promoción del trabajo decente se refiere, en relación con tres aspectos básicos: el alto nivel del trabajo no registrado o «en negro», los altos índices de siniestralidad laboral y la baja calidad del empleo o la precarización del mismo, que afecta a un número importante de trabajadores. La CTA menciona también que el artículo 30 de la Ley núm. 25877 de 2004 sobre el Régimen Laboral, mediante la cual se crea el Sistema Integral de Inspección del trabajo y de la Seguridad Social (SIDITYSS) prevé que el Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social (MTEYSS), en su condición de autoridad central puede, previa intervención del Consejo Federal del Trabajo, ejercer las correspondientes facultades cuando un servicio local de inspección del trabajo no cumpla con las exigencias de los convenios internacionales o los de esa ley.

El Gobierno responde nuevamente que el Consejo Federal del Trabajo (CFT) impulsa las políticas generales de inspección bajo los principios de coordinación, cooperación, coparticipación y corresponsabilidad en procura de la mayor eficacia en las distintas jurisdicciones y cita el convenio suscrito entre el MTEYSS y el CFT, donde este último se compromete a colaborar con el primero en la implementación del Plan de Regularización del Trabajo en todo el país, así como convenios suscritos por el MTEYSS y las autoridades provinciales a estos mismos efectos.

En lo que se refiere al número de inspectores del trabajo, el Gobierno indica que actualmente hay en el MTEYSS 472 inspectores del trabajo, a los que deben sumarse el número de inspectores de cada provincia y los del gobierno de la ciudad autónoma de Buenos Aires. El Gobierno indica también que está procediendo a descongelar 510 cargos de la plantilla permanente del Ministerio que serán posteriormente objeto de una convocatoria para cubrir, entre otros, cargos de inspector del trabajo y seguridad social; inspector calificado del trabajo y seguridad social, y profesional analista de fiscalización del trabajo y seguridad social.

La Comisión recuerda, como lo hizo en el párrafo 140 de su Estudio General (2006) sobre la inspección del trabajo, que el objetivo del principio de sujeción a una autoridad central es facilitar el establecimiento de una política uniforme en todo el territorio y permitir una utilización razonable de los recursos disponibles, y que no debe considerarse que la flexibilidad en cuanto a la naturaleza de la misma en los países federales, menoscaba la unicidad de la misma, a partir del momento en que las unidades constitutivas del estado federal dispongan de recursos presupuestales suficientes para ejecutar, en su respectivo ámbito de competencia, funciones de inspección del trabajo. La Comisión agradecería al Gobierno que proporcione en su próxima memoria informaciones sobre las medidas adoptadas, incluso en el marco del artículo 30 de la ley núm. 25877 de 2004, con el fin de dar efecto al Convenio, en lo que se refiere a la necesidad de disponer de un sistema de inspección del trabajo que funcione bajo la autoridad y la vigilancia de una autoridad central y sobre la base de principios comunes de organización, de metodología de acción, de distribución y de gestión de los recursos humanos y financieros.

La Comisión solicita además nuevamente al Gobierno que tenga a bien comunicar informaciones sobre el número actual de inspectores de planta en ejercicio a nivel federal y en cada una de las provincias y su distribución geográfica en relación con el número y la ubicación de los establecimientos sujetos a inspección y el número de trabajadores empleados en ellos.

Por último, la Comisión solicita nuevamente al Gobierno que se sirva comunicar precisiones sobre la partida consagrada a la inspección del trabajo en el presupuesto nacional y su repartición entre las estructuras centrales y provinciales, así como información sobre los medios materiales de que ellas disponen, incluyendo los medios de transporte para los desplazamientos profesionales de los inspectores.

Artículo 3, 1), a), y artículos 16, 18 y 24. Función de control de los inspectores del trabajo, frecuencia y alcance de las visitas de inspección y sanciones. La Comisión había solicitado al Gobierno que proporcionara informaciones sobre la frecuencia y el alcance de las visitas de inspección realizadas incluso a un solo y mismo establecimiento, así como sobre el impacto del Plan Integral para la Promoción del Empleo «Más y Mejor Trabajo» y el «Plan Nacional para la Regularización del Trabajo» (PNRT).

La Comisión acoge con agrado las informaciones proporcionadas por el Gobierno, según las cuales el PNRT fue concebido con el objeto de incorporar al sistema de seguridad social a los trabajadores excluidos después de décadas de flexibilización laboral, y de ausencia del Estado de la función de inspección, en el transcurso de las cuales nacieron formas de precarización como las seudocooperativas, las empresas prestadoras de servicios y modalidades de subcontratación que dejaron a algunos sectores y actividades en condiciones de extrema vulnerabilidad. Indica que el número de trabajadores que tiene actualmente un trabajo registrado, legal, con protección legal, es el más alto desde hace 36 años. Se ha combatido la informalidad laboral con un modelo que favorece su disminución y genera puestos de trabajo de calidad y con protección social, también con la inclusión de la problemática en la agenda pública, la simplificación de los trámites para regularizar a los trabajadores, con la reinstalación y el aumento de personal y la incorporación de tecnología para las tareas de inspección. La actividad de control implementada a través del PNRT durante los últimos siete años, no tiene precedentes: entre septiembre de 2003 y julio de 2011, 910 922 establecimientos fueron controlados y 2 888 024 trabajadores fueron relevados. La labor de inspección ha contribuido sin duda a la disminución de la tasa de empleo no registrado. En el segundo semestre de 2003, el 49,9 por ciento del número total de trabajadores no estaba registrado. Ese porcentaje bajó en 2010 a 36 por ciento (según la Encuesta permanente de hogares). A través de acciones de control, pero también de acciones pedagógicas y de represión y sanción, el MTEYSS ha tratado de detectar los incumplimientos en todo el territorio nacional de las obligaciones del empleador de declarar e ingresar aportes y contribuciones con destino a la seguridad social. Las medidas han incluido: fortalecimiento de la autoridad de los jefes y delegados regionales; concientización de todos los agentes; capacitación; adquisición de vehículos; mejoramiento de las instalaciones de las delegaciones y direcciones regionales; desarrollo de una aplicación informática de soporte; planificación de las tareas. Han coadyuvado a esta tarea, la fiscalización de la Administración federal de ingresos públicos (AFIP) y de las administraciones provinciales del trabajo por medio del Consejo Federal del Trabajo.

La Comisión toma nota asimismo de que los montos de las multas previstas en caso de ocupación de trabajadores en relación de dependencia sin la debida registración y declaración en el marco del PNRT fueron actualizados y aumentados a partir del 1.º de septiembre de 2012, mediante la resolución núm. 327/2012 de 8 de agosto de 2012 de la Administración Nacional de la Seguridad Social (ANSES).

Tras tomar nota de estos progresos con interés, la Comisión solicita al Gobierno que suministre informaciones sobre la frecuencia y el alcance de las visitas de inspección realizadas a un solo y mismo establecimiento, incluso por las delegaciones provinciales. Asimismo, le agradecería que indique la proporción de las visitas de inspección del trabajo consagradas a la lucha contra el trabajo no declarado en relación con la proporción de las realizadas con el fin de controlar el cumplimiento de la legislación sobre las condiciones de trabajo y la protección de los trabajadores (por ejemplo, pago de salarios, condiciones de seguridad y salud en el trabajo), incluso en relación con los trabajadores no registrados y que comunique información sobre las sanciones impuestas (con indicación de la disposición a la cual se refieren).

Artículo 6. Estabilidad en el empleo y condiciones de servicio de los inspectores del trabajo. En sus comentarios anteriores, la Comisión había solicitado al Gobierno que comunicara copia de la resolución núm. 670/10 del Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social e informaciones sobre las medidas adoptadas para garantizar a todos los inspectores del trabajo condiciones de servicio en conformidad con los principios de estabilidad e independencia sentados por esta disposición del Convenio. La Comisión toma nota de que esta resolución contiene los perfiles de los puestos de inspector del trabajo y seguridad social y de analista de planificación territorial. La Comisión solicita al Gobierno que comunique informaciones sobre las medidas adoptadas para garantizar a los inspectores del trabajo, incluso a los que ejercen funciones a nivel de las provincias, una situación jurídica y condiciones de servicio que les garanticen estabilidad en el empleo e independencia de los cambios de gobierno y de cualquier influencia exterior indebida.

Artículo 7, párrafo 3. Formación continua de los inspectores del trabajo. Refiriéndose a sus comentarios anteriores, la Comisión toma nota de las informaciones comunicadas por el Gobierno según las cuales el nivel de estudios de los fiscalizadores e inspectores contratados bajo la Ley Marco de Regulación de Empleo Público Nacional (ley núm. 25164, de 1999), va del ciclo básico (2 por ciento) al nivel de posgrado (13 por ciento), pasando por el nivel primario (7 por ciento), secundario (53 por ciento) y universitario (25 por ciento). La Comisión agradecería al Gobierno que se sirva comunicar información sobre las medidas adoptadas con el fin de que los inspectores del trabajo que ejercen funciones en las provincias reciban una formación adecuada y adaptada a las nuevas tecnologías y a las condiciones de trabajo en los establecimientos sujetos a inspección, tanto al entrar en servicio como durante el empleo.

Artículo 9. Colaboración de técnicos y expertos en ciertos controles de competencia de los inspectores del trabajo. La Comisión toma nota de que el Gobierno no comunica informaciones en respuesta a su comentario anterior sobre este artículo. En consecuencia, la Comisión solicita nuevamente al Gobierno que se sirva describir las modalidades bajo las cuales los servicios de inspección, a nivel de las diferentes jurisdicciones provinciales disponen de la colaboración de peritos y técnicos y de la cooperación de la Superintendencia de Riesgos del Trabajo (SRT) a este respecto.

Artículos 20 y 21. Informe anual de inspección. La CGT alega que el Gobierno no cumple con estos artículos del Convenio. La Comisión toma nota de que el último informe anual de inspección que se recibió en la Oficina, data del año 2000. La Comisión recuerda al Gobierno su obligación de velar por que un informe anual sobre la labor de los servicios de inspección del trabajo sea publicado y remitido a la OIT en la forma y en los plazos previstos en el artículo 20, y por que ese informe contenga las informaciones requeridas sobre cada una de las cuestiones indicadas en el artículo 21. La Comisión espera que se adoptarán rápidamente medidas para dar pleno efecto a estas disposiciones del Convenio y que, informaciones tales como el número de establecimientos sujetos al control de la inspección del trabajo (incluso a nivel de las provincias) y el número de trabajadores empleados en ellos, así como estadísticas de los accidentes del trabajo y de las enfermedades profesionales puedan en adelante incluirse en el informe anual, con el objeto de que este último pueda constituir un instrumento útil para la evaluación y mejora del funcionamiento del sistema de inspección del trabajo.

Además, y notando que el Gobierno no responde a algunas cuestiones precedentemente planteadas, la Comisión le solicita que comunique las informaciones solicitadas en relación con:

Cooperación en el marco del MERCOSUR. La Comisión toma nota de la información que obra en la memoria del Gobierno de que la experiencia de operaciones conjuntas de inspección en el marco del MERCOSUR ha continuado y ha sido bien acogida entre los actores sociales de la región. Observando que el sector sindical argentino solicitó la inclusión de controles en materia de salud, seguridad y medio ambiente del trabajo en el marco del Plan Regional de Inspección del Trabajo del MERCOSUR (PRIM) y que la propuesta fue bien acogida por los representantes de los otros países, la Comisión espera que el Gobierno continúe proporcionando informaciones sobre estas acciones conjuntas y en especial sobre sus repercusiones sobre el sistema de inspección a nivel nacional. La Comisión solicita igualmente al Gobierno que comunique informaciones sobre cualquier progreso en la definición y en la ejecución del plan de capacitación de los inspectores del trabajo en el marco del PRIM.

Artículo 5. Cooperación de los servicios de inspección con otras instituciones y colaboración con los empleadores y los trabajadores. La Comisión toma nota igualmente de que la SRT celebra convenios con las provincias y con la ciudad autónoma de Buenos Aires, con el fin de realizar inspecciones conjuntas y facilitar recursos económicos para el fortalecimiento de las inspecciones del trabajo locales. Dicha superintendencia celebra también convenios con los sindicatos, con el objetivo de facilitar recursos económicos para la capacitación de dirigentes sindicales y trabajadores, para desarrollar proyectos y acciones tendientes a mejorar las condiciones y medio ambiente de trabajo. La Comisión solicita al Gobierno que facilite información detallada sobre las inspecciones realizadas conjuntamente por la SRT y la ciudad autónoma de Buenos Aires, y por aquella y las delegaciones provinciales en desarrollo de los convenios mencionados, así como sobre el impacto de dicha colaboración con respecto al objetivo que se busca. Asimismo, le solicita que se sirva proporcionar información sobre los eventuales proyectos puestos en marcha dentro del marco de la colaboración entre la SRT y los sindicatos, y sobre sus resultados.

La Comisión plantea otros puntos en una solicitud dirigida directamente al Gobierno.