Observación (CEACR) - Adopción: 2013, Publicación: 103ª reunión CIT (2014)

Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87) - Guatemala (Ratificación : 1952)

Queja en virtud del artículo 26 de la Constitución de la OIT por incumplimiento del Convenio (referida básicamente a graves actos de violencia antisindical y a disposiciones legales incompatibles con las exigencias del Convenio)

La Comisión toma nota de que, tras la presentación de la queja se firmó el 26 de marzo de 2013 un Memorándum de Entendimiento (ME) entre el Gobierno de Guatemala y el Presidente del Grupo de los Trabajadores del Consejo de Administración de la OIT. La Comisión toma nota de que, en virtud del ME, el Gobierno se compromete, entre otras cosas, a tomar las acciones necesarias para: i) deslindar responsabilidades y sancionar a los autores materiales e intelectuales de los asesinatos de sindicalistas; ii) proteger de manera eficaz a dirigentes sindicales y afiliados contra la violencia y las amenazas; iii) impulsar la sensibilización y conciliación de los interlocutores sociales en el marco de la libertad sindical y negociación colectiva, y iv) modificar la legislación para dar cumplimiento a las observaciones de la Comisión sobre el Convenio.

La Comisión toma también nota de que en seguimiento a la firma del ME se instaló en el país en julio de 2013 un Representante Especial del Director General de la OIT. Adicionalmente, con miras a evaluar los avances en la aplicación del ME, una Misión Tripartita de Alto Nivel de la OIT (en adelante, la Misión) visitó Guatemala del 23 al 27 de septiembre de 2013 y presentó sus conclusiones al Consejo de Administración en su 319.ª reunión (octubre de 2013). La Comisión toma nota de que, en seguimiento de la Misión, se adoptó de manera tripartita una «hoja de ruta» en el marco de la cual se fijaron fechas concretas para agilizar la aplicación del ME. Teniendo en cuenta estas informaciones, el Consejo de Administración ha venido aplazando la decisión de constituir una comisión de encuesta hasta su 320.ª reunión (marzo de 2014).

Seguimiento de las conclusiones de la Comisión de Aplicación de Normas (Conferencia Internacional del Trabajo, 102.ª reunión, junio de 2013)

La Comisión toma nota de la discusión sobre la aplicación del Convenio que tuvo lugar en la Comisión de Aplicación de Normas de la Conferencia en junio de 2013. La Comisión toma nota de que, en sus conclusiones, la Comisión de la Conferencia subrayó la urgencia de que se aplique plenamente el ME y que emitió recomendaciones específicas que se encuentran señaladas en los párrafos correspondientes de esta observación.

Comentarios de organizaciones de trabajadores y de empleadores. La Comisión toma nota de los comentarios de la Confederación Sindical Internacional (CSI), de la Central General de Trabajadores de Guatemala (CGTG), ambos de fecha 30 de agosto de 2013, y del Movimiento Sindical Indígena y Campesino Guatemalteco (MSICG), de fecha 3 de septiembre de 2013, que se refieren especialmente a actos de violencia extremadamente graves que afectan al movimiento sindical.

La Comisión toma nota asimismo de los comentarios del Comité Coordinador de Asociaciones Agrícolas, Comerciales, Industriales, y Financieras (CACIF) de fecha 28 de agosto de 2013 en los cuales manifiesta que le preocupa el clima de violencia que afecta al país pero que valora positivamente las medidas tomadas por el Ministerio Público, el Gobierno y el Poder Judicial a este respecto. El CACIF afirma adicionalmente que la falta de adecuación entre la ley y la práctica nacional por una parte y el contenido del Convenio por otra se encuentra en vías de solución.

Derechos sindicales y libertades civiles. La Comisión lamenta que desde hace varios años ha venido ocupándose, al igual que el Comité de Libertad Sindical, de alegatos de graves actos de violencia contra dirigentes sindicales y sindicalistas y de la situación de impunidad al respecto. La Comisión toma nota de que, en el marco de los casos núms. 2445, 2540, 2609 y 2768, el CLS observó con creciente preocupación que los alegatos son extremadamente graves e incluyen numerosos asesinatos (58 a la fecha desde el año 2004) y actos de violencia contra dirigentes sindicales y sindicalistas, en un clima de impunidad total.

La Comisión toma nota con profunda preocupación de los comentarios de la CSI, del Movimiento Sindical Autónomo y Popular de Guatemala, de la Coordinadora de los Sindicatos Globales y del MSICG alegando nuevos asesinatos de dirigentes sindicales y sindicalistas desde el comienzo del año 2013 (cuyo número se situaría entre dos y nueve) así como la persistencia de la situación de impunidad. La Comisión toma nota también de que en el marco de la discusión en la Comisión de Aplicación de Normas de la Conferencia, se informó del asesinato de siete dirigentes sindicales y sindicalistas desde el inicio del año. La Comisión toma nota de que en sus conclusiones, la Comisión de la Conferencia lamentó tomar nota de estos nuevos alegatos y urgió al Gobierno a que continúe tomando todas las medidas necesarias para brindar protección a los dirigentes sindicales y sindicalistas amenazados y para poner fin a la impunidad.

La Comisión toma nota de las siguientes informaciones proporcionadas por el Gobierno en su memoria y recabadas durante la visita de la Misión:

• -del total de los 58 homicidios de dirigentes sindicales y sindicalistas denunciados ante el CLS, 28 han sido remitidos a la justicia criminal (se emitió sentencia respecto de cinco casos, con la imposición de una sentencia condenatoria; en 13 casos se emitió orden de aprehensión o está por emitirse; en seis casos se dictó auto de procesamiento o se está pendiente de juicio; y en cuatro casos se extinguió la responsabilidad penal por fallecimiento de los sindicados); en otros 21 casos se encuentra agotada la investigación mientras que respecto de los últimos nueve casos, se prosigue con las investigaciones;
• -el Ministerio Público considera que de los 58 homicidios denunciados ante el CLS, 16 víctimas eran dirigentes sindicales y 14 miembros de sindicatos mientras que en los demás casos no existirían elementos que documenten que las víctimas formasen parte de alguna organización sindical. Adicionalmente, el Ministerio Público considera que dos de los asesinatos estarían claramente vinculados con las actividades sindicales de las víctimas mientras que, en su mayoría, los homicidios estarían relacionados con la delincuencia común;
• -se firmó el 24 de septiembre de 2013 un convenio de colaboración entre el Ministerio Público y la Comisión Internacional Contra la Impunidad en Guatemala (CICIG) dirigido a fortalecer al Ministerio Público en sus capacidades de análisis e investigación de los casos de violencia contra dirigentes sindicales y sindicalistas. La CICIG informó a la Misión que 22 de los 58 homicidios antes mencionados le fueron remitidos para efectuar un análisis de las investigaciones llevadas a cabo hasta la fecha y, de ser el caso, emitir recomendaciones al Ministerio Público sobre las investigaciones adicionales que podrían resultar necesarias;
• -el Ministerio Público firmó el 30 de agosto de 2013 un acuerdo con el Movimiento Sindical Autónomo y Popular de Guatemala y la Coordinadora de los Sindicatos Globales en Guatemala, por medio del cual se formalizan la Mesa Sindical del Ministerio Público dedicada a las investigaciones vinculadas con actos de violencia contra dirigentes sindicales y sindicalistas;
• -continúan las actividades de formación para los investigadores y fiscales del Ministerio Público en materia de normas internacionales del trabajo;
• -la Mesa Técnica Sindical Permanente de Protección Integral conformada por las autoridades del Ministerio de Gobernación y las organizaciones sindicales antes mencionadas (dedicada a prevenir los delitos contra dirigentes sindicales y sindicalistas y a tratar actos de violencia específicos que afectan al movimiento sindical) funciona de manera regular con reuniones mensuales. El Ministerio de Gobernación proporcionó en los últimos meses varias medidas de protección a miembros del movimiento sindical que se encontraban en situación de peligro.

Por otra parte, la Comisión toma nota de que el Movimiento Sindical Autónomo y Popular de Guatemala y la Coordinadora de los Sindicatos Globales en Guatemala formularon los siguientes comentarios a la Misión: i) a pesar de las medidas adoptadas por las autoridades, sólo ha habido una sentencia condenatoria y las investigaciones se encuentran agotadas en un gran número de casos; ii) las organizaciones sindicales no comparten la posición expresada por el Ministerio Público según la cual los asesinatos de sindicalistas responden a móviles de orden civil o pasionales; iii) las medidas de protección para garantizar la seguridad de dirigentes sindicales y sindicalistas son insuficientes o inexistentes; iv) los asesinatos de dirigentes sindicales y sindicalistas cometidos en 2011, 2012 y 2013 deberían ser incluidos en los procesos de investigación en curso, y v) las medidas adoptadas por las autoridades carecen del respaldo de una política de Estado de respeto a la libertad sindical.

La Comisión toma finalmente nota de las siguientes conclusiones de la Misión acerca de los actos de violencia que afectan al movimiento sindical:

• -«La Misión observa que las precitadas medidas de reciente adopción pueden ser útiles a los fines de acelerar y completar las investigaciones. Sin embargo, deplora que, hasta la fecha, no hayan conducido, en la gran mayoría de los casos, a determinar responsabilidades, ni a enjuiciar y sancionar a los culpables.» (…) «La Misión espera que el examen de estos casos por la CICIG dará la seguridad de que los móviles de estos asesinatos serán esclarecidos y que se combatirá la impunidad. La Misión alienta la intensificación de los esfuerzos que han sido iniciados y expresa la firme esperanza de que se incrementarán los recursos otorgados al Ministerio Público, particularmente a la unidad especial de delitos contra sindicalistas.» (…) «La Misión ha recibido con preocupación informaciones señalando el reciente asesinato de sindicalistas que habían solicitado medidas de protección sin haberlas recibido.» (…) «La Misión considera que las acciones tomadas por el Gobierno en materia de protección deben, con carácter de urgencia, ser fortalecidas y dotadas de los recursos apropiados y que deben formar parte de una política de ámbito nacional de lucha contra la discriminación antisindical y de promoción del respeto a la libertad sindical. Dicha política debería ser elaborada en estrecha colaboración con los interlocutores sociales.».

La Comisión toma nota con profunda preocupación de los nuevos alegatos de asesinatos de dirigentes sindicales y sindicalistas y otros actos de violencia contra el movimiento sindical que habrían ocurrido en 2013. Al tiempo que toma nota de ciertas iniciativas tomadas por el Gobierno y por el Ministerio Público para agilizar las investigaciones sobre los asesinatos de dirigentes sindicales y sindicalistas, la Comisión urge al Gobierno a que, de conformidad, con las conclusiones de la Misión, tome, con carácter de urgencia y en el marco de la mencionada «hoja de ruta», todas las acciones necesarias para: i) finalizar las investigaciones en curso; ii) investigar todos los actos de violencia contra dirigentes sindicales y sindicalistas, incluyendo aquellos denunciados en 2013, con el objetivo de deslindar las responsabilidades y sancionar a los culpables, tomando plenamente en consideración en las investigaciones las actividades sindicales de las víctimas; iii) brindar una protección rápida y eficaz a los dirigentes sindicales y sindicalistas en situación de riesgo, y iv) llevar a cabo una política nacional de promoción del respeto a la libertad sindical. La Comisión pide al Gobierno que lo informe en su próxima memoria sobre todas las medidas adoptadas y los resultados alcanzados al respecto.

Problemas de carácter legislativo. La Comisión recuerda que desde hace muchos años pide al Gobierno que tome medidas para modificar las siguientes disposiciones legislativas:

• -el artículo 215, c) del Código del Trabajo que prevé la necesidad de contar con la mitad más uno de los trabajadores de la actividad de que se trate para constituir sindicatos de industria;
• -los artículos 220 y 223 del Código del Trabajo que prevén la necesidad de ser guatemalteco de origen y de ser trabajador de la empresa o actividad económica correspondiente para ser elegido dirigente sindical;
• -el artículo 241 del Código del Trabajo que prevé que la huelga es declarada no por la mayoría de los votantes sino por la mayoría de los trabajadores; el artículo 4, incisos d), e) y g), del decreto núm. 71-86 modificado por el decreto legislativo núm. 35-96 de 27 de marzo de 1996 que prevé la posibilidad de imponer el arbitraje obligatorio en servicios que no son esenciales y otros obstáculos al derecho de huelga, así como los artículos 390, inciso 2, y 430 del Código Penal y el decreto núm. 71-86 que prevén sanciones laborales, civiles y penales en caso de huelga de los funcionarios públicos o de trabajadores de determinadas empresas.

Adicionalmente, la Comisión pide desde hace muchos años que el Gobierno tome medidas para que varias categorías de trabajadores del sector público (contratados en virtud del renglón 029 y otros renglones del presupuesto) gocen finalmente de las garantías previstas en el Convenio. (En sus comentarios anteriores, la Comisión tomó nota de sentencias en este sentido. Sin embargo, se siguen dando problemas en la práctica al no haberse trasladado a normas legales los criterios judiciales).

La Comisión toma nota de que la Misión Tripartita de Alto Nivel manifestó lo siguiente:

La Misión deplora que todavía no se hayan dado avances respecto de esta cuestión;» «la Misión recuerda las responsabilidades del Poder Ejecutivo, después de haber consultado a los interlocutores sociales, de presentar los proyectos de ley pertinentes y del Poder Legislativo de adoptar las reformas legislativas necesarias;» «la Misión pide que, de manera urgente, se tomen acciones para que la legislación nacional se ponga en conformidad con el Convenio núm. 87.

La Comisión observa que en «la hoja de ruta» el Gobierno se compromete a presentar a la Comisión Tripartita sobre Asuntos Internacionales del Trabajo los proyectos de reformas legislativas necesarios en un plazo de 60 días y que se indica que el Congreso de la República adoptará la legislación correspondiente en un plazo de 120 días. Teniendo en cuenta estas informaciones, la Comisión espera firmemente que se tomarán todas las medidas necesarias para poner la legislación en conformidad con el Convenio y que el Gobierno informe en su próxima memoria a este respecto. La Comisión recuerda que el Gobierno puede recurrir a la asistencia técnica de la Oficina si así lo desea, la cual puede incluir actividades de capacitación y sensibilización sobre las normas internacionales del trabajo para el Poder Legislativo.

Registro de organizaciones sindicales. La Comisión toma nota de que el Gobierno informó a la Misión sobre la agilización del sistema de registro de sindicatos cuyo plazo medio habría pasado de siete meses a un mes. Sin embargo, la Comisión toma también nota de las informaciones proporcionadas por varias organizaciones sindicales a la Misión y de varios casos nuevos presentados ante el Comité de Libertad Sindical sobre trabas en el registro de las organizaciones sindicales. A este respecto, al tiempo que toma nota de los avances indicados por el Gobierno, la Comisión pide al Gobierno que examine en el marco de la Comisión Tripartita los casos concretos denunciados por las organizaciones sindicales a efectos de que los problemas se solucionen con rapidez.

Sector de las maquilas. La Comisión recuerda que desde hace años toma nota de comentarios de organizaciones sindicales sobre graves problemas de aplicación del Convenio en relación con los derechos sindicales en las maquilas. La Comisión toma nota de que el Gobierno informa del incremento notable de las visitas de la inspección de trabajo al sector de la maquila. Al tiempo que toma nota de estas informaciones, la Comisión pide al Gobierno que siga tomando todas las medidas a su alcance para garantizar el pleno respeto de los derechos sindicales en este sector. La Comisión invita al Gobierno a que, en el marco de la campaña de sensibilización a la que se ha comprometido, preste especial atención a este sector. Adicionalmente, la Comisión pide nuevamente al Gobierno que siga informando sobre el ejercicio en la práctica de los derechos sindicales en las maquilas (número de sindicatos activos, número de trabajadores afiliados, número de convenios colectivos y cobertura de los mismos, quejas por infracción de los derechos sindicales y decisiones adoptadas por las autoridades y número de inspecciones).

[Se invita al Gobierno a que responda de manera detallada a los presentes comentarios en 2014.]