Observación (CEACR) - Adopción: 2013, Publicación: 103ª reunión CIT (2014)

Convenio sobre la inspección del trabajo, 1947 (núm. 81) - Polonia (Ratificación : 1995)

La Comisión toma nota de las comentarios realizados por el Sindicato Independiente y Autónomo «Solidarność», de 30 de agosto de 2012, transmitidos al Gobierno el 14 de septiembre de 2012, y de las memorias del Gobierno que contienen las respuestas a las observaciones de Solidarność adjuntas, que se recibieron respectivamente el 28 de agosto de 2012 y el 29 de agosto de 2013.

Artículo 3, 2), del Convenio. Funciones adicionales encomendadas a los inspectores del trabajo. La Comisión había tomado nota de que desde 2007 se había encomendado a la Inspección Nacional del Trabajo (INT) el control de la legalidad del empleo de los ciudadanos polacos, así como de los extranjeros, y de que en todas las inspecciones del trabajo de distrito se han establecido divisiones especializadas sobre la legalidad del empleo. Toma nota de que, según la información proporcionada por el Gobierno, además de los inspectores que trabajan en las divisiones especializadas sobre la legalidad del empleo, la totalidad de los 1 573 inspectores del trabajo que trabajan en la INT, están autorizados a realizar labores en el ámbito de la legalidad del empleo. Además, en su observación anterior la Comisión tomó nota de que los inspectores del trabajo deben notificar de manera inmediata a los guardias de frontera los casos de infracción de las disposiciones legales que conciernen a los extranjeros. En respuesta a la solicitud anterior de la Comisión de que especificara la naturaleza de la cooperación entre la INT y los guardias de frontera, el Gobierno indica que la cooperación entre estas dos entidades se lleva a cabo bajo la forma de inspecciones conjuntas, intercambio de información sobre el incumplimiento de las disposiciones legales, formación conjunta con el intercambio de experiencias, en particular en relación con la mejora de los métodos de control, etc. Según el Gobierno, si bien tanto la INT como los guardias de frontera se encargan de los controles en el ámbito de la legalidad del empleo, existen algunas diferencias en las funciones de cada una de estas entidades, ya que los inspectores del trabajo se encargan de las inspecciones para la protección de los derechos laborales y la seguridad y salud en el trabajo (SST) y, en contraste con los guardias de fronteras, no tienen facultades para utilizar la coerción directa ni para retener a los extranjeros, obligarlos a dejar el país o iniciar procedimientos de deportación.

Según la información proporcionada por el Gobierno, en 2011, 26 000 de las 90 600 inspecciones llevadas a cabo por la INT concernían la legalidad del empleo (23 800 de esas inspecciones estaban relacionadas con los nacionales y 2 200 con los extranjeros). Las irregularidades más comunes en el ámbito de la legalidad del empleo de los extranjeros tenían relación con: la falta del permiso de trabajo; unas condiciones de trabajo menos favorables que las indicadas en los permisos de trabajo (incluidos salarios más bajos), y el no declarar a los trabajadores extranjeros ante las autoridades de la seguridad social. La Comisión toma nota de que el Gobierno indica que la ley sobre los efectos de emplear a extranjeros que residen de forma ilegal en el territorio de la República de Polonia, de 6 de junio de 2012, tiene por objetivo trasponer la directiva del Parlamento Europeo núm. 2009/52/CE, de 18 de junio de 1009, e introduce nuevas normas que, de hecho, sirven para proteger los derechos de los trabajadores extranjeros, pero no contiene disposiciones — más allá de los procedimientos ya establecidos — en relación con las reclamaciones de trabajadores que residen ilegalmente en el país a fin de reivindicar sus derechos, incluso en casos de expulsión. La Comisión toma nota de la información procedente de los medios de comunicación en relación a que en los últimos años el Gobierno ha iniciado tres campañas para regularizar a los trabajadores que residen ilegalmente en el país. Asimismo, toma nota de que el Gobierno no ha transmitido información sobre casos en los que trabajadores en situación irregular han sido regularizados o han disfrutado de los derechos derivados de un empleo anterior. La Comisión también toma nota de que, al parecer, en virtud de la información que figura en el sitio web de la INT, un extranjero que trabaje en violación de las disposiciones legales, puede ser sancionado con una multa de entre 1 000 y 5 000 zlotys polacos (PLN).

La Comisión toma nota de que el Gobierno indica que, habida cuenta de la legislación actual, y debido a la entrada en vigor anticipada del reglamento de aplicación de la directiva de la UE núm. 2009/52/CE, no es posible tratar separadamente las cuestiones relacionadas con la legislación sobre inmigración, los derechos de los trabajadores extranjeros y la legalidad de su empleo en Polonia.

Sin embargo, la Comisión recuerda de nuevo, en relación con el párrafo 78 de su Estudio General de 2006, Inspección del trabajo, que la función principal de los inspectores del trabajo es velar por la protección de los trabajadores y no por la aplicación de las leyes sobre la inmigración. Dado el volumen particularmente importante de actividades de inspección tendientes a controlar la legalidad del estatuto de la inmigración, la Comisión destacó que las funciones adicionales que no se dirigen a garantizar la aplicación de las disposiciones legales relativas a las condiciones de trabajo y la protección de los trabajadores deberían asignarse a los inspectores del trabajo sólo en la medida en que no entorpezcan sus funciones principales y no perjudiquen, en manera alguna, la autoridad e imparcialidad que los inspectores necesitan en sus relaciones con los empleadores y los trabajadores. Asimismo, la Comisión hizo hincapié en que la asociación de la policía con los guardias de fronteras en la inspección del trabajo no es propicia a la instauración del clima de confianza necesario para la relación de cooperación de empleadores y trabajadores con los inspectores del trabajo. Los inspectores deben inspirar respeto por su autoridad para levantar acta de las infracciones y al mismo tiempo ser accesibles como agentes de prevención y asesoramiento. Por consiguiente, la Comisión también hizo hincapié en que la función de verificación de la legalidad del empleo debería tener por corolario el restablecimiento de los derechos que la legislación garantiza a todos los trabajadores para ser compatible con el objetivo de protección de la inspección del trabajo. Este objetivo sólo puede conseguirse si los trabajadores amparados están convencidos de que la vocación principal de la inspección es velar por el respeto de la legislación relativa a las condiciones de trabajo y a la protección de los trabajadores. Asimismo, en su Estudio General de 2006 la Comisión observó que el empleador es el único responsable del empleo ilegal como tal, y en principio, se considera que los trabajadores son las víctimas. Por consiguiente, la Comisión solicita al Gobierno que indique las medidas adoptadas o previstas para garantizar que las funciones relativas al control de la legalidad del empleo encomendadas a los inspectores no interfieran con el cumplimiento efectivo de sus funciones principales en relación con el control del respeto de los derechos de los trabajadores, y no perjudiquen el clima de confianza necesario entre los inspectores y los empleadores y los trabajadores.

La Comisión pide al Gobierno que continúe indicando la proporción de inspectores que se dedican a verificar la legalidad del empleo en relación con la aplicación de las disposiciones jurídicas en materia de condiciones de trabajo y protección de los trabajadores. La Comisión agradecería al Gobierno que proporcione información concreta sobre el trabajo no declarado, a saber, estadísticas sobre las infracciones detectadas en las inspecciones y las disposiciones legales relacionadas, los procedimientos legales entablados y las sanciones impuestas.

La Comisión pide de nuevo al Gobierno que indique la forma en que los servicios de inspección del trabajo garantizan el cumplimiento de las obligaciones de los empleadores en relación con los derechos legales de los trabajadores extranjeros indocumentados durante el periodo de trabajo realmente efectuado, especialmente en los casos en los que estos trabajadores son expulsados del país. Sírvase explicar detalladamente los procedimientos aplicables e indicar las disposiciones pertinentes de la legislación nacional, si es posible, en uno de los idiomas de trabajo de la OIT. Sírvase asimismo indicar si algún trabajador extranjero en situación irregular ha sido sancionado por violación de las disposiciones jurídicas relacionadas con la legalidad del empleo y transmitir información sobre el número de casos en los que los extranjeros en situación irregular han podido disfrutar de los derechos derivados de su relación de empleo pasada (salarios, prestaciones de seguridad social, etc.).

Artículos 5, a), 17 y 18. Aplicación efectiva de sanciones. Cooperación entre los servicios de inspección y los órganos judiciales. La Comisión toma nota con interés de la información proporcionada en la memoria del Gobierno según la cual, tras la reciente enmienda del artículo 325, e), del Código de Procedimiento Penal de 1997, los fiscales tienen la obligación — a solicitud de los inspectores del trabajo — de justificar su decisión de no iniciar una investigación o detener una investigación en los casos sometidos por la INT. Según el Gobierno, esta enmienda debería contribuir a la eficacia de la inspección del trabajo, ya que ahora se informa a los inspectores del trabajo de los motivos específicos de estas decisiones. La Comisión también toma nota de que, tras la enmienda de la Ley sobre la Inspección Nacional del Trabajo, los inspectores del trabajo pueden acceder libremente a los registros de los tribunales nacionales y a los registros penales nacionales. Además, toma nota de la información que figura en los informes anuales de inspección sobre el número y la naturaleza de las violaciones detectadas y las sanciones impuestas, aunque observa que no se ha proporcionado información sobre las disposiciones legales relacionadas. La Comisión pide al Gobierno que transmita información sobre el impacto de los cambios antes mencionados, en particular, información en relación con el número de casos notificados a la Fiscalía y el inicio de los procedimientos penales a este respecto, así como sobre sus resultados (multas, penas de prisión o sentencias absolutorias).

Artículos 5, b), y 12, párrafo 1. Colaboración entre los funcionarios de inspección del trabajo y los interlocutores sociales y limitaciones a la libre entrada de los inspectores en los lugares de trabajo. En relación con las observaciones realizadas anteriormente por el Sindicato Independiente y Autónomo «Solidarność» sobre la falta de colaboración entre los servicios de inspección del trabajo y los representantes de los sindicatos durante las inspecciones, la Comisión toma nota de que el Gobierno explica en general las modalidades de esta colaboración, por ejemplo, el requisito de que los inspectores del trabajo informen a los representantes de los sindicatos y a los inspectores sociales (cuando existen) sobre las inspecciones. Además, toma nota de la información sobre el número de inspecciones realizadas en 2011 como resultado de las quejas presentadas por los inspectores sociales y del trabajo.

Sin embargo, el Gobierno indica que los problemas en materia de colaboración con los interlocutores sociales (incluso con los inspectores sociales) pueden presentarse debido a las limitaciones establecidas en el capítulo 5 de la Ley sobre Libertad de Actividad Económica (AFEA), ya que las inspecciones requieren una autorización en la que se indique el objetivo del control y que este límite no puede excederse durante las inspecciones. Además, existe la obligación de no infringir ninguna de las disposiciones de la Ley sobre Protección de los Datos Personales (APD), que exige el secreto profesional respecto de la información relacionada con las actividades profesionales y con los infractores de la legislación laboral, o con quienes han sido sancionados por tales infracciones.

La Comisión toma nota de que la AFEA, que el Gobierno ha presentado a la Oficina en su versión enmendada, parece prescribir que los inspectores del trabajo dispongan de autorización para llevar a cabo inspecciones. La Comisión había tomado nota de que los tribunales administrativos han dictado decisiones contradictorias sobre si la inspección del trabajo tiene que considerarse un órgano de control de las actividades económicas que entra dentro del ámbito de la AFEA. La Comisión pide al Gobierno que indique las disposiciones pertinentes de la AFEA y de la APD, de ser posible, en uno de los idiomas de trabajo de la OIT, que establecen limitaciones en lo que respecta a la realización de cualquier examen o investigación que los inspectores del trabajo consideren necesarios a fin de cerciorarse de que las disposiciones legales se cumplen estrictamente, y que transmita más información sobre el alcance y la naturaleza de las limitaciones a las que tienen que hacer frente en la práctica los inspectores del trabajo.

Asimismo, la Comisión pide de nuevo al Gobierno que indique las medidas adoptadas o previstas para eliminar cualquier requisito en lo que respecta a que los inspectores del trabajo tengan que conseguir una autorización previa para ejercer su derecho a entrar libremente en los lugares de trabajo objeto de inspección a fin de llevar a cabo su labor.

Artículos 20 y 21. Contenido de los informes anuales sobre la labor de los servicios de inspección del trabajo. La Comisión toma nota de la información detallada proporcionada en los informes anuales sobre la labor de los servicios de inspección del trabajo para 2009, 2010, 2011 y 2012. Sin embargo, la Comisión también toma nota de los comentarios realizados por Solidarność en relación a que estos informes no contienen información completa sobre las disposiciones legales con las que se relacionan las inspecciones, a saber, las disposiciones sobre las horas de trabajo, salarios, SST, trabajo infantil y cuestiones relacionadas. La Comisión agradecería al Gobierno que publique informes anuales sobre las actividades de los servicios de inspección del trabajo, en los que se desglosen los diversos temas de inspección (SST, horas de trabajo, salarios, trabajo infantil y legalidad del empleo, etc.), y se incluya información detallada sobre la clasificación de las infracciones detectadas y las disposiciones legales con las que están relacionadas.

La Comisión plantea otros puntos en una solicitud dirigida directamente al Gobierno.