Solicitud directa (CEACR) - Adopción: 2013, Publicación: 103ª reunión CIT (2014)

Convenio sobre poblaciones indígenas y tribuales, 1957 (núm. 107) - Panamá (Ratificación : 1971)

La Comisión toma nota de que no se ha recibido la memoria del Gobierno. La Comisión espera que se envíe una memoria para examinarla en su próxima reunión y que dicha memoria contenga informaciones completas acerca de las cuestiones planteadas en sus comentarios formulados en 2011, que estaban redactados del modo siguiente:

Proyecto hidroeléctrico Chan-75. La Comisión toma nota de que, según se desprende de las «Observaciones sobre la situación de la Comunidad Charco la Pava» presentadas ante el Consejo de Derechos Humanos por el Relator Especial sobre la situación de los derechos humanos y las libertades fundamentales de los indígenas (A/HRC/12/34/Add.5, 7 de septiembre de 2009), en enero de 2008 se empezó la construcción de la represa hidroeléctrica Chan-75 en el distrito de Changuinola (Bocas del Toro). Toma nota de que este proyecto requería la inundación de las tierras de varias comunidades del pueblo indígena Ngöbe, incluyendo Charco la Pava, Valle del Rey, Guayabal y Changuinola Arriba, con una población aproximada de 1.000 personas, y que otros 4.000 indígenas se verían igualmente afectados. Toma nota asimismo de que, según refiere el Relator Especial (ibíd.), cuando se iniciaron los trabajos de construcción se produjeron protestas por parte de los miembros de las comunidades y que estas protestas fueron reprimidas por efectivos de la Policía Nacional. Toma nota, además, de las alegaciones que se mencionan en el informe acerca de la presencia permanente de agentes de la policía nacional encargados de custodiar el desarrollo de los trabajos.

La Comisión entiende que la decisión de realizar el proyecto hidroeléctrico no se consultó con las comunidades afectadas. La Comisión toma nota igualmente de que la situación actual se generó debido a que no se reconocen los derechos de las comunidades indígenas sobre sus tierras tradicionales y a que, por consiguiente, dichas tierras se consideran propiedad estatal. La Comisión toma nota además de las medidas cautelares impuestas por la Comisión Interamericana de Derechos Humanos en junio de 2009 solicitando al Estado de Panamá la suspensión de las obras de construcción con el fin de evitar daños irreparables al derecho de propiedad del pueblo indígena Ngöbe.

La Comisión toma nota de la información proporcionada por el Gobierno según la cual el 10 de agosto de 2009 se creó una Mesa de Alto Nivel para dialogar sobre los temas que afectan a las comunidades indígenas como consecuencia de la construcción de la represa hidroeléctrica Chan-75. La Comisión toma nota de que la Mesa de Diálogo está conformada por el Viceministro de Gobierno y Justicia, el Ministro de Relaciones Exteriores, el Ministro de Desarrollo Social, el Administrador General de la Autoridad Nacional del Ambiente, el Gobernador de la provincia de Bocas del Toro, el Alcalde del Corregimiento de Changuinola, el Diputado a la Asamblea Nacional del área, dos representantes de cada una de las comunidades afectadas por el proyecto y su asesor legal y dos representantes de la empresa a cargo del proyecto (AES) con su asesor legal.

La Comisión recuerda que, según lo dispuesto por el artículo 11 del Convenio, los gobiernos tienen la obligación de reconocer el derecho de propiedad de los pueblos indígenas sobre las tierras tradicionalmente ocupadas por ellos. La Comisión desea igualmente resaltar que al definir los derechos de estos pueblos se debe tomar en consideración su derecho consuetudinario conforme al artículo 7 del Convenio. Además, la Comisión señala a la atención del Gobierno el artículo 5 del Convenio según el cual al aplicar las disposiciones del Convenio los gobiernos deben colaborar con los pueblos indígenas y sus representantes con respecto al diseño e implementación de las medidas pertinentes.

La Comisión toma nota de que en su declaración de 25 de noviembre de 2009, el Relator Especial sobre la situación de los derechos humanos y las libertades fundamentales de los indígenas expresó su «extrema preocupación por los desalojos forzados y la destrucción de viviendas sufridos el 20 de noviembre de 2009 por las comunidades Naso de San San y San San Druy, en Changuinola, provincia Bocas de Toro». Según dicha declaración, «aproximadamente 150 policías antimotines desalojaron con bombas de gases lacrimógenos, a más de 200 indígenas Naso que habitan en las comunidades de San San y San San Druy. Después de que las personas fueron sacadas, empleados de la empresa Ganadera Bocas entraron al área con maquinaria y procedieron a derribar las viviendas de los indígenas». (Comunicado de prensa de Naciones Unidas, 25 de noviembre de 2009).

La Comisión expresa su profunda preocupación frente a los hechos ocurridos y recuerda que, según el principio establecido en el artículo 12 del Convenio, los grupos afectados no pueden ser trasladados de sus territorios sin su libre consentimiento, salvo ciertas excepciones específicas.

La Comisión insta al Gobierno a adoptar todas las medidas necesarias, en colaboración con los representantes de las comunidades indígenas afectadas por el proyecto Chan-75, para reconocer los derechos de estas comunidades sobre las tierras tradicionalmente ocupadas por ellas. Asimismo, la Comisión insta al Gobierno a que busque soluciones concertadas entre todas las partes interesadas para remediar la situación actual y que informe sobre todo progreso logrado al respecto, incluyendo información sobre los acuerdos a los que llegue la Mesa de Diálogo referida. Solicita además al Gobierno que se asegure de que se adopten medidas para proteger las instituciones, las personas, los bienes y el trabajo de las comunidades afectadas en tanto se llegue a una solución de la cuestión.

Derecho a la tierra. La Comisión toma nota de la elaboración del proyecto de ley núm. 411 de 2008 «que establece un procedimiento especial para la adjudicación de la propiedad colectiva de tierras de los pueblos indígenas y dicta otras disposiciones». Nota que este proyecto de ley se encuentra ante la Comisión de Asuntos Indígenas de la Asamblea Nacional de Diputados. La Comisión entiende que el proyecto de ley referido abarcará el proyecto de ley núm. 17 relativo a los derechos de los pueblos Emberá y Wounaan y permitirá abordar la cuestión del reconocimiento del territorio Bri-bri y la creación de la Comarca del Pueblo Naso. La Comisión solicita al Gobierno que se sirva facilitar una copia del proyecto de ley núm. 411 de 2008 e indique en qué medida los pueblos indígenas fueron consultados en lo que respecta a la elaboración de este texto. Sírvase asimismo mantener informada a la Oficina de todo avance en el proceso de adopción de dicho proyecto.

Convenio sobre pueblos indígenas y tribales, 1989 (núm. 169). La Comisión toma nota de la indicación del Gobierno según la cual se ha estudiado la posibilidad de ratificar el Convenio núm. 169 aunque no se hayan logrado mayores avances debido a la complejidad de los asuntos que aborda el Convenio y a las discrepancias existentes con la legislación y práctica nacionales. La Comisión recuerda que, en su observación general de 1992 sobre el Convenio, había subrayado que el Convenio núm. 169 se orienta en mayor grado que el Convenio núm. 107 hacia el respeto y la protección de las culturas, modos de vida e instituciones tradicionales de los pueblos indígenas y tribales. Por consiguiente, alentó a los gobiernos que han ratificado el Convenio núm. 107 a considerar seriamente la ratificación del Convenio núm. 169. La Comisión espera que el Gobierno continúe estudiando la posibilidad de ratificar el Convenio núm. 169 y le alienta a solicitar la asistencia técnica de la Oficina para abordar las dificultades que se puedan presentar en relación con la ratificación. Sírvase informar sobre cualquier progreso en esta cuestión.

Situación socioeconómica de los pueblos indígenas. La Comisión toma nota de que, según el IV Informe nacional sobre la situación de la mujer en Panamá (2002-2007), en el área indígena el 98,5 por ciento de la población está en condiciones de pobreza y el 89,7 por ciento sufre una pobreza extrema. La Comisión toma nota con interés de los numerosos programas realizados por el Gobierno en materia de salud, educación, formación profesional y apoyo al desarrollo empresarial indígena con el objeto de erradicar la pobreza extrema y mejorar la situación social, económica y cultural de los pueblos indígenas. La Comisión solicita al Gobierno que proporcione información sobre la ejecución de estos programas y su impacto, indicando igualmente la manera en que se asegura la participación de los pueblos indígenas y de sus representantes en su diseño e implementación.

Artículo 2 del Convenio. Desarrollo de programas coordinados. La Comisión toma nota de la extensa información suministrada por el Gobierno acerca de los numerosos programas realizados en materia de salud, educación, formación profesional y apoyo al desarrollo empresarial indígena con el objeto de mejorar la situación social, económica y cultural de los pueblos indígenas. La Comisión toma nota, en particular, de que según se desprende del Informe de Avances del programa Red de Oportunidades, la población de las áreas indígenas ha recibido el 48,3 por ciento de la inversión desde el inicio del programa. La Comisión toma nota de que en el marco de este programa se contempla la entrega de apoyos monetarios a mujeres jefas de hogar vinculados al uso de servicios de salud y educación, el fortalecimiento de la oferta de estos servicios y la realización de infraestructuras en las áreas de extrema pobreza, como acueductos, saneamiento, caminos y vías de acceso. Toma nota asimismo que el Programa PN-T1032 de Apoyo al Desarrollo Empresarial Indígena (PRODEI) benefició a ocho empresas indígenas identificadas y priorizadas por las comunidades indígenas y sus autoridades tradicionales mediante varios procesos de consulta y un taller de validación. La Comisión solicita al Gobierno que continúe brindando información sobre los programas encaminados a mejorar la situación social y económica de los pueblos indígenas y su impacto, incluyendo información sobre las medidas adoptadas para consultar a los pueblos indígenas interesados. Sírvase también proporcionar información sobre la evaluación de las actividades del Consejo Nacional de Desarrollo Indígena (CNDI).

Respecto de su solicitud anterior acerca del Proyecto de Desarrollo Sostenible de la Comarca Ngöbe-Buglé y Corregimientos Rurales Pobres Aledaños, la Comisión toma nota de que el proyecto dispone de un Comité Directivo (CDP), integrado por cuatro representantes de la Comarca y cuatro representantes estatales, que se reúne 12 veces al año para decidir las acciones futuras. Toma nota igualmente que estas acciones son ejecutadas por la Unidad Gerencial del Proyecto (UGP) que realiza reuniones con la dirigencia indígena (Caciques y Directivas de congresos) para información, coordinación y planificación. Toma nota, en particular, de que el Proyecto referido cuenta con el Componente de Desarrollo del Recurso Humano y Social (CODERHS) con que se han financiado becas a 1.327 estudiantes en los niveles de primaria, pre-media, media y universitario. Nota igualmente que el Proyecto abarca el Programa Nacional de Nutrición Escolar y el Programa de Salud Sexual y Reproductiva en el marco del cual se sensibiliza a los médicos de la Comarca sobre las costumbres y tradiciones indígenas. La Comisión solicita al Gobierno que siga proporcionando información acerca de la implementación del Proyecto de Desarrollo Sostenible de la Comarca Ngöbe-Buglé y Corregimientos Rurales Pobres Aledaños y de su impacto sobre la situación socioeconómica y cultural de los pueblos afectados. La Comisión solicita igualmente al Gobierno que suministre información sobre las medidas adoptadas en el marco del Plan Estratégico para el Desarrollo de la Comarca Ngöbe-Buglé y la manera en que los pueblos indígenas interesados participaron en la elaboración de este Plan.

La Comisión toma nota de que, según se desprende de la memoria del Gobierno, el Fondo de Inversión Social (FIS) realiza actividades en apoyo a las comunidades indígenas en las Comarcas Emberá, Kuna-Yala y Ngöbe-Buglé. La Comisión solicita al Gobierno que informe sobre las actividades realizadas por el FIS en las comarcas referidas. Sírvase indicar también la medida en que se busca la colaboración de los pueblos indígenas interesados en la concepción de tales actividades y se les ofrecen oportunidades para el pleno desarrollo de sus iniciativas conforme al artículo 5 del Convenio.

Con relación a sus comentarios anteriores relativos a la existencia de una laguna legal para dar cumplimiento a las normas legales que reconocen el derecho de la Comarca Emberá-Wounaan para contar con su presupuesto, la Comisión toma nota de la indicación del Gobierno según la cual las leyes no contemplan una instancia competente para el manejo del presupuesto anual. La Comisión solicita al Gobierno que aclare la manera en que en la práctica la Comarca puede manejar su presupuesto anual.

A falta de información acerca del Plan Nacional de Desarrollo Indígena, la Comisión solicita al Gobierno que informe sobre los avances logrados con respecto al establecimiento de dicho Plan, incluyendo información sobre las medidas adoptadas para brindar a las comunidades indígenas la necesaria asistencia técnica.

Artículo 5. Consulta. La Comisión toma nota de la información proporcionada por el Gobierno acerca de lo dispuesto por la Ley General del Ambiente de 1988 en la cual se contempla la creación de comisiones consultivas del ambiente provinciales, comarcales y distritales. La Comisión reitera su solicitud de información acerca de las actividades de dichas comisiones y la medida en que estas comisiones permiten la participación de las distintas comunidades indígenas en la planificación de su desarrollo.

Al notar que la memoria del Gobierno no contiene información con relación a los otros puntos planteados por la Comisión en materia de consulta, la Comisión solicita nuevamente al Gobierno que proporcione información sobre:

• i) las medidas adoptadas o previstas para evitar que las diferencias entre las legislaciones regionales no generen desequilibrios en los derechos y en el desarrollo de las diferentes comunidades;
• ii) la manera en la cual se asegura que se realicen estudios de impacto ambiental previo para cualquier exploración y explotación en áreas indígenas en las Comarcas distintas de las de Kuna de Madungandí y Emberá Darién;
• iii) respecto de la ley núm. 15 de 7 de febrero de 2001, las medidas adoptadas para posibilitar la consulta de las comunidades afectadas en casos de explotación aunque el área en cuestión no se encuentre en su totalidad dentro de la misma comarca, y
• iv) todo avance relativo al caso Tabasará II concerniente a la construcción de dos represas hidroeléctricas a lo largo del río Tabasará.

Artículo 6. Condiciones de vida y trabajo. La Comisión recuerda que en sus comentarios anteriores había tomado nota con preocupación de las condiciones deplorables de trabajo y de vida de los niños y niñas ngöbes y buglés que trabajan en los cañaverales y cafetales de las provincias de Coclé y Veraguas. La Comisión toma nota de la información proporcionada por el Gobierno relativa a las medidas adoptadas conjuntamente por el Ministerio de Trabajo y Desarrollo Laboral (MITRADEL) y el Ministerio de Desarrollo Social en el marco del Comité Técnico de Erradicación del Trabajo Infantil y Protección de las Personas Adolescentes Trabajadoras (CETIPPAT). La Comisión solicita al Gobierno que siga proporcionando información acerca de las actividades del CETIPPAT e indique su impacto en cuanto al mejoramiento de las condiciones de vida y de trabajo de los pueblos interesados.

La Comisión toma nota de la cooperación establecida entre las autoridades de Panamá y Costa Rica con el objeto de eliminar el trabajo infantil de los niños y niñas indígenas emigrantes. Toma nota igualmente con interés del acuerdo de 14 de mayo de 2009 entre Panamá y Costa Rica sobre «la administración de los flujos migratorios con fines de empleo entre Costa Rica y Panamá para los trabajadores indígenas Ngöbe Buglé y sus familias». Toma nota, además, de que el decreto ley núm. 3 de 2008 «que crea el servicio nacional de migración, la carrera migratoria y dicta otras disposiciones» dispone, en su artículo 57, que el Estado tiene la obligación de preservar y facilitar el paso inocente de los pueblos indígenas panameños desde y hacia la jurisdicción panameña así como de protegerlos de amenazas relacionadas con actividades ilegales, como el tráfico de personas, el narcotráfico, el terrorismo y el tráfico de armas. La Comisión solicita al Gobierno que proporcione información sobre la aplicación de los instrumentos referidos.

La Comisión se refiere a sus comentarios anteriores acerca de las dificultades de los pueblos indígenas en acceder al crédito. La Comisión solicita nuevamente al Gobierno que proporcione información sobre las medidas adoptadas o previstas para facilitar el otorgamiento de créditos a los miembros de estos pueblos.

Artículos 7 y 8. Derecho consuetudinario y métodos de control. La Comisión solicita al Gobierno que envíe copias de decisiones judiciales que tomen en consideración la aplicación del derecho consuetudinario o de los métodos de control social de las comunidades indígenas.

Artículos 11 a 14. Derechos de la tierra. Con relación a sus comentarios anteriores acerca del conflicto existente entre las comunidades indígenas y los colonos que invadían sistemáticamente sus tierras, la Comisión toma nota de que mediante el decreto ejecutivo núm. 287 de 11 de julio de 2008 se creó la Comisión de Alto Nivel para atender el problema. Nota igualmente que el decreto ejecutivo núm. 247 de 4 de junio de 2008 autoriza el nombramiento del Corregidor Comarcal para la Comarca Kuna de Madungandí para resolver las controversias surgidas en la Comarca. Toma nota asimismo de que la Dirección Nacional de Reforma Agraria del Ministerio de Desarrollo Agropecuario (MIDA) tramita varios expedientes de conflicto agrario que están en etapa de resolver. La Comisión solicita al Gobierno que proporcione información detallada sobre las iniciativas puestas en marcha por la Comisión de Alto Nivel para resolver los conflictos existentes entre las comunidades indígenas y los colonos. Sírvase también suministrar información sobre los casos tratados por el Corregidor Comarcal de la Comarca Kuna de Madungandí y los expedientes tramitados por la Dirección Nacional de Reforma Agraria del MIDA y las decisiones tomadas.

La Comisión toma nota de que, según la memoria del Gobierno, en el marco del Programa Nacional de Administración de Tierras (PRONAT) se establecieron mesas de diálogo en los territorios Bri-bri, Naso, Ngöbe y Kuna para resolver los conflictos de tierras entre indígenas y colindantes. Toma nota asimismo que se llevarán a cabo actividades encaminadas a la delimitación del territorio indígena Naso y Bri-bri y se elaboró el anteproyecto de ley que crea la Comarca Naso Tjerdi. La Comisión solicita al Gobierno que siga proporcionando información acerca del PRONAT y de su impacto sobre el fortalecimiento de los derechos de las comunidades indígenas sobre sus tierras tradicionales. Al notar que la memoria del Gobierno no contiene información con relación a los otros puntos planteados por la Comisión en materia de derechos a la tierra, la Comisión solicita al Gobierno que suministre información completa en su próxima memoria con relación a los puntos 22, 23, 24, 26 y 27 de su solicitud anterior.

Artículos 16 y 17. Formación profesional. La Comisión toma nota de la información contenida en el informe del Instituto Nacional de Formación Profesional y Capacitación para el Desarrollo Humano (INADEH) acerca de los programas de formación dirigidos a las comunidades indígenas. La Comisión toma nota con interés de que el INADEH ha asumido en algunos casos los costos de alimentación y transporte de los participantes indígenas para asegurar su participación en los programas de formación. Nota igualmente la intención de formalizar la presencia de INADEH en la Comarca Ngöbe-Buglé. La Comisión invita al Gobierno a seguir proporcionando información sobre la aplicación de los artículos 16 y 17 del Convenio.

Artículo 18. Artesanía e industria rurales. La Comisión toma nota de la amplia información proporcionada por el Gobierno acerca del régimen especial de propiedad intelectual sobre los derechos colectivos de los pueblos indígenas. La Comisión solicita al Gobierno que continúe proporcionando información sobre las actividades de concienciación y divulgación realizadas por la Dirección General del Registro de Propiedad Industrial (DIGERPI). Sírvase igualmente suministrar información sobre la implementación de las partes pertinentes del Proyecto de Desarrollo y Promoción de la Propiedad Intelectual.

Artículos 19 y 20. Seguridad social y salud. La Comisión toma nota de la indicación del Gobierno según la cual se realizaron convocatorias a instituciones y congresos indígenas para la conformación y la instalación de la Comisión Nacional de Medicina Tradicional Indígena y de la secretaría técnica de Medicina Tradicional de los Pueblos Indígenas con resultados infructuosos. La Comisión solicita al Gobierno que adopte las medidas necesarias, incluidas medidas de divulgación y concienciación, para superar los obstáculos que se presentan para la conformación e instalación de las instituciones referidas.

Respecto de sus comentarios anteriores sobre el difícil acceso de las comunidades indígenas a los servicios de salud, la Comisión toma nota de los varios programas encaminados a fortalecer la oferta de servicios de salud en las áreas indígenas. Toma nota en particular que el Plan de salud para los pueblos indígenas de Panamá contempla la restructuración de la red de provisión de servicios de salud de manera a trasformar los puestos y subcentros de salud, que son instalaciones de primer nivel de atención, en centros de salud con médicos, enfermeras e insumos y equipos adecuados. La Comisión solicita al Gobierno que proporcione información sobre la implementación del Plan referido y que siga facilitando información sobre las medidas adoptadas en el marco de los otros programas mencionados en su memoria y su impacto.

Artículos 21 a 24. Educación. La Comisión toma nota con interés del decreto ejecutivo núm. 274 de 31 de agosto de 2007 «que crea la Dirección Nacional de Educación Intercultural Bilingüe» la cual tiene, según lo dispuesto por el artículo 2, el objetivo de asegurar la participación efectiva de los pueblos indígenas en el proceso de institucionalización de la Educación Intercultural Bilingüe y el consecuente mandato de crear mecanismos mediante los cuales esta participación tenga lugar. Toma nota asimismo del Plan Nacional de Educación Intercultural Bilingüe y del Plan para los Pueblos Indígenas de Panamá financiado por el Banco Mundial y elaborado, según la memoria del Gobierno, sobre la base de las recomendaciones y acuerdos que resultaron de las consultas con los representantes de los pueblos interesados. La Comisión solicita al Gobierno que informe sobre la creación de los mecanismos de participación de los pueblos indígenas con arreglo a los artículos 2 y 3 del decreto ejecutivo núm. 274. Solicita igualmente al Gobierno que brinde información sobre la implementación del Plan Nacional de Educación Intercultural Bilingüe y del Plan para los Pueblos Indígenas de Panamá, incluyendo información sobre la medida en que la adecuación de los currícula y el diseño de los materiales de enseñanza se consulta con los pueblos indígenas. Sírvase también seguir proporcionando información sobre los programas ejecutados para asegurar a los miembros de las comunidades indígenas la posibilidad de adquirir educación en todos los grados y en igualdad de condiciones que el resto de la población nacional.