Observación (CEACR) - Adopción: 2013, Publicación: 103ª reunión CIT (2014)

Convenio sobre la seguridad social (norma mínima), 1952 (núm. 102) - México (Ratificación : 1961)

La Comisión toma nota de las memorias detalladas comunicadas por el Gobierno sobre la manera en que se aplica el Convenio en la legislación y en la práctica, así como de las respuestas de éste a los numerosos comentarios formulados por las organizaciones de trabajadores recibidos anteriormente. La Comisión toma nota de que, en vista de las comunicaciones de las organizaciones de trabajadores y de las personas aseguradas, la aplicación de la legislación nacional en materia de seguridad social no ha dejado de suscitar profundo descontento o dudas en lo que se refiere al ámbito de las personas cubiertas por el sistema, la seguridad de los ingresos de los jubilados y el suministro o la financiación de la atención médica. Si bien es cierto que la Comisión coincide con el Gobierno en que algunas de estas preocupaciones requieren medidas que atañen al poder legislativo, quiere subrayar que las preocupaciones suscitadas por los sindicatos se refieren a la previsibilidad y la adecuación de las prestaciones combinadas con la necesaria sostenibilidad financiera, presupuestaria y económica del sistema, y atañen a los principales objetivos del Convenio. La Comisión espera que el Gobierno responda a estas cuestiones de manera eficaz junto con las organizaciones representativas de empleadores y de trabajadores y con otras organizaciones representativas de las personas interesadas, así como con el concurso de la Oficina si fuera necesario. Para una mayor calidad en el examen de la aplicación del Convenio en el país, la Comisión desea proseguir su diálogo con el Gobierno y los interlocutores sociales en lo que se refiere a los puntos esenciales en relación con los cuales es necesario mejorar el funcionamiento del sistema de seguridad social en la legislación y en la práctica en cumplimiento de los requisitos establecidos en las normas internacionales de seguridad social ratificadas por México.

Parte XI del Convenio. Cálculo de los pagos periódicos. Artículo 6, conjuntamente con el artículo 28 de la parte V (prestaciones de vejez). Desde la introducción en México, en 1997, de un sistema de cuentas individuales de capitalización obligatoria para cualquier persona que se incorpore al mercado de trabajo después de dicha fecha, la Comisión ha destacado periódicamente que la protección que garantiza este tipo de sistema depende esencialmente de la rentabilidad de los fondos de inversión y no existe ningún mecanismo de actualización de los activos en función de los precios, de los salarios o una combinación de ambos y, en consecuencia, no presenta las garantías exigidas por el artículo 65 del Convenio en relación con la tasa mínima de sustitución que debe garantizarse tras el cumplimiento de un determinado período de cotización en relación con el total de las ganancias anteriores del beneficiario. Desde 2007, hay un régimen similar aplicable para el sector público. La Comisión lamenta tomar nota de que, pese a habérselo solicitado en numerosas ocasiones, el Gobierno no ha demostrado mediante datos estadísticos que se haya alcanzado el nivel de reemplazo del 40 por ciento exigido por el Convenio. La legislación mexicana establece, no obstante, el pago de una pensión mínima garantizada cuando los fondos disponibles en las cuentas individuales de los trabajadores no son suficientes para garantizar un cierto nivel de pensión a sus beneficiarios. Esta pensión mínima garantizada por el Estado equivale al salario mínimo general del Distrito Federal en el sector privado y al doble de este último en el régimen de funcionarios públicos. La existencia de una pensión mínima garantizada permite que pueda examinarse la conformidad del régimen de pensiones mexicano con el artículo 66 del Convenio, demostrando que la cuantía de la pensión mínima garantizada representa un mínimo del 40 por ciento del salario de referencia de un trabajador ordinario no calificado adulto del sexo masculino, según la metodología establecida por esta disposición del Convenio. La Comisión lamenta que el Gobierno no haya respondido a sus preguntas en esta materia y no haya demostrado que la cuantía de la pensión mínima garantizada por el Estado (cuando los fondos acumulados sobre las cuentas individuales de los beneficiarios del régimen del Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS) y del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales del Estado (ISSSTE) no son suficientes para que el beneficiario perciba una pensión al menos equivalente a la cuantía de la pensión mínima) alcance el mínimo establecido por esta disposición del Convenio. La Comisión concluye en consecuencia que el sistema de pensiones de México no se ajusta a las exigencias ni al contenido del artículo 65 ni del artículo 66 del Convenio.

Artículos 71, párrafo 3, y 72, párrafo 2, leídos conjuntamente. Responsabilidad general del Estado en lo que respecta a los servicios de prestaciones y la buena administración de las instituciones y servicios de la seguridad social. En sus comentarios recibidos el 31 de agosto de 2012, la Unión Nacional de Trabajadores (UNT) alega que la adopción en 2007 de la Ley sobre el ISSSTE, tuvo por efecto dejar obsoleto el principio, consagrado en la Constitución del país, según el cual corresponde al Estado la responsabilidad de garantizar una protección contra los riesgos sociales y económicos. La reforma de la ley fue realizada sin un diagnóstico adecuado de la situación en la que se encontraban las infraestructuras hospitalarias y los servicios médicos cuya financiación no se garantizó: los servicios médicos necesarios para atender a los jubilados solamente se financiaban hasta un 22 por ciento. En realidad tan sólo un 14 por ciento de los trabajadores públicos ha migrado al nuevo sistema, lo que demuestra la escasa aceptación del mismo por parte de la población a la que este protege. Tuvieron que adoptarse medidas costosas de ajustes del sistema y cuantiosas transferencias de fondos públicos para compensar la falta de financiación por las cotizaciones de los beneficiarios (lo que equivale, entre 2007 y 2011 al 4,2 por ciento del PIB de 2012). La evaluación actuarial realizada en 2010 reconoció que la reforma del ISSSTE no resuelve íntegramente la financiación de los servicios médicos. Recordando que la reforma del ISSSTE se aplica desde 2007, la UNT considera necesario que el ISSSTE haga pública una información desglosada y completa que dé una visión global de la situación y del cumplimiento de los objetivos y de la viabilidad futura del Instituto. En este contexto, la Comisión toma nota de que el Gobierno plantea realizar un estudio actuarial de los diversos regímenes de pensión y servicios de salud tal como lo requiere el Convenio. La Comisión pide al Gobierno que transmita los resultados del mismo a los interlocutores sociales y que proporcione una copia junto con su próxima memoria. La Comisión toma nota igualmente de las informaciones comunicadas por el Gobierno, en sus memorias de 2011 y 2012, en relación con las medidas adoptadas para acabar con el déficit del ISSSTE, tales como que el Gobierno federal se haga cargo de las pensiones abonadas en el marco del régimen transitorio y de los déficits, de conformidad con el artículo 231 de la Ley sobre el ISSSTE; la constitución de fondos de reserva; y la actualización y revisión de las cotizaciones cada cuatro años. La Comisión espera que, sobre la base de estas medidas, el Gobierno pueda indicar en su próxima memoria que el sistema de seguridad social vuelve a encaminarse por la vía del desarrollo sostenible.

Artículo 18. Limitación del período de pago de las prestaciones en caso de enfermedad. El Gobierno señala que, según el artículo 37 de la Ley sobre el ISSSTE, las prestaciones en concepto de enfermedad se abonarán durante un período que abarca de 30 a 120 días, en función de la antigüedad del trabajador. Recordando que el Convenio establece que el pago de las prestaciones durará todo el transcurso de la contingencia, autorizando sin embargo que su duración pueda limitarse a 26 semanas en caso de enfermedad, la Comisión pide al Gobierno que indique las medidas adoptadas o previstas para que se respete esta exigencia del Convenio.

Artículo 29, párrafo 2. Pensión reducida tras 15 años de cotización o de empleo. La Comisión toma nota de que, para beneficiarse de una pensión de vejez sobre la base de los recursos acumulados en la cuenta individual de capitalización o de una pensión mínima garantizada por el Estado, el beneficiario de un régimen administrado por el IMSS o por el ISSSTE deberá justificar un período de calificación de 25 años de cotización y haber cumplido 65 años. Cuando el asegurado no llegue al número mínimo de años de cotización, tendrá la posibilidad de seguir cotizando o de recibir una suma a tanto alzado. Recordando que el Convenio garantiza el derecho a beneficiarse de una prestación reducida cuando el asegurado justifique 15 años de cotización o de empleo, la Comisión pide al Gobierno que indique cómo la legislación nacional dará cumplimiento a este requisito del Convenio.