Observación (CEACR) - Adopción: 2014, Publicación: 104ª reunión CIT (2015)

Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87) - Guatemala (Ratificación : 1952)

La Comisión toma nota de las observaciones de la Confederación Sindical Internacional (CSI), de la Confederación General de Trabajadores de Guatemala (CGTG), del Movimiento Sindical, Indígena y Campesino Guatemalteco (MSICG) y de la Unión Sindical de Trabajadores de Guatemala (UNSITRAGUA) recibidas el 1.º, 3 y 22 de septiembre de 2014. Dichas observaciones se refieren a temas que ya son objeto de examen por parte de la Comisión y en particular las alegaciones relativas a actos de violencia extremadamente graves que afectan al movimiento sindical.

Por otra parte, la Comisión toma nota de las observaciones de la Organización Internacional de Empleadores (OIE) recibidas el 1.º de septiembre de 2014. La Comisión toma también nota de las observaciones conjuntas del Comité Coordinador de Asociaciones Agrícolas, Comerciales, Industriales, y Financieras (CACIF) y de la OIE recibidas el 28 de agosto de 2014 en las cuales las organizaciones manifiestan su preocupación por el clima de violencia que afecta al país pero que valoran positivamente: i) las medidas tomadas por el Ministerio Público a este respecto; ii) el informe de la Comisión Internacional contra la Impunidad en Guatemala (CICIG) sobre las muertas violentas de sindicalistas y sus resultados; y iii) la creación de la Comisión de Tratamiento de Conflictos ante la OIT en materia de Libertad Sindical y Negociación Colectiva.

Queja presentada en virtud del artículo 26 de la Constitución de la OIT por incumplimiento del Convenio

La Comisión toma nota de que en su 322.ª reunión (noviembre de 2014), el Consejo de Administración decidió aplazar hasta su 323.ª reunión (marzo de 2015) la decisión de constituir una comisión de encuesta para examinar la queja presentada en virtud del artículo 26 de la Constitución de la OIT por varios delegados trabajadores de la 101.ª reunión de la Conferencia Internacional del Trabajo (junio de 2012) acerca del incumplimiento por parte de Guatemala del Convenio. La decisión del Consejo de Administración se basó en los elementos proporcionados por el Gobierno y por las organizaciones de empleadores y de trabajadores de Guatemala así como en la información recabada por la Misión de la OIT (en adelante la Misión) que se llevó a cabo del 8 al 11 de septiembre de 2014, en relación con el seguimiento dado a la Hoja de ruta adoptada el 17 de octubre de 2013 por el Gobierno de Guatemala en consulta con los interlocutores sociales del país con miras a agilizar la aplicación del Memorándum de Entendimiento suscrito el 26 de marzo de 2013 entre el Grupo de los Trabajadores del Consejo de Administración de la OIT y el Gobierno de Guatemala.

Derechos sindicales y libertades civiles. La Comisión lamenta tomar nota de que desde hace varios años ha venido examinando, al igual que el Comité de Libertad Sindical (CLS), alegatos de graves actos de violencia contra dirigentes sindicales y sindicalistas y de la situación de impunidad al respecto. La Comisión toma nota de nuevo que, en el marco de los casos núms. 2445, 2540, 2609, 2768 y 2978, el Comité observa con profunda preocupación que los alegatos son extremadamente graves y se refieren a numerosos asesinatos (58 asesinatos han sido examinados por el Comité desde el año 2004 hasta la fecha) y actos de violencia contra dirigentes sindicales y sindicalistas, en un clima de persistente impunidad.

La Comisión toma nota de que las centrales sindicales de Guatemala manifestaron a la Misión que: i) no hay avances sustantivos en las investigaciones de los actos de violencia contra sindicalistas denunciados ante la OIT; ii) se mantiene la situación de impunidad en los casos de muertes de sindicalistas; iii) la instrucción para la persecución penal efectiva de los delitos cometidos contra sindicalistas que había sido discutida a partir de 2013 y acordada en la mesa sindical del Ministerio Público con la Fiscal General no se llevó a la práctica; iv) las organizaciones sindicales no han sido convocadas en ninguna etapa de los procesos penales relativos a asesinatos de sindicalistas ni se han podido constituir en querellantes en los mismos; v) el Protocolo de Implementación de Medidas de Seguridad Inmediatas y Preventivas a favor de las y los Defensores de Derechos Humanos en Guatemala, presentado en agosto de 2014 por el Ministerio de Gobernación, no menciona a los sindicalistas ni hace referencia a las actividades sindicales; vi) en varias ocasiones el Ministerio de Gobernación anunció la puesta en servicio de una línea telefónica para las denuncias de los delitos contra los sindicalistas, pero ésta nunca estuvo en funcionamiento, y vii) el informe de la CICIG sobre los asesinatos de 58 dirigentes sindicales y sindicalistas denunciados ante la OIT ratifica la impunidad existente en Guatemala.

La Comisión toma nota con profunda preocupación de que, según las informaciones comunicadas a la Misión por el Movimiento Sindical Popular Autónomo de Guatemala y la Coordinadora de Sindicatos Globales, fueron asesinados 16 sindicalistas entre el 2 de enero de 2013 y el 20 de agosto de 2014. A este respecto, la Comisión toma nota de que el Ministerio Público informó a la Misión que todos los casos están siendo investigados, que con respecto de uno de ellos existe orden de aprehensión y con respecto a otro se está solicitando la orden de aprehensión.

La Comisión toma nota de que el Gobierno informa que está tomando todas las medidas a su alcance para combatir la violencia y la impunidad y en particular que:

• -de una lista de 70 homicidios de dirigentes sindicales y sindicalistas (58 casos examinados hasta la fecha por el CLS y doce casos adicionales acaecidos a partir de 2013) el Ministerio Público indica que: 42 casos se encuentran en investigación; en ocho casos, se emitieron sentencias condenatorias; en tres casos, se emitió una sentencia absolutoria; en 11 casos se emitieron órdenes de aprehensión; en dos casos, se solicitaron órdenes de aprehensión; en dos casos la persecución penal está extinguida; en un caso, se produjo un sobreseimiento; en un caso está pendiente el inicio de debate judicial;
• -en seguimiento del convenio de colaboración firmado en 2013 con el Ministerio Público, la CICIG presentó el 31 de julio de 2014 un informe sobre «El estado de investigaciones sobre la muerte de sindicalistas en Guatemala» en el cual la CICIG revisó los expedientes de investigación establecidos por el Ministerio Público. Sobre el contenido del informe, el Gobierno destaca que: i) la CICIG restringió su análisis a 37 casos en donde los expedientes del Ministerio Público contenían evidencias sobre la condición de sindicalistas de las víctimas; ii) en 6 de los 37 casos, existen vínculos ciertos o probables entre el móvil del homicidio y las actividades sindicales de la víctima; iii) la CICIG emitió sugerencias para mejorar los métodos de investigación del Ministerio Público; iv) en su mayoría, las muertes acaecieron en los lugares de mayor violencia en el país; v) no se han verificado, al menos frente a la muestra objeto de examen, prácticas de exterminio de integrantes del sindicalismo en Guatemala;
• -se ha fortalecido la Unidad Fiscal Especial de Delitos Contra Sindicalistas nombrándose nuevos miembros (de cinco miembros en 2011, se aumentó a 12 miembros en 2014). Se ha ordenado el traslado de todos los casos de delitos contra sindicalistas investigados en el país hacia esta unidad especializada;
• -en cumplimiento del acuerdo firmado el 30 de agosto de 2013 entre el Ministerio Público y las organizaciones sindicales, la mesa sindical del Ministerio Público se ha reunido en seis oportunidades;
• -se discute con las organizaciones sindicales una instrucción para la efectiva persecución penal de los delitos cometidos contra sindicalistas;
• -el 1.º de agosto de 2014, se emitió el acuerdo ministerial núm. 550-2014 del Ministerio de Gobernación, que reforma el acuerdo anterior de 2013, que permite dar participación a miembros y líderes sindicales en calidad de integrantes y no de invitados en la Mesa Técnica Sindical Permanente de Protección Integral;
• -siete sindicalistas gozan de medidas de protección y se han recibido tres solicitudes adicionales de protección;
• -se destinan 3 millones de quetzales (aproximadamente 384 000 dólares de los Estados Unidos) a las medidas de protección de sindicalistas y en 2015 se solicitará un aumento del presupuesto;
• -se firmó en septiembre de 2014 un convenio marco de cooperación entre el Organismo Judicial, el Ministerio Público, el Ministerio de Gobernación y el Ministerio de Trabajo y Previsión Social, que prevé la conformación de un grupo de coordinación interinstitucional, cuya función será agilizar e intercambiar información sobre los delitos cometidos en contra de trabajadores sindicalizados, y
• -prosigue la colaboración con la OIT relativa a la formación para los investigadores y fiscales del Ministerio Público en materia de normas internacionales del trabajo.

La Comisión toma finalmente nota de que la Misión se entrevistó con un representante de la CICIG que indicó que ésta sólo revisó, sobre la base de la información disponible, las investigaciones realizadas por el Ministerio Público y no llevó a cabo investigaciones y que deberían revisarse los criterios de investigación para poder determinar si los homicidios en cuestión están vinculados con las actividades sindicales de las víctimas. De igual manera, la Fiscal General señaló a la Misión que el informe de la CICIG no es definitivo y que se trata de una herramienta más, de utilidad para los investigadores del Ministerio Público. Al tiempo que toma debida nota de ciertas medidas tomadas por las autoridades para mejorar la eficacia de las investigaciones sobre los asesinatos de dirigentes sindicales y sindicalistas (fortalecimiento de la Unidad Fiscal Especial de Delitos Contra Sindicalistas, coordinación entre los distintos ministerios e instituciones públicas), la Comisión insta firmemente al Gobierno a que continúe realizando todos los esfuerzos para: i) investigar todos los actos de violencia contra dirigentes sindicales y sindicalistas, incluyendo aquellos denunciados en 2013 y 2014, con el objetivo de deslindar las responsabilidades y sancionar a los culpables, tomando plenamente en consideración en las investigaciones las actividades sindicales de las víctimas; y ii) brindar una protección rápida y eficaz a los dirigentes sindicales y sindicalistas en situación de riesgo. La Comisión pide al Gobierno que continúe informando sobre todas las medidas adoptadas y los resultados alcanzados al respecto.

Artículos 2 y 3 del Convenio. Problemas de carácter legislativo. La Comisión recuerda que desde hace muchos años pide al Gobierno que tome medidas para modificar las siguientes disposiciones legislativas:

• -el artículo 215, c), del Código del Trabajo que prevé la necesidad de contar con la mitad más uno de los trabajadores de la actividad de que se trate para constituir sindicatos de industria;
• -los artículos 220 y 223 del Código del Trabajo que prevén la necesidad de ser guatemalteco de origen y de ser trabajador de la empresa o actividad económica correspondiente para ser elegido dirigente sindical;
• -el artículo 241 del Código del Trabajo que prevé que la huelga es declarada no por la mayoría de los votantes sino por la mayoría de los trabajadores; el artículo 4, incisos d), e) y g), del decreto núm. 71-86 modificado por el decreto legislativo núm. 35-96 de 27 de marzo de 1996 que prevé la posibilidad de imponer el arbitraje obligatorio en servicios que no son esenciales y otros obstáculos al derecho de huelga, así como los artículos 390, inciso 2, y 430 del Código Penal y el decreto núm. 71-86 que prevén sanciones laborales, civiles y penales en caso de huelga de los funcionarios públicos o de trabajadores de determinadas empresas.

Adicionalmente, la Comisión pide desde hace muchos años que el Gobierno tome medidas para que varias categorías de trabajadores del sector público (contratados en virtud del renglón 029 y otros renglones del presupuesto) gocen de las garantías previstas en el Convenio.

La Comisión recuerda que en la Hoja de ruta de 2013, el Gobierno se comprometió a presentar a la Comisión Tripartita sobre Asuntos Internacionales del Trabajo los proyectos de reformas legislativas necesarios y que el Congreso de la República adoptaría la legislación correspondiente. La Comisión toma nota de las informaciones proporcionadas por el Gobierno así como del informe de la Misión que indican que: i) el Gobierno sometió el 10 de diciembre de 2013 tres proyectos de reforma a los mandantes tripartitos (el Gobierno adjuntó a su memoria copia de dichos proyectos); ii) los interlocutores sociales presentaron sus propias propuestas de reforma; iii) ante la imposibilidad de alcanzar un acuerdo tripartito sobre la revisión de la legislación, el Gobierno remitió al Congreso de la República las propuestas de reforma de los interlocutores sociales así como los comentarios pertinentes de la Comisión. La Comisión toma nota de que las organizaciones sindicales negaron ante la Misión que el Gobierno haya presentado iniciativas de ley para adecuar la legislación nacional al Convenio.

Al tiempo que observa que los proyectos de ley elaborados por el Gobierno no permiten, respecto de la mayoría de las disposiciones objeto de revisión, poner la legislación en conformidad con el Convenio, la Comisión toma nota de que durante la Misión, se firmó un Protocolo de intenciones entre el Congreso de la República y el Departamento de Normas Internacionales del Trabajo de la Oficina que prevé la posibilidad de organizar actividades sobre las normas internacionales del trabajo y de brindar asistencia técnica en la elaboración de proyectos de ley en materia laboral. En estas condiciones, la Comisión expresa la firme esperanza de que el Congreso de la República adopte a la brevedad las reformas legislativas solicitadas por la Comisión. La Comisión pide al Gobierno que informe al respecto.

Aplicación del Convenio en la práctica. La Comisión aprecia la creación de la Comisión de Tratamiento de Conflictos ante la OIT en materia de Libertad Sindical y Negociación Colectiva, establecida en el marco de la aplicación de la Hoja de ruta y con el acompañamiento del representante especial del Director General de la OIT en Guatemala. La Comisión confía en que este órgano, de composición tripartita y dirigido por un mediador independiente, contribuirá a resolver los numerosos casos de denuncia de violación del Convenio señalados por las organizaciones sindicales.

Registro de organizaciones sindicales. La Comisión toma nota de las observaciones recurrentes de las organizaciones sindicales sobre trabas en el registro de las organizaciones sindicales. La Comisión toma especialmente nota de: i) la denuncia de la práctica de la administración del trabajo que consistiría en remitir la listas de fundadores del sindicato en formación al patrono para verificar su pertenencia a la empresa; ii) la denuncia de numerosos casos donde se denegaría el registro por la afiliación de trabajadores precarios de la administración pública. La Comisión pide al Gobierno que se asegure de la eliminación de las mencionadas prácticas en el proceso de registro y que se examine en el marco de la Comisión de Tratamiento de Conflictos ante la Organización Internacional del Trabajo en Materia de Libertad Sindical y Negociación Colectiva los casos concretos denunciados por las organizaciones sindicales a efectos de que los problemas se solucionen con rapidez. La Comisión pide al Gobierno que informe de los resultados alcanzados a este respecto.

Sector de las maquilas. La Comisión recuerda que desde hace años toma nota de comentarios de organizaciones sindicales sobre graves problemas de aplicación del Convenio en relación con los derechos sindicales en las maquilas. La Comisión toma nota de que el Gobierno informa de la existencia de tres sindicatos de empresa activos en el sector de las maquilas. En esta situación, la Comisión pide al Gobierno que intensifique sus esfuerzos para garantizar y promover el pleno respeto de los derechos sindicales en este sector. La Comisión invita al Gobierno a que, en el marco de la campaña de sensibilización a la que se comprometió en 2013, preste especial atención a las maquilas y que siga informando sobre el ejercicio en la práctica de los derechos sindicales en este sector.

[Se invita al Gobierno a que responda de manera detallada a los presentes comentarios en 2015.]