Caso individual (CAS) - Discusión: 2015, Publicación: 104ª reunión CIT (2015)

Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87) - Kazajstán (Ratificación : 2000)



Los miembros trabajadores deploraron que el Gobierno no haya considerado oportuno presentarse ante la Comisión cuando el Convenio que se examina pertenece no sólo a los ochos convenios fundamentales de la OIT sino que también constituye la base de la negociación colectiva, del diálogo social y de la propia OIT. En su observación de 2012, la Comisión de Expertos ya formuló al Gobierno una serie de comentarios sobre la aplicación del Convenio. El Gobierno transmitió luego a la Oficina dos proyectos de ley sobre los sindicatos y las organizaciones de empleadores para obtener asesoramiento técnico. Aunque con cambios menores, la nueva ley sobre los sindicatos entró en vigor en julio de 2014, sin tener en cuenta las sugerencias de modificación fundamentales propuestas por la Oficina y dio lugar a una serie de comentarios de la Comisión de Expertos. En ese contexto, la aplicación del Convenio por parte del Gobierno, plantea, desde el punto de vista de los trabajadores, siete dificultades principales. En primer lugar, los sindicatos sólo se autorizan tras ser registrados, y para mantener su registro, los sindicatos locales y regionales tienen un plazo de seis meses para afiliarse a una confederación nacional. Este procedimiento de registro puede limitar gravemente la libertad sindical, como demuestra el hecho de que el Ministerio de Justicia haya rechazado el registro de la Confederación de Sindicatos Libres de Kazajstán (CFTUK) el 25 de mayo de 2015. En segundo lugar, la nueva ley mantiene la rigidez de las normas para formar sindicatos sectoriales o territoriales. En efecto, los sindicatos sectoriales tienen que tener afiliados por lo menos a la mitad de los trabajadores del sector o reunir en su seno por lo menos a la mitad de los sindicatos de dicho sector. Según la Comisión de Expertos, estos requisitos son contrarios al artículo 5 del Convenio. Además, todos los sindicatos de empresa tienen que ser miembros de un sindicato sectorial y todos los sindicatos sectoriales tienen que pertenecer a un sindicato nacional. En cuanto a los sindicatos territoriales, deben pertenecer a las organizaciones territoriales creadas por los sindicatos nacionales. Esta estructura compleja y obligatoria impide la creación de sindicatos independientes, contrariando así la esencia misma de la libertad sindical que establece la libre elección de la estructura de las organizaciones. En tercer lugar, el derecho de los jueces de formar sindicatos sigue sin aplicarse y, según la Comisión de Expertos, la Unión de Jueces de la República de Kazajstán no constituye una organización de trabajadores en el sentido del Convenio. En cuarto lugar, ni los bomberos ni los trabajadores del sector penitenciario pueden crear organizaciones sindicales, cuando las únicas excepciones autorizadas por el Convenio son los miembros de la policía y las fuerzas armadas. En quinto lugar, el derecho de huelga de numerosas categorías de trabajadores está muy limitado. Se trata de trabajadores que realizan «acciones colectivas peligrosas» (concepto que no aparece definido en la legislación), trabajadores de industrias que funcionan de manera continua y de una serie de servicios a la población. En diversos casos, la legislación prevé que la huelga no debe poner en peligro el mantenimiento de los servicios y la satisfacción de las necesidades básicas de los usuarios, razón por la cual es necesario recordar al Gobierno que un servicio mínimo tiene que ser un servicio mínimo y que las organizaciones de trabajadores deben poder participar en su definición. En cuanto a la prohibición del derecho de huelga en la función pública, si bien el Gobierno indicó a la Comisión de Expertos que no cubre algunas categorías como los docentes, médicos o empleados bancarios, conviene recordar que dicha prohibición debería limitarse a los funcionarios que ejercen funciones de autoridad en nombre del Estado. Las diversas prohibiciones y restricciones del derecho de huelga que acaban de mencionarse, dada su amplitud, entrañan una merma sustancial del derecho de acción colectiva de las organizaciones sindicales. En sexto lugar, la legislación sigue prohibiendo que los sindicatos reciban ayuda de organizaciones internacionales, lo que constituye una violación directa del Convenio. En séptimo lugar, desde principios de año, las actividades sindicales se encuentran aún más amenazadas por la entrada en vigor de un nuevo Código de infracciones administrativas y un nuevo Código Penal, cuyas disposiciones son lo suficientemente vagas para permitir que su aplicación sea selectiva. De ese modo, el nuevo Código de infracciones administrativas refuerza la responsabilidad de los dirigentes y miembros de asociaciones públicas en caso de acciones que no estén previstas en sus estatutos sin definir las acciones a las que se aplicaría la ley. En cuanto al nuevo Código Penal, en él se reafirma que la financiación extranjera de los sindicatos y la convocación de huelgas ilegales constituyen actos delictivos. El nuevo Código Penal introduce además la noción de dirigente de asociación pública y prevé que la responsabilidad penal del mismo se vea comprometida en caso de violación de una serie de leyes ya existentes. El hecho de que estas nuevas disposiciones permitan que entre en juego un factor arbitrario nos recuerda inevitablemente la tragedia de Zanaozen de 2011 y a la suerte de los huelguistas condenados en aquella ocasión a varios años de prisión o colonia penitenciaria.

Los miembros empleadores se sumaron a los miembros trabajadores al deplorar la falta de comparecencia del Gobierno ante la Comisión. Situaciones de este tipo impiden a la Comisión ejercer una parte primordial de su mandato, a saber, evaluar la información y las opiniones proporcionadas por los gobiernos. Lamentaron que el Gobierno no pueda indicar si ha enmendado el requisito del número mínimo de miembros establecido en el párrafo 1 del artículo 10 de la Ley sobre Asociaciones Públicas, en consonancia con la solicitud de la Comisión de Expertos. En lo que respecta a la Ley sobre la Cámara Nacional de Empresarios, recordaron las diversas preocupaciones expresadas por la Comisión de Expertos con respecto a algunas de sus disposiciones, entre ellas: el artículo 5, que habilita al Gobierno para que apruebe el máximo número de cuotas de afiliación que deben pagar los miembros de la Cámara; el artículo 9, que aparentemente otorga a la Cámara el derecho exclusivo de representar a los empleadores de Kazajstán en los órganos internacionales; y el artículo 19, que habilita al Gobierno para que participe en la Cámara y vete sus decisiones. Estas disposiciones, que de manera colectiva infringen los derechos de libertad sindical y de asociación de las organizaciones de empleadores y amenazan su independencia del Gobierno, son sumamente problemáticas. Los miembros empleadores pidieron al Gobierno que adopte todas las medidas solicitadas por la Comisión de Expertos en relación con la enmienda de la ley, con el fin de garantizar la plena autonomía y el libre funcionamiento de las organizaciones de empleadores, y de que contemple la posibilidad de aceptar la asistencia técnica de la Oficina a este respecto. Por lo referente al artículo 106 del Código Civil, y al artículo 5 de la Constitución, que prohíbe que los sindicatos nacionales reciban asistencia técnica de las organizaciones internacionales, los miembros empleadores subrayaron que estas disposiciones violan los derechos consagrados en el Convenio, e instaron al Gobierno a suprimir esta prohibición, dando curso a la solicitud de la Comisión de Expertos. En lo tocante a las disposiciones relativas a la huelga, establecidas en el artículo 303 del Código del Trabajo, los miembros empleadores recordaron que sus opiniones sobre esta cuestión particular difieren de las expresadas por los miembros trabajadores, y refiriéndose a la explicación dada sobre su parecer en el marco de la discusión general del informe de la Comisión de Expertos. Reiteraron que, a su juicio, el derecho de huelga no está regulado por el Convenio núm. 87. Los parámetros del derecho de huelga deben regularse a nivel nacional. Concluyeron expresando nuevamente su decepción por la falta de comparecencia del Gobierno ante la Comisión.

La miembro trabajadora de Noruega, hablando en nombre de los sindicatos de los países nórdicos y Estonia, expresó su profunda preocupación ante los acontecimientos acaecidos recientemente en Kazajstán que restringen el libre ejercicio de la actividad sindical y permiten la injerencia del Gobierno en las actividades de los sindicatos. La ley adoptada recientemente limita gravemente la facultad de definir la estructura de los sindicatos, efectuar demandas y ejercer el derecho a huelga. Las disposiciones relativas a los procedimientos de inscripción, reorganización y liquidación de sindicatos también plantean problemas. De conformidad con la nueva ley, los sindicatos sectoriales deben estar conformados por al menos la mitad de los empleados u organizaciones de la industria, o contar con subdivisiones estructurales en la capital y en más de la mitad de las regiones y ciudades importantes a nivel nacional. Del mismo modo, es casi imposible formar confederaciones debido a los umbrales elevados impuestos por la ley. Estos requisitos atentan contra la libertad de sindicación y pueden conducir a una situación de monopolio sindical. Tal como lo indicaron en sus observaciones la Confederación Sindical Internacional (CSI) y la CFTUK, al tener que registrarse nuevamente, los sindicatos existentes corren el riesgo de no cumplir con los nuevos requisitos. De hecho, el 25 de mayo de 2015, el Gobierno denegó la solicitud de inscripción de la CFTUK por motivos relativos al contenido de los estatutos de la organización que se encuentran en clara violación del Convenio, que confiere a los trabajadores el derecho a redactar los estatutos y decidir libremente sobre la estructura de los sindicatos. La oradora instó al Gobierno a que pusiera fin a esta situación y facilite la inscripción de la CFTUK, que, de lo contrario, quedará deslegitimada a partir del 1.º de julio de 2015. Instó asimismo al Gobierno a que aplicara las recomendaciones de la Comisión de la Conferencia y a que garantice, en la legislación y la práctica, el derecho de los trabajadores a constituir libremente organizaciones sindicales y afiliarse a ellas, y a organizar sus actividades sin injerencia de las autoridades públicas, así como permitir a los sindicatos que puedan representar y proteger los derechos de sus miembros.

La miembro trabajadora de los Estados Unidos recordó que el Gobierno comenzó a introducir, en 2011, cambios en su legislación laboral, tras una huelga de siete meses, ese año, de los trabajadores del petróleo que finalizó con la muerte de 17 de éstos y con docenas de heridos. La Ley sobre los Sindicatos se aprobó en 2014 y, si bien el Gobierno solicitó y recibió los comentarios técnicos de la Oficina sobre el proyecto de la mencionada legislación, en 2013, varias recomendaciones establecidas en esos comentarios no se reflejaron en la versión adoptada. Varias de las disposiciones de esta última contravinieron, en consecuencia, el Convenio, en particular aquellas que regulan de manera minuciosa la estructura del movimiento sindical. Expresó su preocupación de que se hubiese denegado, el 25 de mayo de 2015, la solicitud de inscripción en el registro de la CFTUK. Esta denegación del registro a un sindicato establecido y ampliamente reconocido, que fue reconocido con anterioridad como participante en la estructura tripartita, sugirió que la posición del Gobierno respecto de los sindicatos pasaría a ser más restrictiva con las reformas legislativas. Además, las enmiendas al Código Civil y al Código Penal introdujeron más restricciones al ejercicio del derecho de huelga. La definición de huelgas ilegales se enmendó con arreglo a la ley anterior, mientras que la última impuso sanciones de hasta tres años de reclusión por haber decidido continuar una huelga que fue declarada ilegal. Tomó nota con preocupación de que la evolución tras la huelga de 2011 refleja un deterioro de la situación de los derechos sindicales e instó al Gobierno a que emprendiera las reformas legislativas necesarias para garantizar el pleno cumplimiento del Convenio.

La miembro empleadora de Alemania lamentó que, de conformidad con la Ley sobre la Cámara Nacional de Empresarios, la afiliación a la Cámara adquiere carácter obligatorio, se establecen máximos para las cuotas de afiliación y se dispone que el Gobierno participe en la labor de la Cámara con facultades coercitivas. La oradora señaló que la Confederación de Empleadores de la República de Kazajstán cuenta con el reconocimiento de organizaciones internacionales y europeas, y tiene un sistema de gobierno democrático basado en afiliaciones voluntarias. La oradora subrayó que la estructura coercitiva restringe la labor de la Cámara y es incompatible con la definición de interlocutores sociales y el principio de libertad sindical.

La miembro trabajadora de Polonia expresó que el caso de Kazajstán era preocupante ya que las cuestiones planteadas por la Comisión de Expertos tienen gran importancia para los trabajadores. La oradora recordó las diferentes dificultades expuestas por el Grupo de los Trabajadores. Esto es tanto más preocupante cuanto que la Comisión de Expertos solicitó en varias oportunidades al Gobierno que enmendara la legislación nacional que regula estas cuestiones, con vistas a ponerla de conformidad con el Convenio. Peor aún, el Gobierno ignoró totalmente los comentarios técnicos de la OIT sobre el proyecto de ley de sindicatos. Recordó al Gobierno que: todos los trabajadores, sin distinción, incluidos los jueces, los bomberos y el personal penitenciario tienen derecho a establecer organizaciones de su elección sin autorización previa; el libre ejercicio del derecho de constituir organizaciones sindicales implica la libre determinación de su estructura, composición y afiliación a una organización de nivel superior; las disposiciones legislativas que regulan el funcionamiento interno de las organizaciones de trabajadores implican una seria injerencia por parte de las autoridades públicas; el derecho de huelga es un medio esencial a través del cual los trabajadores pueden promover y defender sus intereses económicos y sociales, por lo que es de suma importancia que la legislación nacional no prive a los trabajadores del mismo ni restrinja su ejercicio; y el derecho a recibir asistencia financiera de las organizaciones internacionales es legítimo, en particular para aquellos sindicatos que necesitan asesoramiento y apoyo de otras organizaciones firmemente establecidas. Por lo tanto, instó al Gobierno a que introdujera las enmiendas necesarias a la legislación nacional para ponerlas de conformidad con las disposiciones y principios establecidos en los artículos 2, 3 y 5 del Convenio, poniendo así fin a las violaciones de los derechos básicos de los trabajadores.

El miembro trabajador de Alemania declaró que la Confederación Alemana de Sindicatos (DGB) da su apoyo a sus colegas en Kazajstán. Los problemas relativos a la libertad sindical en Kazajstán afectan a los trabajadores y a los empleadores, en especial teniendo en cuenta los graves acontecimientos en torno a las huelgas que tuvieron lugar en el sector del petróleo. Es incomprensible que el Gobierno no se haya presentado ante la Comisión, ya que la OIT ha contribuido a sentar las bases del diálogo social en el país. La Ley de Sindicatos de 2014 impone muchas restricciones a la creación de estructuras sindicales, en particular en lo relativo al registro. En efecto, dentro de los seis meses de su registro, los sindicatos deben afiliarse obligatoriamente a una organización sindical de nivel superior y si no cumplen con este requisito se los elimina del registro. Los riesgos de este principio de autorización previa impuesta por la ley han sido puestos de relieve por la CSI y la CFTUK. La DGB considera que estas disposiciones restrictivas constituyen una violación de los artículos 3 y 4 del Convenio. Los sindicatos deben poder elegir sus estructuras, estatutos y modo de funcionamiento sin injerencia de las autoridades. Asimismo, una disposición legislativa impide que los sindicatos obtengan asistencia financiera de otras organizaciones sindicales internacionales, lo cual implica una violación del artículo 5 del Convenio. Los sindicatos libres son un elemento fundamental de la sociedad democrática. Invitó, por lo tanto, al Gobierno a poner la legislación en conformidad con el Convenio y a garantizar el libre ejercicio de la libertad sindical.

Los miembros trabajadores señalaron que las diferentes intervenciones relativas a este caso van globalmente en el mismo sentido. Subrayaron que desde la última reunión de la Comisión, se ha adoptado una nueva ley sobre los sindicatos. Dicha ley establece el registro obligatorio de los sindicatos y fija una estructura muy limitante en virtud de la cual las organizaciones parecen obligadas a afiliarse a los sindicatos de nivel superior, lo que constituye una violación del Convenio. Además, la imposición de umbrales de registro muy elevados para poder constituir sindicatos de nivel superior, con miras a restringir el pluralismo sindical, es igualmente contraria al Convenio. Por otra parte, desde principios de año, un nuevo Código Penal y un nuevo Código de infracciones administrativas imponen nuevas restricciones a la actividad sindical. Con respecto a las discusiones de la Comisión, los miembros trabajadores solicitaron al Gobierno: modificar su legislación para reconocer a los jueces, los bomberos y personal penitenciario el derecho de crear organizaciones sindicales; suprimir las condiciones y los procedimientos restrictivos en materia de registro de las organizaciones sindicales; proceder inmediatamente a un nuevo registro de la CFTUK; poner término a la obligación que pesa sobre los sindicatos locales, sectoriales y territoriales de afiliarse a una organización nacional dentro de los seis meses siguientes a su registro; modificar la legislación para reducir los umbrales exigidos para crear sindicatos sectoriales; suprimir la prohibición de recibir ayuda financiera de parte de las organizaciones internacionales de empleadores y trabajadores; modificar los nuevos códigos penales y de infracciones administrativas para aclarar nociones vagas como la de dirigente de una asociación pública o la de disensión social. Finalmente, los miembros trabajadores pidieron al Gobierno que solicitara la asistencia técnica de la Oficina. Habida cuenta de la actitud del Gobierno hacia la Comisión, consideran que, respecto a este caso, sería adecuado incluir las conclusiones de la Comisión en un párrafo especial de su informe.

Los miembros empleadores declararon estar de acuerdo con los miembros trabajadores sobre el hecho de que los dos Grupos coinciden respecto de algunos puntos, aunque tengan diferentes opiniones sobre otros, especialmente en lo referente al ejercicio del derecho de huelga. Subrayaron que la Ley sobre la Cámara Nacional de Empresarios vulnera sustancialmente la libertad y la independencia de las organizaciones de empleadores de Kazajstán. Es necesario introducir urgentemente reformas legislativas para lograr un entorno en donde las organizaciones de empleadores puedan ejercer libremente todos los derechos garantizados por el Convenio. Instaron al Gobierno a cumplir plenamente las solicitudes de la Comisión de Expertos de enmendar los artículos de la ley que constituyen una interferencia indebida del Gobierno en el funcionamiento de las organizaciones de empleadores, y aclarar si en efecto esta ley establece que sólo los representantes de la Cámara tienen derecho a representar los intereses de las organizaciones de empleadores ante los organismos internacionales. Expresando de nuevo su decepción por la no comparecencia del Gobierno ante la Comisión, concluyeron pidiendo la inclusión de este caso en un párrafo especial del informe de la Comisión.

Conclusiones

La Comisión deploró la ausencia del representante gubernamental durante la discusión de este caso, a pesar de su acreditación y estar presente en la Conferencia Internacional del Trabajo.

La Comisión observó que las cuestiones pendientes planteadas por la Comisión de Expertos se refieren tanto a las restricciones a la libertad sindical de los trabajadores (incluidos el derecho de sindicación de los jueces, los bomberos y el personal de establecimientos penitenciarios, la afiliación obligatoria de los sindicatos sectoriales, territoriales y locales a una organización sindical nacional, el requisito de un número mínimo excesivamente elevado de sindicatos para constituir una organización de nivel superior y la prohibición de recibir ayuda financiera de una organización internacional), como de los empleadores (un requisito mínimo de afiliación excesivo para las organizaciones de empleadores y la adopción en 2013 de la Ley sobre la Cámara Nacional de Empresarios que debilita a las organizaciones de empleadores libres e independientes y proporciona al Gobierno importantes facultades sobre los asuntos internos de la Cámara de Empresarios).

La Comisión tomó nota de las medidas del Gobierno que han vulnerado tanto los derechos a la libertad sindical de las organizaciones de trabajadores como de las organizaciones de empleadores, en violación del Convenio.

Teniendo en cuenta de la discusión y de que el Gobierno no se presentó ante la Comisión, la Comisión pide al Gobierno que:

- modifique las disposiciones de la Ley sobre la Cámara Nacional de Empresarios a fin de que garantice la plena autonomía e independencia de las organizaciones de empleadores libres e independientes de Kazajstán. La Comisión pidió a la Oficina que ofrezca asistencia técnica a este respecto e instó al Gobierno a aceptar esta asistencia;

- modifique las disposiciones de la Ley sobre los Sindicatos de 2014 para ponerla de conformidad con el Convenio, incluidas las cuestiones relativas a las excesivas limitaciones a la estructura organizativa de los sindicatos previstas en los artículos 10 a 15 de la mencionada ley que limitan el derecho de los trabajadores a constituir los sindicatos que estimen convenientes y a afiliarse a los mismos;

- modifique la Constitución y la legislación pertinente para permitir que los jueces, los bomberos, y el personal de los establecimientos penitenciarios constituyan sindicatos y se afilien a ellos;

- modifique la Constitución y la legislación pertinente para eliminar la prohibición de que los sindicatos nacionales reciban ayuda financiera de una organización internacional.

Debido a que el Gobierno no se ha presentado a la reunión, la Comisión decide incluir sus conclusiones en un párrafo especial del informe.

Un representante gubernamental se excusó por la ausencia de la delegación gubernamental durante la discusión del caso e informó que su delegación sólo había llegado a Ginebra el 9 de junio de 2015. Deseó sin embargo expresar el punto de vista del Gobierno sobre el caso. El artículo 23 de la Constitución garantiza que la libertad sindical y las organizaciones sindicales se rigen por la legislación nacional. De conformidad con la legislación nacional, los miembros de las fuerzas armadas, del Poder Judicial y de la policía no tienen el derecho de constituir o de afiliarse a organizaciones sindicales. Los funcionarios públicos, incluidos los de la policía, las fuerzas armadas y el Poder Judicial tienen un estatuto legal particular, ya que deben garantizar el adecuado funcionamiento del Estado. Sin embargo, los trabajadores civiles de las fuerzas armadas y la policía tienen derecho a constituir y afiliarse a organizaciones sindicales. Existen numerosos sindicatos de trabajadores civiles, incluso personal de la policía y de las fuerzas armadas. No existe ningún impedimento para la creación de nuevos sindicatos. De hecho, el artículo 14 de la Ley sobre Asociaciones Públicas sólo requiere tres miembros para formar un sindicato de primer nivel. Sin embargo, es verdad que no se han establecido todavía muchos sindicatos de ese tipo. En cuanto a los comentarios de la Comisión de Expertos en relación con los requisitos para la creación de sindicatos locales y regionales, el orador señaló que una nueva ley dispone específicamente que es esencial que los sindicatos estén representados a nivel regional, local y de empresa. Si bien existe un gran número de sindicatos en el país, no hay unidad sindical ya que los sindicatos se encuentran dispersos. Sólo los sindicatos de rama y los sectoriales tienen competencia para celebrar convenciones colectivas y más de 600 sindicatos a nivel local y regional no están afiliados a los mismos. Sin embargo, no existe problema a este respecto a nivel nacional. Kazajstán es un país joven que necesita más tiempo para aplicar los principios reconocidos internacionalmente. Si bien las leyes existentes no impiden la constitución de sindicatos, se podrían adoptar nuevas disposiciones de ser necesario, de conformidad con las normas y las mejores prácticas internacionales. El Gobierno está comprometido en mejorar la situación y tendrá en cuenta las discusiones en el seno de la Comisión y las conclusiones adoptadas.