Observación (CEACR) - Adopción: 2015, Publicación: 105ª reunión CIT (2016)

Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87) - Perú (Ratificación : 1960)

La Comisión toma nota de las observaciones de carácter general de la Organización Internacional de Empleadores (OIE) recibidas el 1.º de septiembre de 2015. La Comisión toma también nota de las observaciones de la Confederación Sindical Internacional (CSI) recibidas el 1.º de septiembre de 2014 y el 1.º de septiembre de 2015 que contienen, por una parte, denuncias de violaciones del Convenio en empresas e instituciones públicas específicas y, por otra, cuestiones legislativas que la Comisión aborda en la presente observación así como en la solicitud directa correspondiente. La Comisión pide al Gobierno que envíe sus comentarios en relación con las alegaciones de violación en empresas e instituciones públicas específicas mencionados en las observaciones de la CSI.

Artículo 2 del Convenio. Derecho de todos los trabajadores, sin distinción alguna, de constituir organizaciones y de afiliarse a las mismas. Desde hace varios años, la Comisión recuerda la necesidad de que la legislación pertinente (ley núm. 28518 y su reglamento, Ley General de Educación) garantice que los trabajadores bajo modalidades formativas gocen de los derechos consagrados en el Convenio. A este respecto, la Comisión toma nota de que el Gobierno indica que: i) en efecto, el derecho de sindicarse de los trabajadores bajo modalidades formativas no está expresamente recogido en ninguna disposición específica de la legislación nacional; ii) sin embargo dicho derecho sí está reconocido por el ordenamiento jurídico peruano en su conjunto en la medida en que la Constitución peruana reconoce de manera amplia los derechos de sindicación, negociación colectiva y huelga y otorga a los convenios internacionales sobre derechos humanos ratificados, del cual forma parte el presente Convenio, valor constitucional, y iii) en la práctica, la Autoridad Administrativa de Trabajo no ha denegado nunca el derecho de los trabajadores bajo modalidades de ejercer su libertad sindical. Al tiempo que toma debida nota de estos elementos, la Comisión recuerda que la ley núm. 28518 y su reglamento prevén que las modalidades formativas laborales no están sujetas a la normatividad laboral, excluyendo, por consiguiente, las mismas del ámbito de aplicación de la legislación relativa a la libertad sindical y que, a raíz de una queja presentada por tres centrales sindicales peruanas, el Comité de Libertad Sindical pidió, en el marco del caso núm. 2757, que se reconociera el derecho a la libertad sindical de los trabajadores bajo modalidades formativas. La Comisión pide, por consiguiente, al Gobierno que tome las medidas necesarias para revisar la legislación pertinente de manera que se reconozca de manera expresa la libertad sindical de los trabajadores bajo modalidades formativas. La Comisión pide al Gobierno que informe de todo avance a este respecto.

En comentarios anteriores relativos a las restricciones al ámbito de la libertad sindical contenidas en el artículo 153 de la Constitución peruana, la Comisión, había pedido al Gobierno que tome las medidas necesarias para garantizar que los jueces y fiscales gocen del derecho de constituir asociaciones u organizaciones para la defensa de sus intereses. La Comisión pide al Gobierno que informe a la brevedad sobre toda medida adoptada a este respecto.

La Comisión toma nota de que la CSI manifiesta que el artículo 42 de la Constitución peruana no reconoce el derecho de sindicación a los funcionarios del Estado con poder de decisión y los que desempeñan cargo de confianza o de dirección. La Comisión observa que el artículo 40 de la Ley núm. 30057 del Servicio Civil de 2013, contiene restricciones idénticas. A este respecto, la Comisión recuerda, por una parte, que en virtud de los artículos 2 y 9 del Convenio, todos los trabajadores, con la sola excepción de los miembros de las fuerzas armadas y la policía, deben gozar de las garantías del Convenio y que, por otra, son compatibles con el Convenio las legislaciones que prevén que los funcionarios de alto nivel deban formar organizaciones separadas de los demás servidores públicos, siempre que la legislación limite esta categoría a las personas que ejercen altas responsabilidades de dirección o de definición de políticas. Con base en lo anterior, la Comisión pide al Gobierno que tome las medidas necesarias para revisar las disposiciones pertinentes de su ordenamiento jurídico de manera de asegurar el ejercicio del derecho de organización del personal de dirección y de confianza de la administración pública. La Comisión pide al Gobierno que informe de todo avance al respecto.

Artículo 3. Derecho de las organizaciones de organizar sus actividades y de formular sus programas de acción. Votación para declarar la huelga. En relación con el artículo 73, b), de la Ley de Relaciones Colectivas de Trabajo, que dispone que se requiere en todo caso que la declaración de la huelga represente la voluntad mayoritaria de los trabajadores comprendidos en su ámbito, la Comisión había pedido que se asegure que sólo se tomen en consideración los votos emitidos y que el quórum o la mayoría necesaria se fije a un nivel razonable. Tomando nota de la indicación del Gobierno de que el decreto supremo núm. 024 2007 TR modificó el artículo 62 del reglamento de la Ley de Relaciones Colectivas de Trabajo, la Comisión observa con satisfacción que en virtud del artículo revisado, la declaración de la huelga será adoptada «en la forma que expresamente determinen los estatutos siempre que dicha decisión sea adoptada, al menos, por la mayoría de sus afiliados votantes asistentes a la asamblea». Observando que el reglamento general de la Ley del Servicio Civil adoptado en 2014 prevé, al igual que la Ley de Relaciones Colectivas de Trabajo, que la declaración de la huelga debe representar la voluntad mayoritaria de los trabajadores comprendidos en su ámbito, la Comisión pide al Gobierno que indique si el artículo 62 revisado del reglamento de la Ley de Relaciones Colectivas de Trabajo se aplica a la administración pública.

Calificación de la ilegalidad de la huelga. En sus comentarios anteriores, la Comisión había subrayado la necesidad de garantizar que la calificación de ilegalidad de la huelga no corresponda al Gobierno sino a un órgano independiente de las partes y que cuente con su confianza (punto señalado varias veces también por el Comité de Libertad Sindical). En relación con el sector privado, la Comisión toma nota de que el Gobierno indica que, en virtud del decreto supremo núm. 017-2012-TR, el organismo encargado de pronunciarse sobre la ilegalidad o legalidad de la huelga es la Autoridad Administrativa de Trabajo. La Comisión lamenta la ausencia de progreso sobre este punto e insta al Gobierno a que tome las medidas necesarias para que la calificación de ilegalidad de la huelga en el sector privado no corresponda a la administración del trabajo sino a un órgano independiente de las partes y que cuente con su confianza. En relación con la administración pública, la Comisión toma nota de que el Gobierno indica que, en virtud de los artículos 86, 87 y 88 del reglamento general de 2014 de la Ley del Servicio Civil, la determinación de la legalidad o ilegalidad de la huelga corresponde a la Comisión de Apoyo al Servicio Civil compuesta por profesionales independientes que son elegidos mediante resolución del Consejo Directivo de la Autoridad Nacional del Servicio Civil. Con miras a poder examinar en detalle la naturaleza de dicho órgano, la Comisión pide al Gobierno que le envíe informaciones adicionales sobre las reglas que rigen el funcionamiento de la Comisión de Apoyo al Servicio Civil, su composición actual así como las decisiones dictadas por la misma con respecto del ejercicio del derecho de huelga. En relación con el sector de la educación, la Comisión pide al Gobierno que indique si los artículos 86, 87 y 88 del reglamento general de 2014 de la Ley del Servicio Civil antes mencionados se aplican a las huelgas en dicho sector. De no ser el caso, la Comisión pide al Gobierno que revise el artículo 20 del decreto supremo núm. 017-2007-ED de manera que no sea el Ministerio de Educación el que determine la legalidad o ilegalidad de las huelgas en el sector de la educación sino un órgano independiente de las partes y que cuente con su confianza.

Definición de los servicios mínimos en los servicios públicos esenciales. En sus comentarios anteriores, la Comisión pidió al Gobierno que informe sobre la composición del órgano independiente llamado a pronunciarse en caso de divergencia sobre el número y ocupación de los trabajadores que deben seguir trabajando en caso de huelga en los servicios públicos esenciales. La Comisión toma nota de que el Gobierno indica que a la fecha, este procedimiento no ha sido activado debido a que no se ha sometido a la autoridad del trabajo ninguna divergencia sobre el número y ocupación de los trabajadores para el mantenimiento de los servicios esenciales. Observando que el Comité de Libertad Sindical examinó recientemente un caso relativo a esta cuestión (véase caso núm. 3096, 376.º informe del Comité de Libertad Sindical, noviembre de 2015), la Comisión pide al Gobierno que tome, en consulta con los interlocutores sociales, las medidas necesarias para definir de antemano la composición del órgano independiente llamado a pronunciarse en caso de divergencia sobre el número y ocupación de los trabajadores que deben seguir trabajando en caso de huelga en los servicios públicos esenciales. La Comisión pide al Gobierno que informe sobre todo avance a este respecto. La Comisión toma también nota de las indicaciones del Gobierno relativas a la resolución de las divergencias sobre el número y ocupación de los trabajadores que deben seguir trabajando en caso de huelga en los servicios públicos esenciales, cuando los mismos estén asegurados por trabajadores de la administración pública. El Gobierno señala que, en virtud de la Ley del Servicio Civil, dicha tarea corresponde a la Comisión de Apoyo al Servicio Civil. Observando que se mencionó anteriormente este órgano a propósito de la determinación de la legalidad de la huelga en la administración pública, la Comisión reitera al Gobierno su solicitud de que envíe informaciones adicionales que le permitan examinar en detalle la naturaleza de la Comisión de Apoyo al Servicio Civil.

Derecho de las organizaciones sindicales de celebrar reuniones y de poder acceder a los lugares de trabajo. La Comisión observa que los numerales 4 y 5 de las disposiciones complementarias finales del decreto supremo núm. 017 2007 ED definen como faltas graves de los directores y subdirectores de los centros educativos el hecho de: i) facilitar el local escolar para reuniones de carácter sindical, y ii) permitir el proselitismo político y/o sindical en las instituciones educativas. A este respecto, la Comisión recuerda que el artículo 3 del Convenio protege el derecho de las organizaciones sindicales de celebrar reuniones y de poder acceder a los lugares de trabajo para comunicarse con los trabajadores. La Comisión pide por lo tanto al Gobierno que revise las disposiciones finales del decreto supremo antes mencionado de manera que los directores de los centros educativos puedan acordar con las organizaciones sindicales concernidas modalidades de acceso a los lugares de trabajo que no perjudiquen el funcionamiento eficiente de dichos centros. La Comisión pide al Gobierno que informe de todo avance a este respecto.

Artículo 5. Creación de federaciones y confederaciones. En sus comentarios anteriores, la Comisión había recordado la necesidad de garantizar que las federaciones y las confederaciones de servidores públicos puedan afiliarse, si así lo desearan, a confederaciones que estén integradas por organizaciones de trabajadores que no sean trabajadores del Estado. La Comisión toma nota de que el Gobierno indica que, en virtud del artículo 57 del reglamento general de la Ley del Servicio Civil que deroga el decreto supremo núm. 003-2004-TR cuestionado por la Comisión: i) se requieren por los menos dos organizaciones sindicales del mismo ámbito para constituir una federación y por lo menos dos federaciones para conformar una confederación; ii) las federaciones y confederaciones se rigen por la Ley del Servicio Civil y el presente reglamento. La Comisión toma nota con interés de que las nuevas disposiciones mencionadas ya no prohíben la afiliación de federaciones o confederaciones de servidores públicos a confederaciones más amplias. La Comisión pide al Gobierno que indique qué normas rigen el funcionamiento de las confederaciones que agrupen tanto a federaciones de trabajadores del sector privado como a federaciones de trabajadores de la administración pública.

La Comisión plantea otras cuestiones en una solicitud dirigida directamente al Gobierno.