Observación (CEACR) - Adopción: 2015, Publicación: 105ª reunión CIT (2016)

Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87) - Ecuador (Ratificación : 1967)

La Comisión toma nota de las observaciones conjuntas de la Unión Nacional de Educadores (UNE), de la Internacional de Servicios Públicos-Ecuador (ISP-E) y del Frente Unitario de Trabajadores (FUT) recibidas el 23 de agosto de 2015, así como de las observaciones de la Confederación Sindical Internacional (CSI) recibidas el 1.º de septiembre de 2015, ambas comunicaciones sindicales refiriéndose a cuestiones examinadas en la presente observación y en la solicitud directa correspondiente. La Comisión toma nota adicionalmente de que las observaciones de las citadas organizaciones sindicales ecuatorianas denuncian el papel activo del Gobierno en la creación de la Confederación Nacional de Trabajadores del Sector Público, de la Central Unitaria de Trabajadores y de la Red de Maestros. La Comisión pide al Gobierno que envíe sus comentarios al respecto. La Comisión también toma nota de las observaciones de carácter general de la Organización Internacional de Empleadores (OIE) recibidas el 1.º de septiembre de 2015.

La Comisión toma nota de los comentarios del Gobierno en respuesta a las observaciones de 2014 de la ISP-E, del Comité permanente intersindical y de la UNE relativas a las acciones penales iniciadas en contra de la Sra. Mery Zamora (ex presidenta de la UNE), del Sr. Carlos Figueroa (ex secretario ejecutivo de la Federación Médica Ecuatoriana) y del Sr. Fernando Villavicencio (ex dirigente sindical del sector petrolero). El Gobierno manifiesta que: i) mediante sentencia de 27 de mayo de 2014, la Corte Nacional de Justicia absolvió de responsabilidad a la Sra. Mery Zamora, quien había sido declarada anteriormente culpable del delito de destrucción, deterioro, inutilización, interrupción o paralización de servicios públicos; ii) el Sr. Carlos Figueroa fue declarado culpable el 13 de marzo de 2014 del delito de injuria calumniosa en contra del Presidente de la República y salió del Centro de rehabilitación social de Quito el 17 de enero de 2015, y iii) el Sr. Fernando Villavicencio fue condenado por el mismo delito el 16 de abril de 2013 y el 23 de marzo de 2015, después de la presentación de varios recursos, el juez nacional declaró prescrita la pena impuesta en contra del mismo. La Comisión toma nota de que en sus observaciones de 2015, la UNE, la ISP-E y el FUT así como la CSI denuncian: i) la violación por el Estado de las medidas cautelares ordenadas por la Comisión interamericana de derechos humanos a favor del Sr. Carlos Figueroa, y ii) la persistencia de la persecución de la cual sería objeto la Sra. Mery Zamora. Las organizaciones sindicales manifiestan que la sentencia de absolución de la Sra. Mery Zamora fue recurrida por la Fiscalía General del Estado por medio de una acción extraordinaria de protección ante la Corte Constitucional a pesar de que dicho recurso tenga la finalidad de proteger los derechos fundamentales de las personas y no los intereses del Estado. La Comisión expresa su preocupación acerca de los casos expuestos y recuerda que el ejercicio pacífico de las actividades sindicales, incluido el derecho de expresar opiniones, no debe dar lugar a inculpaciones, condenas o acciones legales extraordinarias por parte del Gobierno contra dirigentes sindicales y sindicalistas. La Comisión pide al Gobierno que tome plenamente en cuenta estos principios en el futuro y que siga informando de la situación de la Sra. Mery Zamora.

La Comisión toma nota de los comentarios del Gobierno en respuesta a las observaciones de la ISP-E, del comité permanente intersindical y de la UNE de 2014, relativas a la negación del registro de la nueva directiva de la UNE. El Gobierno manifiesta que el Ministerio de Educación negó el registro de dicha directiva por no haberse adjuntado la documentación requerida por el artículo 21, a), del reglamento para el funcionamiento del sistema unificado de información de las organizaciones sociales y ciudadanas (decreto ejecutivo núm. 16 de 20 de junio de 2013) y por no haberse respetado varias disposiciones de los estatutos de la UNE.

Al tiempo que señala que las cuestiones de orden general planteadas por el decreto ejecutivo núm. 16 se examinan en la solicitud directa que complementa la presente observación, la Comisión recuerda que, en virtud del artículo 3 del Convenio, las elecciones de las directivas sindicales constituyen un asunto interno de las organizaciones en el que las autoridades administrativas no deberían injerir. En este sentido, el eventual cuestionamiento de la regularidad de las elecciones sindicales debería primero dar lugar a la aplicación de los mecanismos previstos en los propios estatutos de la organización y, en caso de no poder ser resuelto internamente, debería ser sometido a la justicia. Con base en lo anterior, la Comisión pide al Gobierno que registre la nueva directiva de la UNE y que informe de toda evolución a este respecto.

La Comisión toma nota asimismo del informe de la Misión técnica de la OIT que, a invitación del Gobierno, visitó el país del 26 al 30 de enero de 2015 en seguimiento de la discusión que tuvo lugar en el seno de la Comisión de Aplicación de Normas de la Conferencia Internacional del Trabajo en junio de 2014 respecto de la aplicación por el Ecuador del Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98). La Comisión aprecia que el Gobierno ha aceptado ampliar el mandato de dicha Misión a las cuestiones legislativas planteadas por la Comisión en relación con el Convenio núm. 87.

Artículo 2 del Convenio. Derecho de los trabajadores de crear sin autorización previa las organizaciones que estimen convenientes. Imposibilidad de constituir más de una organización sindical en las dependencias del Estado. En sus comentarios anteriores, la Comisión pidió al Gobierno que tome medidas para revisar el artículo 326.9 de la Constitución que prevé que para todos los efectos de la relación laboral en las instituciones del Estado, el sector laboral estará representado por una sola organización. La Comisión toma nota de que el Gobierno indica que: i) tanto el artículo 326.7 de la Constitución que reconoce de manera amplia el derecho a la libertad sindical como las disposiciones del Código del Trabajo, las cuales son aplicables a los obreros del sector público, reconocen el derecho de los trabajadores del sector público, sin ninguna distinción, de constituir las organizaciones que estimen convenientes, y ii) 1 532 organizaciones sindicales de trabajadores públicos son registradas en el país. Tomando debida nota de las indicaciones del Gobierno, la Comisión pide al Gobierno que tome las medidas necesarias para revisar el artículo 326.9 de la Constitución de manera de ponerlo de conformidad con el artículo 2 del Convenio y con las mencionadas disposiciones del ordenamiento jurídico ecuatoriano.

Excesivo número de trabajadores exigido (30) para constituir asociaciones, comités de empresa o asambleas para organizar comités de empresa. En su memoria de 2014, el Gobierno había indicado que, en la revisión en curso de la legislación laboral, se tendrían en cuenta los comentarios de la Comisión relativos al número mínimo de trabajadores exigido para la creación de organizaciones sindicales. La Comisión observa sin embargo que la Ley Orgánica para la Justicia Laboral y Reconocimiento del Trabajo en el Hogar (en adelante la Ley para la Justicia Laboral) adoptada en abril de 2015 no ha modificado el número mínimo de 30 trabajadores exigido por la legislación. La Comisión toma también nota de que el Gobierno afirma en su última memoria que: i) el Convenio no establece un número mínimo específico de afiliados, remitiendo su fijación a las instancias nacionales, y ii) el número mínimo de 30 afiliados no constituye un obstáculo a la creación de organizaciones sindicales. La Comisión recuerda a este respecto que: i) en virtud del artículo 2 del Convenio, los trabajadores deben poder crear libremente las organizaciones que estimen convenientes; ii) según se indica en su Estudio General de 2012 sobre los convenios fundamentales, párrafo 89, si bien la legislación de los países que han ratificado el Convenio puede regular el ejercicio de este derecho por medio de la fijación de un número mínimo de afiliados, dicho número debe mantenerse dentro de límites razonables para no obstaculizar la libre constitución de organizaciones garantizada por el Convenio, y iii) la Comisión considera de manera general que la exigencia de un número mínimo de 30 afiliados para constituir sindicatos de empresa en países cuyas economías se caracterizan por la prevalencia de pequeñas empresas obstaculiza la libre constitución de organizaciones sindicales, constatando que el país tiene una proporción muy alta de pequeñas empresas y que, además, la estructura sindical nacional se basa en el sindicato de empresa, la Comisión, desde la reforma legislativa de 1985 que incrementó el número mínimo de afiliados de 15 a 30, ha venido solicitando al Gobierno que se reduzca el número mínimo exigido por la legislación. La Comisión pide, por lo tanto, nuevamente al Gobierno que tome las medidas necesarias para revisar los artículos 443, 452 y 459 del Código del Trabajo, que establecen varios requisitos y criterios para la constitución de asociaciones, y que informe de toda evolución a este respecto.

Artículo 3. Requisito de ser ecuatoriano para ser directivo sindical. En sus comentarios anteriores, la Comisión había pedido al Gobierno que tome medidas para modificar el artículo 459, inciso 4 del Código del Trabajo que exige la nacionalidad ecuatoriana para formar parte de la directiva del comité de empresa. A este respecto, la Comisión toma nota con satisfacción de que el artículo 49 de la Ley para la Justicia Laboral eliminó del Código del Trabajo la condición de nacionalidad antes señalada.

Elección de trabajadores no afiliados a la directiva del comité de empresa. La Comisión toma nota de que la CSI, la UNE, la ISP-E y el FUT denuncian que el nuevo artículo 459, inciso 3, del Código del Trabajo adoptado por la Ley para la Justicia Laboral, prevé que la directiva del comité de empresa «se integrará por cualquier persona trabajadora, afiliada o no, que se presente en las listas para ser elegida como tal», y en consecuencia viola la autonomía de las organizaciones sindicales y permite injerencias tanto del Estado como del empleador en los procesos electorales. La Comisión observa que, en virtud del Código del Trabajo, el comité de empresa es una de las formas que pueden asumir las organizaciones sindicales en el seno de la empresa, la directiva del comité de empresa siendo elegida por todas las personas trabajadoras de la empresa que se encuentren sindicalizadas. Recordando que, en virtud del artículo 3 del Convenio, las organizaciones de trabajadores deben tener el derecho de elegir libremente a sus representantes, la Comisión considera que: i) la imposición por la legislación de que trabajadores no afiliados puedan presentarse a las elecciones de la directiva del comité de empresa es contraria a la autonomía sindical reconocida por la mencionada disposición del Convenio, y ii) las candidaturas de trabajadores no afiliados serían aceptables sólo en caso de que sean los propios estatutos del comité de empresa los que contemplen esta posibilidad. La Comisión pide por lo tanto al Gobierno que tome las medidas necesarias para revisar el artículo 459, inciso 3, del Código del Trabajo de manera que cumpla con el principio de la autonomía sindical y que informe de todo avance a este respecto.

Penas de prisión en caso de paralización o entorpecimiento de los servicios públicos. En sus comentarios anteriores, la Comisión había pedido al Gobierno que tome las medidas necesarias para que se revisen el decreto núm. 105, de 7 de junio de 1967, así como el artículo 346 del Código Orgánico Integral Penal de manera que no se impongan sanciones penales a los trabajadores que llevan a cabo una huelga pacífica. A este respecto, la Comisión toma nota de que: i) el Gobierno indica que el decreto núm. 105 no forma parte del ordenamiento jurídico ecuatoriano desde el año 1971; ii) la memoria del Gobierno no se refiere al artículo 346 del Código Orgánico Integral Penal, y iii) durante la Misión técnica de la OIT llevada a cabo en enero de 2015, los funcionarios del Ministerio del Trabajo indicaron que el artículo 346 del Código Orgánico Integral Penal no había sido previsto para prohibir el derecho de huelga y se discutió la posibilidad de que dicha disposición indicara expresamente que las conductas tipificadas no incluyen el ejercicio pacífico del derecho de huelga. Recordando que no debe imponerse ninguna sanción penal por la participación en una huelga de manera pacífica y que las sanciones penales sólo deberían ser posibles si se cometen actos de violencia contra personas o contra bienes u otras infracciones graves contempladas en la legislación penal, la Comisión insta nuevamente al Gobierno a que tome las medidas necesarias para que el artículo 346 del Código Orgánico Integral Penal sea revisado en el sentido indicado y que informe de toda evolución a este respecto.

La Comisión plantea otras cuestiones en una solicitud dirigida directamente al Gobierno.