Observación (CEACR) - Adopción: 2016, Publicación: 106ª reunión CIT (2017)

Convenio sobre la inspección del trabajo, 1947 (núm. 81) - Qatar (Ratificación : 1976)

La Comisión reitera que, en la 103.ª reunión de la Conferencia Internacional de Trabajo (CIT), de junio de 2014, la Comisión de Aplicación de Normas discutió la aplicación del Convenio por Qatar. Además, se presentó una queja contra el Gobierno de Qatar en relación con la violación del Convenio sobre el trabajo forzoso, 1930 (núm. 29) y el Convenio núm. 81, en virtud del artículo 26 de la Constitución de la Organización Internacional del Trabajo (OIT), queja que fue declarada admisible en la 322.ª reunión del Consejo de Administración (noviembre de 2014). En ella se alega que el problema del trabajo forzoso afecta a la población de trabajadores migrantes y que el Gobierno no tiene un marco jurídico que permita proteger los derechos de los trabajadores migrantes y hacer cumplir las disposiciones jurídicas vigentes en materia de protección.

En su 325.ª reunión (noviembre de 2015), el Consejo de Administración decidió solicitar al Gobierno que aceptara una visita tripartita de alto nivel que se encargaría de evaluar todas las medidas adoptadas para resolver las cuestiones planteadas en la queja, una visita que fue recibida por el Gobierno del 1.º al 5 de marzo de 2016. El Consejo de Administración, en su 326.ª reunión (marzo de 2016), examinó el informe de la delegación tripartita de alto nivel (documento GB.326/INS/8 (Rev.)). Decidió solicitar al Gobierno de Qatar que le informara del curso dado a la evaluación realizada por la delegación tripartita de alto nivel, sobre el que deliberará en su 328.ª reunión (noviembre de 2016). Habiendo examinado los informes presentados en dicha reunión, el Consejo de Administración decidió (documento GB.328/INS/11 (Rev.)) aplazar hasta su 329.ª reunión (marzo de 2017) el examen sobre el nombramiento de una comisión de encuesta.

Artículos 8, 10 y 16 del Convenio. Números suficientes de inspectores de trabajo y cobertura de los establecimientos sujetos a inspección. La Comisión recuerda que en la queja presentada en virtud del artículo 26 se señalaba que la inspección del trabajo tenía pocos efectivos y que éstos, además, no hablaban ninguno de los idiomas de la mayor parte de los trabajadores y que, en febrero de 2015, la Misión de Alto Nivel en Qatar llegó a conclusiones similares sobre las cuales presentó un informe al Consejo de Administración en marzo de 2015 (documento GB.323/INS/8 (Rev. 1)). En sus comentarios adoptados en 2015, la Comisión tomó nota de que el número de inspectores del trabajo había aumentado de 200 a 294, pero también de las observaciones formuladas por la Confederación Sindical Internación (CSI), según las cuales el número de efectivos seguía siendo insuficiente para velar efectivamente por el cumplimiento de las disposiciones del Convenio en los lugares de trabajo. La Comisión toma nota de las conclusiones formuladas en el informe de la Misión Tripartita de Alto Nivel, presentado al Consejo de Administración en marzo de 2016 (documento GB.326/INS/8 (Rev.)), según las cuales el fortalecimiento de los servicios de la inspección del trabajo debería respaldarse con la elaboración de una estrategia de inspección cuyo objetivo prioritario consista en la protección de los trabajadores migrantes más vulnerables frente a las prácticas abusivas de empresas pequeñas que son subcontratadas por empresas más grandes o contratadas por empresas proveedoras de mano de obra.

La Comisión saluda la información proporcionada por el Gobierno en su memoria según la cual el número de inspectores del trabajo ha seguido aumentando hasta alcanzar la cifra de 397 efectivos en septiembre de 2016 (incluidas 69 inspectoras en mayo de 2016); y que, entre 2014 y 2015, el número de las visitas de inspección pasó de 50 994 a 57 013. La Comisión toma nota también de que, según las estadísticas suministradas por el Gobierno, 10 052 de las 24 914 visitas de inspección efectuadas durante el primer semestre de 2016 se han llevado a cabo en empresas con un máximo de diez trabajadores. En respuesta a su solicitud anterior relativa a las capacidades lingüísticas de los servicios de inspección, el Gobierno señala que el Departamento de Inspección del Trabajo designó a cuatro intérpretes profesionales con dominio de las lenguas más comúnmente usadas por los trabajadores, y que el Gobierno trata de aumentar el número de intérpretes en consonancia con sus necesidades en el futuro. En este contexto, la Comisión toma nota asimismo de la información transmitida por el Gobierno en el informe que presentó a la 328.ª reunión del Consejo de Administración de que, con objeto de velar por el ejercicio de los derechos de los trabajadores expatriados, se conciertan periódicamente coloquios y reuniones con los empleadores y las comunidades de trabajadores expatriados para sensibilizarlos con respecto a la legislación laboral y su aplicación. Tomando nota de que hay actualmente cuatro intérpretes contratados en el Departamento de Inspección del Trabajo que pueden hablar los idiomas de los trabajadores migrantes, y de que hay 397 inspectores del trabajo y alrededor de 1,7 millones de trabajadores migrantes en el país, la Comisión solicita al Gobierno que continúe sus esfuerzos para garantizar la contratación de inspectores del trabajo y de intérpretes que puedan hablar la lengua de los trabajadores migrantes, y a que suministre información sobre el número de inspectores y otros miembros del personal contratados a este respecto. La Comisión solicita también al Gobierno que comunique información sobre la estrategia diseñada para alcanzar una cobertura suficiente de los establecimientos de trabajo por parte de la inspección del trabajo, incluidas las empresas pequeñas que emplean a trabajadores migrantes en situación vulnerable.

Artículos 5, a), 17, 18 y 21, e). Cooperación efectiva entre la inspección del trabajo y el sistema judicial, procedimientos jurídicos y aplicación efectiva de las sanciones adecuadas. La Comisión recuerda que en la queja presentada en virtud del artículo 26 se afirmaba que los servicios de la inspección del trabajo y el sistema judicial del país habían demostrado ser sumamente inadecuados para hacer cumplir los escasos derechos a los que los trabajadores migrantes pueden acogerse en virtud de la legislación de Qatar; que los inspectores tienen escasas competencias para imponer medidas; y que las multas están lejos de resultar disuasorias o en algunos casos no existen. La Comisión toma nota de que tanto en el informe de la Misión de Alto Nivel (documento GB.323/INS/8 (Rev. 1)) como en el reciente informe de la delegación tripartita de alto nivel (documento GB.326/INS/8 (Rev.)) se formularon conclusiones similares. En este segundo informe se afirma que subsisten los problemas en cuanto a la capacidad de los servicios de inspección del trabajo para detectar diversas irregularidades, lo que se ha visto corroborado por el número relativamente bajo de violaciones detectadas con respecto al elevado número de trabajadores migrantes en el país. En sus comentarios formulados en 2014 y 2015, la Comisión tomó nota también de que, en un informe sobre los trabajadores migrantes encomendado por el Gobierno, se recomendaba la adopción de una serie de medidas, en particular, el fortalecimiento de las facultades de los inspectores del trabajo, que tan sólo tienen competencias para redactar expedientes de infracción cuando detectan el incumplimiento de una disposición, pero no para aplicar las sanciones correspondientes, ya que deben remitir estos informes a los tribunales para que éstos adopten las medidas pertinentes. Pese a que la Comisión en su último informe tomó nota de que se había creado una oficina permanente en la inspección del trabajo con el fin de apoyar la cooperación con el sistema judicial y facilitar el enjuiciamiento de los casos, señaló, no obstante, que los resultados de la mayor parte de las inspecciones no propiciaban la adopción de medidas adicionales y que el Gobierno no había suministrado información sobre las sanciones específicas aplicadas en los casos en los que los tribunales se habían pronunciado al respecto.

La Comisión toma nota de la información comunicada por el Gobierno en su memoria, según la cual la inspección del trabajo llevó a cabo 57 013 visitas en 2015, que dieron lugar a la notificación de 18 979 amonestaciones para que se pusiera fin a las infracciones detectadas y la instrucción de 666 procedimientos de infracción, lo que representa un 1,2 por ciento del total de inspecciones realizadas. Pese a que el Gobierno informa que estos procedimientos fueron remitidos posteriormente al sistema judicial, la Comisión toma nota de que, una vez más, el Gobierno no ha suministrado la información solicitada sobre las correspondientes sanciones impuestas por los tribunales. El Gobierno se refiere asimismo a la posibilidad de que las empresas infractoras sean incluidas en una lista de empresas sujetas a prohibición, lo que se traduciría en que a estas empresas se les negarían nuevos permisos de trabajo, se les prohibiría participar en transacciones con el Ministerio de Trabajo y con el Ministerio del Interior (en 2015, se incluyó a 929 empresas en dicha lista). Pese a que la Comisión toma nota de que el Gobierno señala que el descenso en el número de medidas de control más contundentes, como la instrucción de procedimientos por infracción contra las empresas que incumplan la legislación (con intervención del ministerio fiscal), refleja el aumento de la eficiencia y la mejora del rendimiento de la inspección del trabajo, la Comisión considera, no obstante, que persisten las dudas en relación con la capacidad disuasoria de la inspección del trabajo, dado que, en 2015, tan sólo el 1,2 por ciento de todas las visitas de inspección dieron lugar a la instrucción de dichos procedimientos (sin que conste que se haya impuesto ninguna sanción por parte de los tribunales al respecto). En relación con la capacidad disuasoria de las multas impuestas, la Comisión toma nota de que el Gobierno señala que el proyecto de ley núm. 21 de 2015 (cuya entrada en vigor está prevista para diciembre de 2016) establece el aumento de las sanciones por incumplimiento de las disposiciones del Código del Trabajo, en particular por el impago de los salarios en el plazo asignado. La Comisión pide al Gobierno que adopte medidas para fortalecer la eficacia de los mecanismos de control, en particular medidas para proporcionar más facultades a los inspectores del trabajo en materia de control de la aplicación de la ley y otras para promover la colaboración efectiva con el sistema judicial (también en relación con el intercambio de información sobre las decisiones adoptadas en los casos remitidos a los tribunales).

La Comisión pide al Gobierno que siga proporcionando estadísticas generales sobre las actividades de control de la aplicación de la legislación por los servicios de la inspección del trabajo e insta a éstos a suministrar la información que falta sobre el resultado de los procedimientos (es decir, las sanciones impuestas a raíz de las actividades de inspección y las disposiciones legales a las que remiten). La Comisión pide también al Gobierno que comunique información detallada sobre la posibilidad de incluir empresas en la denominada «lista de empresas sujetas a prohibición» (incluyendo información sobre las autoridades competentes para adoptar esta decisión, el tipo de infracciones que podrían justificar esa decisión, su duración y las consecuencias prácticas que podrían derivarse de ella).

En relación con el fortalecimiento de los mecanismos disponibles para la presentación de quejas, cuya ineficacia denunciada en el marco de la queja presentada en virtud del artículo 26, la Comisión se remite a sus comentarios sobre la aplicación del Convenio núm. 29. Al tiempo que toma nota de la información suministrada en virtud de la aplicación del Convenio núm. 29, según la cual la oficina permanente de la inspección del trabajo tiene la finalidad de ayudar a los trabajadores a iniciar procedimientos jurídicos gratuitos y realizar un seguimiento de las quejas y acciones judiciales emprendidas, la Comisión pide al Gobierno que señale el número de inspectores del trabajo asignados a dicha oficina, así como el tiempo que dedican a ayudar a los trabajadores a reivindicar sus derechos antes los tribunales.

Artículos 5, a), y 14. Inspección del trabajo en el ámbito de la SST. La Comisión reitera que durante la discusión sobre la aplicación del Convenio en la Comisión de Aplicación de Normas en 2014, varios oradores señalaron que el reforzamiento de la inspección del trabajo contribuiría a proteger la SST de los trabajadores migrantes, en particular en el sector de la construcción, dónde se habían producido varios accidentes fatales. La Comisión toma nota de que el Gobierno señala, en respuesta a su solicitud previa de información sobre las medidas que había adoptado para fortalecer la capacidad de inspección del trabajo en relación con la SST, que está buscando la manera de modernizar la unidad de SST del Ministerio del Trabajo y Asuntos Sociales, encargada de las inspecciones en esta materia y del registro de los accidentes laborales, para convertirla en un departamento con plenos poderes mediante el fortalecimiento de sus competencias con objeto de garantizar la seguridad y la salud de los trabajadores migrantes, en particular en el sector de la construcción. En este sentido, la Comisión toma nota también de las estadísticas suministradas por el Gobierno en su memoria, según las cuales alrededor de un tercio de las inspecciones realizadas en 2014 y 2015 se efectuaron en el ámbito de la SST, y que la cifra total de inspecciones en este ámbito aumentó de 17 117 a 20 777. La Comisión toma nota además de las explicaciones que facilita el Gobierno, según las cuales cuando se detecta una infracción «ordinaria» de la legislación en materia de SST (es decir, una infracción que no amenace la seguridad de los trabajadores), se emite un aviso para adoptar medidas para corregirla en un plazo de quince días. Si el empleador no rectifica dicha infracción, se levanta un expediente durante la siguiente visita de control. En este contexto, la Comisión toma nota de que, en 2015, se emitieron 8 452 avisos para adoptar medidas correctivas, pero únicamente se levantaron expedientes en 344 casos (además de las 174 empresas incluidas en la lista de empresas sujetas a prohibición). No obstante, la Comisión toma nota de que el Gobierno no ha suministrado una vez más la información solicitada sobre las sanciones impuestas como resultado del levantamiento de estos expedientes por infracción (que fueron remitidas a los tribunales para su enjuiciamiento). La Comisión toma nota, por último, de que el Gobierno ha comunicado información estadística sobre el número de accidentes laborales en 2014, 2015 y el primer trimestre de 2016, en particular, la información solicitada sobre el número de accidentes mortales (es decir 19,24 y seis accidentes mortales).

La Comisión toma nota asimismo de la memoria presentada por el Gobierno a la 328.ª reunión del Consejo de Administración, según la cual el Comité Supremo de Organización y Legado y el Ministerio de Desarrollo Administrativo, Trabajo y Asuntos Sociales llegaron a un acuerdo con la Internacional de Trabajadores de la Construcción y la Madera (ICM) sobre la redacción de un memorándum de entendimiento. Éste se firmaría en noviembre de 2016, con el fin de proteger la seguridad y la salud en el trabajo de todos los trabajadores en el proyecto de la Copa Mundial de la FIFA, entre otros medios mediante la organización de visitas de inspección conjuntas y la creación de un equipo de formación especializado en inspecciones en materia de SST. La Comisión pide al Gobierno que comunique información sobre las actividades conjuntas realizadas por el Comité Supremo de Organización y Legado, el Ministerio de Desarrollo Administrativo, Trabajo y Asunto Sociales y la ICM. La Comisión pide además al Gobierno que proporcione estadísticas sobre las actividades de la inspección emprendidas en el ámbito de la SST, en particular sobre el número y el tipo de las visitas de inspección efectuadas (visitas anunciadas sin previo aviso, periódicas, en respuesta a una denuncia, de seguimiento), el número de infracciones detectadas, el número de procedimientos para declarar el cese temporal de las actividades de los establecimientos o de las máquinas en caso de que su continuidad represente un serio peligro para la salud y la seguridad de los trabajadores, el número de procedimientos de infracción instruidos y, en particular, la información que no haya sido aún suministrada, a saber, en el curso dado por las autoridades judiciales a los expedientes de infracción (sobreseimiento, multa o sentencia de prisión, etc.). La Comisión pide también al Gobierno que tenga a bien comunicar información detallada sobre el número y el tipo de infracciones cometidas a raíz de haber incluido a la empresa en una lista de empresas sujetas a prohibición.

Al tiempo que toma nota de que el Gobierno no ha comunicado respuesta alguna a este respecto, la Comisión pide una vez más que adopte medidas para garantizar la coordinación entre los inspectores de trabajo y los inspectores en el de Departamento de Seguridad y Salud en el Trabajo, y a que comunique información sobre las medidas específicas adoptadas a este respecto.

La Comisión plantea otras cuestiones en una solicitud dirigida directamente al Gobierno.

[Se pide al Gobierno que responda de forma completa a los presentes comentarios en 2017.]