Observación (CEACR) - Adopción: 2016, Publicación: 106ª reunión CIT (2017)

Convenio sobre la inspección del trabajo, 1947 (núm. 81) - Bangladesh (Ratificación : 1972)

La Comisión recuerda la discusión sobre la aplicación del Convenio que tuvo lugar en la 103.ª reunión (mayo-junio de 2014) de la Comisión de la Aplicación de Normas de la Conferencia Internacional del Trabajo, así como los resultados sobre el curso dado a las conclusiones del informe elaborado por la misión de contactos directos a Bangladesh realizada en 2015, a solicitud de la Comisión de la Conferencia.

Artículos 3, 1), a) y b), 13, 17, 18, 20 y 21 del Convenio. Actividades de inspección en sectores distintos al de la confección de prendas de vestir. Disponibilidad de las estadísticas de inspección desglosadas por sector. Publicación y comunicación de los informes anuales de la Inspección del Trabajo que se precisan para evaluar la eficacia del sistema de la inspección. En sus comentarios anteriores, la Comisión tomó nota de que las actividades de inspección parecían seguir centrándose en el sector de la confección de prendas de vestir. La Comisión toma nota de que, en su memoria, el Gobierno proporciona varias estadísticas sobre la inspección del trabajo, en respuesta a la solicitud al respecto de la Comisión, como, por ejemplo: i) en relación con el número de lugares de trabajo sujetos a inspección y de trabajadores empleados en ellos (artículo 21, c)); ii) el número de inspecciones realizadas (artículo 21, d)); iii) el número de infracciones detectadas; iv) de casos denunciados a los tribunales del trabajo y de sanciones impuestas (artículo 21, e)), y v) así como la incidencia de los accidentes de trabajo (artículo 21, f)). No obstante, la Comisión toma nota también de que el Gobierno no ha comunicado de forma sistemática estadísticas desglosadas por sector, tal como se lo había solicitado (por ejemplo, sobre el número total de visitas de inspección efectuadas en 2015), lo que impide una evaluación bien fundada sobre la cobertura pertinente de otros sectores por parte de la inspección del trabajo.

Pese a que la Comisión celebra estas estadísticas, toma nota también de que, una vez más, no se ha comunicado a la OIT ningún informe anual sobre las actividades de la inspección del trabajo, a pesar de que el Gobierno señala en su última memoria que dicho informe se publicaría próximamente. En respuesta a la solicitud previa de la Comisión para que el Gobierno transmitiera información detallada sobre los avances realizados en el proyecto de creación de un registro de todos los lugares de trabajo sujetos a inspección y de los trabajadores empleados en ellos, el Gobierno señala que sería útil contar con la asistencia técnica de la OIT para elaborar dicho registro. En este sentido, la Comisión toma nota de que el Gobierno se refiere a un grupo de trabajo interinstitucional (compuesto por el Departamento de Inspección de Fábricas y Establecimientos (DIFE), el Departamento de Lucha contra Incendios y Defensa Civil (DFSCD), la Dirección del Trabajo (DOL), las Autoridades de Desarrollo de la Capital (RAJUK), la Federación de Empleadores de Bangladesh (BEF), la Asociación de Fabricantes y Exportadores de Prendas de Vestir de Bangladesh (BGMEA), la Asociación de Fabricantes y Expertos en Artículos de Punto de Bangladesh (BKMEA) y la Agencia Alemana de Cooperación Internacional (GIZ), con miras a establecer una base datos con información relevante. La Comisión confía en que el Gobierno transmitirá pronto el informe anual sobre la inspección del trabajo, y que éste contendrá información sobre todos los asuntos enumerados en el artículo 21, a)-g) del Convenio. La Comisión pide asimismo al Gobierno que comunique más información detallada sobre las medidas concretas adoptadas para establecer un registro de todos los establecimientos sujetos a inspección y de los trabajadores empleados en ellos, en particular de aquellas medidas aplicadas mediante la asistencia técnica de la OIT. La Comisión pide también una vez más al Gobierno que suministre información detallada sobre la aplicación de las medidas anunciadas en su informe anterior para mejorar la recopilación de datos relativos a la inspección (a saber, el desarrollo de un mecanismo informático de presentación de informes; el desarrollo de una lista revisada de verificación para la inspección; y la contratación de personal para la recogida, compilación y actualización de la información).

Artículo 3, 2). Funciones adicionales encomendadas a los inspectores del trabajo. En relación con el nuevo párrafo a) del artículo 124 de la Ley del Trabajo de Bangladesh (BLA) y la regla 113 del Reglamento Laboral de Bangladesh, de 2015 (BLR, 2015), que regulan los procedimientos de mediación y conciliación en reclamaciones relativas a los pagos y prestaciones pendientes, así como en referencia al párrafo 8 de la Recomendación sobre la inspección del trabajo, 1947 (núm. 81), la Comisión había reiterado anteriormente que las funciones de los inspectores del trabajo no deberían incluir las de mediación o arbitraje en controversias en materia laboral.

En este sentido, el Gobierno explica que hay dos departamentos distintos, a saber, el DIFE y la DOL que son responsables de la aplicación de la BLA, 2006 (en su tenor enmendado). El Gobierno añade que el artículo 124, a) de la BLA, 2006 (en su tenor enmendado) encomienda a los inspectores del trabajo del DIFE competencias en materia de conciliación, únicamente en lo que se refiere a vulneraciones relativas a disposiciones jurídicas sobre materia salarial, y que a los funcionarios del trabajo de la DOL se les confían funciones en materia de conciliación y mediación en el resto de asuntos. Al tiempo que toma nota de que el Gobierno señala que las funciones en materia de conciliación y mediación de los inspectores del trabajo se circunscriben a las cuestiones relativas al pago de salarios y prestaciones, la Comisión pide al Gobierno que comunique información sobre la proporción de tiempo que los inspectores del trabajo de la DIFE han dedicado a las funciones de conciliación y mediación en 2015 y 2016. Pide al Gobierno que tenga en cuenta la posibilidad de encomendar la mediación y la conciliación de conflictos laborales a otro órgano público, como la DOL.

Artículo 6. Situación jurídica y condiciones de servicio de los inspectores del trabajo. En sus comentarios anteriores, la Comisión tomó nota de que, atendiendo al informe de la misión de contactos directos, resulta problemático retener a los inspectores del trabajo, y de que una serie de inspectores del trabajo contratados recientemente han abandonado el DIFE, después de haber sido formados, para trabajar en otros servicios gubernamentales. En este sentido, la Comisión pidió al Gobierno que examinara los perfiles y grados de los inspectores del trabajo a fin de garantizar que reflejen las perspectivas profesionales de otros funcionarios públicos que ejercen funciones similares en otros servicios gubernamentales, como los inspectores fiscales o la policía.

La Comisión toma nota de que el Gobierno señala, en su respuesta a esta solicitud, que los inspectores del trabajo disfrutan de estabilidad en el empleo, que sus condiciones básicas de servicio son similares a los de otros funcionarios públicos permanentes y que su reglamento de servicio garantiza la igualdad entre todos los inspectores del trabajo en lo que se refiere a salarios y perspectivas de carrera. La Comisión pide una vez más al Gobierno que proporcione información sobre los salarios y las prestaciones, así como sobre la estructura de grados profesionales en otros servicios públicos donde se ejerzan funciones similares, como los inspectores fiscales o la policía. La Comisión pide también al Gobierno que, cuando proceda, ofrezca alguna explicación sobre las tasas de abandono, así como las razones que justifican que los inspectores del trabajo abandonen los servicios de la inspección, además de por causas relativas a sus condiciones de servicio.

Artículo 7. Formación de los inspectores del trabajo. En sus comentarios anteriores, la Comisión tomó nota con interés de que todos los inspectores del trabajo han recibido formación sobre diversas cuestiones, entre otras, sobre la SST. Al tiempo que toma nota de la información general que figura en la memoria del Gobierno sobre la formación de los inspectores, la Comisión toma nota de que el Gobierno no ha respondido en relación a la solicitud de la Comisión para que proporcione información específica sobre la formación impartida en los inspectores del trabajo a raíz de la adopción del BLR, de 2015. Tampoco ha proporcionado el Gobierno la información solicitada sobre si ha prestado un especial atención a los comentarios que la Comisión formuló en relación con el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), para el diseño de los programas de formación de los inspectores del trabajo en materia de libertad sindical, de forma que se garantice que toda la formación impartida se ajuste a lo dispuesto en este Convenio. La Comisión pide al Gobierno que proporcione información detallada sobre la formación impartida a los inspectores del trabajo durante el período cubierto por su próxima memoria. La Comisión pide una vez más al Gobierno que transmita información sobre la manera en la que ha prestado atención específica a los comentarios formulados por la Comisión, en virtud del Convenio núm. 87, para el diseño de los programas de formación sobre libertad sindical para los inspectores del trabajo.

Artículos 10 y 11. Fortalecimiento de los recursos humanos y medios materiales de la inspección del trabajo. En sus comentarios anteriores, la Comisión tomó nota de las medidas adoptadas para fortalecer y reestructurar los servicios de la inspección del trabajo, en particular, con la previsión del triple aumento de los recursos humanos y presupuestarios de estos servicios. En sus comentarios anteriores, acogió con satisfacción el aumento del número de inspectores del trabajo de 43 a 283 (entre 2013 y 2015), y tomó nota de que los puestos vacantes se estaban cubriendo, entre otros medios, mediante la solicitud presentada ante la Comisión de la Administración Pública para que contrate a 154 nuevos inspectores del trabajo.

La Comisión lamenta tomar nota de que el Gobierno no ha suministrado ninguna nueva información sobre los progresos realizados en la contratación de inspectores del trabajo (incluidos los especialistas en SST), así como tampoco ha comunicado los plazos concretos que se le habían pedido para la provisión de las 575 vacantes aprobadas y para los 800 inspectores del trabajo que el Gobierno se había comprometido previamente a contratar. No obstante, la Comisión acoge con agrado la descripción comunicada por el Gobierno en relación con la mejora de las condiciones materiales de la inspección del trabajo (en particular, las facilidades de transporte disponibles) y el aumento progresivo de la asignación presupuestaria al DIFE. La Comisión pide una vez más al Gobierno que cubra, a la mayor brevedad, la totalidad de los 575 puestos vacantes de la inspección del trabajo que ya han sido aprobados, y que contrate un número adecuado de inspectores calificados, teniendo en cuenta el número de establecimientos sujetos a inspección. La Comisión pide al Gobierno que siga proporcionando información sobre la mejora de los recursos de los servicios de inspección del trabajo, así como de los recursos materiales y los medios de transporte disponibles en las oficinas de inspección del trabajo.

Artículos 12, 1), 15, c), y 16. Inspecciones sin previo aviso. Deber de confidencialidad en relación con las quejas. En sus comentarios anteriores, la Comisión tomó nota de que, en 2014, únicamente 668 de las 25 525 inspecciones del trabajo llevadas a cabo fueron efectuadas sin previo aviso, y manifestó su opinión de que, teniendo en cuenta que sólo el 2,5 por ciento de todas las inspecciones son aleatorias o se realizan sin previo aviso tras una denuncia, es posible establecer fácilmente un vínculo eventual entre la visita y la fuente de una queja, por lo que la confidencialidad se ve socavada. La Comisión consideró también que, llevar a cabo principalmente inspecciones notificadas previamente, puede mermar la eficacia de tales visitas para detectar problemas ocultos o aún sin descubrir.

La Comisión toma nota de que el Gobierno señala, en respuesta a su petición anterior para que incluyese en la legislación la obligación de confidencialidad de las quejas y su origen, que la ausencia de esta disposición en la BLA, 2006 (en su versión enmendada) no supone un obstáculo para la posibilidad de garantizar la confidencialidad en la práctica. La Comisión toma nota además de que el Gobierno no comunica ninguna respuesta a su solicitud previa para que adopte medidas prácticas que garanticen un número suficiente de visitas de inspección sin notificación previa (es decir, inspecciones aleatorias o sin previo aviso a consecuencia de una queja) a fin de que los inspectores del trabajo cumplan eficazmente con su obligación de respetar la confidencialidad. La Comisión pide una vez más al Gobierno que vele por que se efectúe un número suficiente de inspecciones del trabajo sin previo aviso y que transmita información sobre todas las medidas prácticas adoptadas a este respecto. La Comisión pide también al Gobierno que, a efectos de garantizar la seguridad jurídica, codifique la obligación de confidencialidad en relación con la fuente de las quejas, ya sea en la Ley del Trabajo o en otros reglamentos o directrices relativas a la inspección del trabajo.

Artículos 17 y 18. Procedimientos legales, aplicación efectiva y sanciones suficientemente disuasorias. En sus comentarios anteriores, la Comisión tomó nota de que la Confederación Sindical Internacional (CSI) señaló que la aplicación de la ley seguía siendo un problema grave por varios motivos. Entre otros, se citó la falta de competencias de los inspectores del trabajo para imponer multas, y la necesidad de remitir todos los casos de incumplimiento a los tribunales, la insuficiencia de personal jurídico empleado por el Ministerio de Trabajo y Empleo o por el DIFE, y el hecho de que el monto de las multas fuera demasiado reducido para que resulten disuasorias. La Comisión tomó nota también de que, según el informe de la misión de contactos directos, rara vez se imponían penas de prisión, por no decir nunca.

La Comisión toma nota de que el Gobierno reitera una vez más que el nivel de las sanciones pecuniarias imponibles por el incumplimiento de determinadas disposiciones de la BLA ha sido incrementado hasta 25 000 takas (BDT) (aproximadamente 325 dólares de los Estados Unidos), tras las enmiendas de 2013 a la Ley del Trabajo. En respuesta a la solicitud de la Comisión, el Gobierno señala que los inspectores del trabajo siguen remitiendo todos los casos de incumplimiento al tribunal; que, en 2015, se llevaron a cabo 30 186 inspecciones del trabajo y se denunciaron 1 431 casos ante los tribunales del trabajo (incluidos 253 casos relativos a la SST y 12 casos relativos al trabajo infantil). En relación con la solicitud de la Comisión al Gobierno para que suministre información sobre el número de casos sobre asuntos sindicales remitidos a los tribunales del trabajo, la Comisión toma nota de que el Gobierno señala que todos los casos relevantes (incluidos los casos de discriminación antisindical fueron remitidos a la DOL (órgano responsable en materia de conciliación y mediación)). En este sentido, la Comisión considera que los casos de discriminación antisindical generalmente no pueden ser objeto de conciliación o mediación. En todo caso, no deben socavar el estricto cumplimiento de las leyes aplicables.

Por último, la Comisión toma nota de que, una vez más, el Gobierno no comunica ninguna información sobre las medidas previstas para mejorar la aplicación efectiva de la legislación del trabajo, así como tampoco proporciona la información solicitada sobre el resultado de los casos remitidos a los tribunales del trabajo. La Comisión una vez más insta al Gobierno a que comunique información sobre las medidas adoptadas o previstas para asegurarse de que las sanciones por infracciones de la legislación del trabajo sean lo suficientemente disuasorias y de que se impongan multas de manera eficaz.

Asimismo, la Comisión insta al Gobierno a que transmita la información solicitada previamente sobre el número de infracciones detectadas y de casos remitidos a los tribunales del trabajo, así como sobre el curso dado a estos casos (el número de condenas impuestas en relación con las infracciones notificadas, el monto de las multas impuestas, etc.). La Comisión pide también una vez más al Gobierno que especifique cuál es el número de miembros del personal jurídico empleados por el DIFE con responsabilidades en la aplicación de las sanciones impuestas por las infracciones detectadas.

Artículos 2, 4 y 23. La inspección del trabajo en las zonas francas de exportación (ZFE) y en las zonas económicas especiales (ZEE). En sus comentarios anteriores, la Comisión tomó nota de que la Autoridad de las Zonas Francas de Exportación de Bangladesh (BEPZA) seguía siendo la institución responsable de garantizar los derechos y privilegios de los trabajadores en las empresas que operan en las ZFE. La Comisión tomó nota de que los consejeros, los mediadores y árbitros de la BEPZA eran responsables de gestionar las controversias laborales y las prácticas laborales injustas, además de los tribunales del trabajo designados para conocer de los conflictos laborales en las ZFE. No obstante, la Comisión tomó nota de la ausencia de un sistema de inspección del trabajo en las ZFE en los términos previstos en el Convenio, y expresó su profunda preocupación porque las ZFE no hayan dado cumplimiento a las conclusiones de la Comisión de Aplicación de Normas de la Conferencia de 2014, que solicitó al Gobierno que diera prioridad a la introducción de las enmiendas legislativas por las que se rigen las ZFE, a fin de inscribir a estas zonas en el ámbito de competencia de la inspección del trabajo. En este sentido, la Comisión tomó nota también de que se había preparado un proyecto separado de ley del trabajo para la ZFE que, según las observaciones de la CSI, planteaba una serie de preocupaciones, como el hecho de que la aplicación de la ley en las ZFE seguía siendo competencia de la BEPZA y que las facultades y funciones de los tribunales del trabajo y del Tribunal de Apelación del Trabajo en las ZFE, establecido con arreglo al proyecto de la ley del trabajo mencionado, son sumamente restringidas en comparación con los tribunales que se rigen por la BLA.

La Comisión toma nota de que, en respuesta a su reiterada solicitud para incluir a las ZFE en el ámbito de competencia de la inspección del trabajo, el Gobierno señala que el gabinete de ministros ha aprobado un proyecto de ley general sobre el trabajo en las ZFE que establece una mejora de la protección de los trabajadores en estas zonas, proyecto que ha sido remitido al Parlamento para su aprobación. La Comisión toma nota también de que, a su solicitud relativa a la legislación aplicable en las ZEE propuestas, el Gobierno responde que estas zonas se regirán inicialmente por la Ley del Trabajo de las ZEE. La Comisión expresa una vez más la firme esperanza de que la Ley del Trabajo en las ZEE incluirá a estas zonas en el ámbito de competencia de la inspección del trabajo, tal como le fue solicitado por la Comisión de la Conferencia y la Comisión de Expertos. Le pide también que vele por que las ZEE estén cubiertas por la inspección del trabajo.

La Comisión plantea otras cuestiones en una solicitud dirigida directamente al Gobierno.

[Se pide al Gobierno que responda de forma completa a los presentes comentarios en 2017.]