Observación (CEACR) - Adopción: 2016, Publicación: 106ª reunión CIT (2017)

Convenio sobre la seguridad social (norma mínima), 1952 (núm. 102) - Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte (Ratificación : 1954)

Partes III, IV, V, VII y X del Convenio. Prestaciones a tener en cuenta. La Comisión recuerda que el sistema de protección social del Reino Unido incluye prestaciones calculadas con respecto a la cotización y calculadas con respecto a los ingresos, así como diversas desgravaciones fiscales y una amplia gama de prestaciones de asistencia social sujetas a la verificación de recursos que ofrecen una protección adicional contra la pobreza. Las prestaciones basadas en la cotización se pagan a cuantía fija a toda persona que haya pagado la cantidad requerida de cotizaciones a la seguridad social. Las prestaciones basadas en los ingresos sustituyen o complementan a las prestaciones basadas en la cotización y pueden percibirlas todos los que cumplan con el criterio de elegibilidad relacionado con sus ingresos. En caso de enfermedad los ingresos se garantizan a través de un conjunto de medidas, que incluyen disposiciones en materia de responsabilidad del empleador, prestaciones de asistencia social contributivas y prestaciones no contributivas condicionadas a los ingresos, que en su conjunto parecen ofrecer un nivel de protección social comparable al garantizado por el Convenio. Según el Gobierno, la obligación de proporcionar una cobertura de prestaciones por enfermedad se cumple a través de una combinación de prestaciones reglamentarias por enfermedad que los empleadores pagan a sus trabajadores y de prestaciones de apoyo y empleo basadas en las contribuciones que se proporcionan a los trabajadores asalariados y a los que trabajan por cuenta propia que no están cubiertos por las prestaciones reglamentarias por enfermedad o cuyo derecho a las prestaciones reglamentarias por enfermedad ha finalizado después de una duración máxima de 28 semanas. La prestación reglamentaria por enfermedad puede considerarse la principal prestación que cubre a la mayor parte de las personas protegidas durante todo el período de pago de la prestación de enfermedad, tal como se prevé en el artículo 18, 1), del Código/Convenio. La prestación de apoyo y empleo desempeña una función complementaria para proteger sólo a los que no están cubiertos por la prestación reglamentaria por enfermedad. En conjunto, el Gobierno considera, que estas prestaciones garantizan el nivel requerido de seguridad de los ingresos para el tiempo previsto en la parte III del Código/Convenio. En lo que respecta a la función que desempeñan las prestaciones condicionadas a los ingresos en caso de enfermedad, cabe señalar que actualmente están siendo reemplazadas por el crédito universal que es una prestación general de lucha contra la pobreza que pueden conseguir los que corren el riesgo de caer en la pobreza. Esta prestación se paga a las personas que no trabajan y también a las que trabajan a condición de que sus ingresos sean bajos. El Reino Unido clasifica esta prestación como asistencia social y no como una prestación de seguridad social. Al ser una forma de asistencia social, el crédito universal no entra dentro del ámbito de aplicación del Código. Por consiguiente, el Gobierno considera que en un futuro inmediato las obligaciones del Reino Unido con arreglo a las partes que ha aceptado del Código/Convenio deben continuar cumpliéndose simplemente gracias a las prestaciones de seguridad social basadas en las cotizaciones al seguro obligatorio.

La Comisión toma debida nota de estas importantes declaraciones. En particular, toma nota de que el Reino Unido quiere aplicar la parte III del Código/Convenio a través de una combinación de prestaciones reglamentarias por enfermedad y de prestaciones de apoyo y empleo (contributivas) excluyendo prestaciones condicionadas a los ingresos tales como la prestación de apoyo y empleo basada en los ingresos y el crédito universal. Además, el Gobierno insiste en que las prestaciones no contributivas condicionadas a los ingresos no deberían tenerse en cuenta en relación con todas las partes aceptadas del Código/Convenio. La Comisión observa que las partes contratantes son libres de declarar a través de qué prestaciones del sistema nacional de seguridad social cumplen las obligaciones dimanantes de cada una de las partes del Código/Convenio cubiertas por su ratificación. Si bien respeta la decisión adoptada por el Gobierno, la Comisión sólo está parcialmente de acuerdo con su declaración respecto a que las prestaciones de asistencia social quedan fuera del ámbito de aplicación del Código/Convenio. De hecho, el Código/Convenio no se aplica a la asistencia social discrecional que proporcionan las autoridades cuando lo consideran necesario pero se aplica plenamente a las prestaciones de asistencia social no contributivas sujetas a la verificación de recursos que se proporcionan por derecho a todos los residentes. El artículo 67 se incluyó en el Código y el Convenio núm. 102 a fin de medir la adecuación del monto de esas prestaciones. El documento preparatorio del Convenio núm. 102 establece claramente que el artículo 67 «se aplica a los casos de asistencia social en virtud de la cual la prestación puede reducirse por una parte de los ingresos o recursos del beneficiario durante el riesgo. Es evidente que se requieren ciertas garantías si se admite la asistencia social a los efectos de la aplicación […]. El Miembro que desee ajustarse al instrumento propuesto a base de la asistencia social habrá de demostrar, por lo tanto, que su prestación máxima, prestación que se abonará a toda familia que no cuente con recursos suficientes, es en realidad una prestación de subsistencia lo bastante importante para permitir que la familia interesada viva en condiciones tolerables» (Informe V (B), 35.ª reunión de la Conferencia Internacional del Trabajo, Ginebra, 1952, págs. 129 y 130).

Parte III (Prestaciones monetarias de enfermedad), artículo 16 (Cálculo del nivel de prestación). La Comisión toma nota de que el cálculo del nivel de sustitución de la prestación reglamentaria por enfermedad y la prestación de apoyo y empleo (contributiva) para el beneficiario medio (hombre con esposa y dos hijos) incluye un crédito fiscal por hijo a cargo (Child Tax Credit) de 117,50 libras esterlinas para los dos niños. El crédito fiscal por hijo es una forma de apoyo con sujeción a los ingresos para las familias con hijos que tienen ingresos bajos, tanto si trabajan como si no trabajan, y viven en el Reino Unido. Según el Gobierno, las prestaciones con sujeción a los ingresos no son una forma de seguridad social y no entran dentro del ámbito de aplicación del Código/Convenio. Siguiendo esta lógica, el crédito fiscal por hijo, como prestación sujeta a los ingresos, no debe incluirse en el cálculo del nivel de sustitución de la prestación reglamentaria por enfermedad o la prestación de apoyo y empleo. Calculada de nuevo sin el crédito fiscal por hijo, la tasa de sustitución de la prestación reglamentaria por enfermedad de la semana 1 a la 28 es del 30,35 por ciento del salario de referencia del trabajador ordinario y la de la prestación de apoyo y empleo (contributiva) de la semana 1 a la 13 del 26,50 por ciento y a partir de la semana 14 del 33,62 por ciento. La Comisión observa que estas tasas están muy por debajo de la tasa mínima del 45 por ciento garantizada por el Código/Convenio y concluye que las prestaciones de la seguridad social en caso de enfermedad, tal como las entiende y concibe el Gobierno, no permiten al Reino Unido cumplir con sus obligaciones con arreglo a la parte III del Código/Convenio en lo que respecta al nivel de prestaciones.

Parte IV (Prestaciones de desempleo), artículo 22 (Cálculo del nivel de prestaciones). La Comisión toma nota de que en relación con el beneficiario medio (hombre con esposa y dos hijos) el cálculo del nivel de sustitución de la asignación a los demandantes de empleo basada en la contribución incluye un crédito fiscal por hijo de 117,50 libras esterlinas en relación con los dos niños y remite al Gobierno a sus comentarios con arreglo al artículo 16 supra. Calculada de nuevo sin el crédito fiscal por hijo, la tasa de sustitución de la demanda conjunta de la pareja de la asignación a los demandantes de empleo es del 36,75 por ciento del salario de referencia del trabajador ordinario, y por consiguiente está muy por debajo de la tasa mínima del 45 por ciento garantizada por el Convenio. Por consiguiente, el Reino Unido no cumple con sus obligaciones con arreglo a la parte IV del Convenio en lo que respecta al nivel de prestaciones de desempleo.

Parte X (Prestaciones de sobrevivientes), artículo 62 (Cálculo del nivel de prestaciones). La Comisión toma nota de que, según los datos proporcionados en la memoria sobre el Convenio núm. 102, la tasa semanal de una prestación de viudedad unida a una prestación por hijo pero excluyendo el crédito fiscal por hijo ofrecerá una tasa de sustitución del 36,18 por ciento, que está por debajo del nivel mínimo del 40 por ciento garantizado por el Convenio. Refiriéndose a sus comentarios con arreglo al artículo 16 supra, la Comisión concluye que el Reino Unido no cumple con las obligaciones con arreglo a la parte X del Convenio en lo que respecta al nivel garantizado de prestaciones de sobrevivientes.

Nivel de prestaciones basadas en las contribuciones y de prestaciones relacionadas con los ingresos por debajo del umbral de riesgo de pobreza. Durante la última década, el Comité de Ministros del Consejo de Europa ha estado señalando repetidamente que, a diferencia de la prestación de apoyo y empleo y la prestación reglamentaria por enfermedad basadas en los ingresos, la prestación de apoyo y empleo y la prestación reglamentaria por enfermedad basadas en las contribuciones no alcanzan el nivel mínimo establecido en el Código/Convenio y ni siquiera alcanzan el umbral más bajo de la EUROSTAT en relación con el riesgo de pobreza del 40 por ciento del ingreso promedio equivalente en el Reino Unido y el conjunto de Unión Europea. En su última respuesta, el Gobierno señala que: a) las tasas la prestación de apoyo y empleo y de la prestación reglamentaria por enfermedad basadas en las contribuciones son las mismas que las tasas de las mismas prestaciones basadas en los ingresos; b) el Gobierno considera que mantiene una fuerte red de protección social que es adecuada y equilibra los requisitos de un sistema sostenible de bienestar con la necesidad de garantizar la rentabilidad del trabajo, y c) la Comisión debería tomar nota de que las principales tasas de subsidio de desempleo y prestación de apoyo y empleo ofrecen un nivel básico de vida a las personas que no trabajan sin desincentivar el que se trabaje o se vuelva a trabajar cuando se presenta la oportunidad o lo permite la salud. En relación con estas declaraciones, se debería ante todo tomar nota de que el Gobierno no discute el hecho de que el nivel de las prestaciones mencionadas es insuficiente en relación con la norma internacional establecida por el Código y el Convenio núm. 102 y el umbral de riesgo de pobreza establecido por la EUROSTAT. En cambio, considera que este nivel insuficiente es «adecuado» en relación con el patrón interno de bienestar y por consiguiente no expresa la intención de cumplir con la obligación del Reino Unido de mantener las prestaciones de la seguridad social al menos al nivel mínimo garantizado por esos instrumentos internacionales. Al examinar la postura del Gobierno desde un punto de vista legal, la Comisión se ve obligada a recordar algunas reglas básicas de conducta de las partes contratantes en relación con sus obligaciones internacionales contraídas con arreglo al Código y los convenios de la OIT. De este modo, la Convención de Viena sobre el derecho de los tratados de 1969 prevé, en particular que «todo tratado en vigor obliga a las partes y debe ser cumplido por ellas de buena fe» (artículo 26: «Pacta sunt servanda»), y que «una parte no podrá invocar las disposiciones de su derecho interno como justificación del incumplimiento de un tratado» (artículo 27: El derecho interno y la observancia de los tratados). En relación con las disposiciones internas para incentivar a los trabajadores enfermos o desempleados a trabajar lo antes posible invocadas por el Gobierno para justificar el hecho de que no garantice las prestaciones mínimas prescritas por el Código y el Convenio núm. 102, la Comisión considera que la política de mantener el nivel de vida básico de los que viven de prestaciones y no trabajan por debajo del umbral absoluto de la pobreza da como resultado utilizar la seguridad social como medio económico para obligar a trabajar. Si bien estas políticas eran comunes en Europa en el siglo xix, en el siglo xxi la comunidad internacional considera que «la seguridad básica del ingreso debería permitir vivir con dignidad» y «asegura[r] una protección destinada a prevenir o aliviar la pobreza», tal como se señala en la Recomendación sobre los pisos de protección social, 2012 (núm. 202). La política de mantener las tasas de prestación reglamentaria por enfermedad, prestación de apoyo y empleo, crédito fiscal por hijo a cargo y prestación de viudedad basados en la contribución así como las prestaciones basadas en los ingresos por debajo del umbral de la pobreza está en contradicción directa con objetivos del Código como «armonizar las cargas sociales de los países Miembros» y «favorecer su progreso social» previstos en su preámbulo. En las situaciones en los que los sistemas nacionales de bienestar se elaboran en contravención de los requisitos del Código, el Comité de Ministros recuerda a las partes contratantes, tal como hizo en la resolución núm. CM/ResCSS(2016)21 sobre la aplicación del Código por el Reino Unido, que las normas europeas comunes en materia de seguridad social sólo pueden ser eficaces en la medida en que se respeten y cumplan en todos los Estados Miembros. Habida cuenta de que, a pesar de estos recordatorios, el Gobierno parece hacer oídos sordos a los objetivos comunes europeos e internacionales de protección social, el Comité de Ministros debería señalar que, con arreglo a los artículos 66, 67 y 70, 3), del Código, el Gobierno deberá aceptar la responsabilidad de proporcionar dichas prestaciones a un nivel que sea suficiente para mantener a la familia del beneficiario en buena salud y en un estado decente y que éstas no deberán ser inferiores al nivel calculado con arreglo a los requisitos del artículo 66. El Código/Convenio requiere que, para que estas disposiciones se cumplan de buena fe, el Gobierno deberá tomar todas las medidas necesarias, incluso realizando estudios y cálculos actuariales sobre los cambios en las prestaciones, las contribuciones al seguro y los impuestos destinados a cubrir las contingencias en cuestión. Lamentablemente, en la memoria no se menciona que se hayan adoptado medidas de este tipo, lo cual indica simplemente que la proporción de gastos en prestaciones contributivas como proporción del producto interior bruto (PIB) ha permanecido ampliamente estable durante los últimos años, pasando del 4,8 por ciento en 2008/2009 al 5,2 por ciento en 2016/2017, y que la previsión es que en 2020/2021 sea del 4,9 por ciento. Habida cuenta de que, con estos recursos, los niveles de las prestaciones antes mencionadas fueron considerados, en la resolución núm. CM/ResCSS(2016)21, manifiestamente inadecuados con arreglo al artículo 66 del Código Europeo de Seguridad Social así como con arreglo al artículo 12, 1), de la Carta Social Europea, la Comisión pide al Gobierno que realice un estudio actuarial sobre el coste, en términos de proporción del PIB, de situar el nivel de las prestaciones contributivas al nivel mínimo garantizado por el Código y que evalué la capacidad de la economía nacional de mantenerlas por encima del umbral de la pobreza. En lo que respecta a conseguir los recursos adicionales que pueden necesitarse a este fin, la Comisión señala a la atención del Gobierno la estimación de 2010 del Instituto Nacional de Investigaciones Económicas y Sociales, mencionada en la memoria del Gobierno, en relación a que extender en un año más la vida laboral, que es el objetivo que se persigue al elevar a partir de 2020 la edad para percibir una pensión estatal de los 65 a los 66 años, podría incrementar el PIB alrededor de un 1 por ciento.

En este contexto, la Comisión también ha examinado la solicitud del Gobierno de que se tenga en cuenta que las prestaciones basadas en las contribuciones representan una parte del sistema general de bienestar que incluye una mezcla de prestaciones relacionadas con los ingresos y de prestaciones de seguridad social, tales como las prestaciones para la vivienda y los créditos fiscales, y que el Gobierno está adoptando medidas adicionales para incentivar y apoyar la búsqueda de trabajo. Esto incluye medidas tales como la introducción de un salario nacional vital, que incrementa el nivel mínimo de remuneración por hora de las personas de 25 años y más; el aumento de la deducción del impuesto sobre la renta que garantiza que los trabajadores se queden una parte mayor de lo que ganan, y las reformas en materia de cuidado de los niños, incluido el doblar (de 15 a 30 horas) las horas gratuitas de guardería para los padres que trabajan y tienen niños de 3 y 4 años de edad y la introducción del cuidado de niños libre de impuestos. Si bien hubiera querido tener en cuenta las prestaciones de la asistencia social y otras medidas mencionadas anteriormente para evaluar el nivel general de protección garantizado por el sistema nacional de seguridad social, la Comisión lamenta señalar que debido a la posición firmemente expresada por el Gobierno estas medidas «no entran dentro del ámbito de aplicación del Código debido a que no son una forma de seguridad social». Sin embargo, si el Gobierno reconsiderara su posición la Comisión podría ampliar el alcance de la protección social a tener en cuenta a efectos del Código y el Convenio núm. 102.