Observación (CEACR) - Adopción: 2016, Publicación: 106ª reunión CIT (2017)

Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98) - Pakistán (Ratificación : 1952)

La Comisión toma nota de las observaciones de la Confederación Sindical Internacional (CSI), recibidas el 1.º de septiembre de 2015, que se refieren a nuevos alegatos de discriminación relacionados con actos de discriminación antisindical. La Comisión pide al Gobierno que transmita sus comentarios al respecto. Además, la Comisión lamenta que el Gobierno no haya respondido a los alegatos de 2012 de la CSI sobre despidos antisindicales y actos de injerencia por parte de los empleadores en los asuntos internos de los sindicatos (intimidación y listas negras de sindicatos y de sus afiliados). La Comisión pide de nuevo al Gobierno que transmita sus comentarios sobre estas observaciones.

La Comisión también toma nota de las observaciones de la Confederación de Empleadores del Pakistán (EFP), incluidas en la memoria del Gobierno, sobre cuestiones que están siendo examinadas por la Comisión.

Cuestiones legislativas. La Comisión recuerda que, en sus comentarios anteriores, tomó nota de: i) que se había promulgado la 18.ª enmienda a la Constitución, en virtud de la cual las cuestiones relativas a las relaciones laborales y los sindicatos se habían transferido de nuevo a las provincias; ii) la adopción de la Ley de Relaciones Laborales (IRA), de 2012, que regula las relaciones laborales y la inscripción de los sindicatos y de las federaciones sindicales en el territorio de la capital, Islamabad, y en los establecimientos que cubren más de una provincia (artículo 1, 2) y 3), de la IRA), cuyo contenido no aborda la mayor parte de los comentarios anteriores de la Comisión, y iii) la adopción, en 2010, de la IRA de Balochistán (BIRA), la IRA de Khyber Pakhtunkhwa (KPIRA), la IRA de Punjab (PIRA), y la Ley de Relacionales Laborales en el Sindh (en su versión renovada y enmendada), todas las cuales plantean cuestiones similares a las que plantea la IRA. La Comisión toma nota de la adopción en 2013 de la Ley de Relaciones Laborales de Sindh, 2013 (SIRA), que reemplaza la legislación anterior en materia de relaciones laborales, y de la enmienda de la BIRA en 2015. Asimismo, toma nota de que el Gobierno señala que la responsabilidad para la coordinación de las cuestiones en materia laboral y para garantizar que las leyes provinciales de trabajo se redactan con arreglo a los convenios internacionales ratificados recae en el Gobierno federal.

Ámbito de aplicación del Convenio. La Comisión había tomado nota de que la IRA, la BIRA, la KPIRA y la PIRA excluyen a numerosas categorías de trabajadores (enumeradas por la Comisión en su observación en virtud de la aplicación del Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87)) de su ámbito de aplicación y de que la BIRA excluye a los trabajadores empleados en áreas tribales. La Comisión toma nota de que la SIRA contiene las mismas disposiciones que la KPIRA y la PIRA. También toma nota de que el Gobierno indica que las exclusiones se basan en la naturaleza peculiar de las organizaciones de trabajadores y su funcionamiento, y que la lista de exclusiones se ha reducido considerablemente en comparación con la legislación anterior. La Comisión hace hincapié en que las únicas categorías de trabajadores que pueden ser excluidas del ámbito de aplicación del Convenio son el personal de las fuerzas armadas y de la policía y los funcionarios públicos que trabajan en la administración del Estado (artículos 5 y 6 del Convenio). La Comisión también toma nota de que en su memoria con arreglo al Convenio núm. 87, el Gobierno señala que según el Gobierno de Balochistán se están proponiendo las enmiendas necesarias a la BIRA a fin de garantizar que sólo el personal de las fuerzas armadas y de la policía está excluido de su ámbito de aplicación y permitir a los trabajadores empleados en las áreas tribales administradas por las provincias disfrutar de los derechos en materia de libertad sindical. Sin embargo, la Comisión toma nota de que la BIRA, en su tenor enmendado, aún excluye las áreas tribales de su ámbito de aplicación y mantiene las exclusiones enumeradas con arreglo al Convenio núm. 87. La Comisión pide al Gobierno que garantice que, al igual que los gobiernos de las provincias, toma las medidas necesarias a fin de enmendar la legislación para garantizar que los trabajadores, con la única posible excepción de las fuerzas armadas, la policía y los funcionarios públicos de la administración del Estado, disfrutan plenamente de los derechos consagrados en el Convenio.

En lo que respecta a los funcionarios públicos, la Comisión había tomado nota de que la IRA no se aplica a los trabajadores de la administración del Estado que no sean empleados como obreros (artículo 1, 3), b)) y de que la BIRA, la KPIRA y la PIRA añaden «a los trabajadores que trabajan para el ferrocarril y el servicio de correos del Pakistán». La Comisión había pedido al Gobierno que especificara las categorías de trabajadores empleados en la administración del Estado que están excluidos del ámbito de aplicación de la legislación. La Comisión toma nota de que el artículo 1, 3), ii), de la SIRA contiene la misma disposición que la BIRA, la KPIRA y la PIRA. Asimismo, toma nota de que el Gobierno indica que personas que trabajan en la administración del Estado significa personas que trabajan en la Secretaría Federal y en diversos departamentos adjuntos así como en el Poder Legislativo Federal, y también las personas que trabajan para las secretarías civiles provinciales así como los departamentos adjuntos y los poderes legislativos provinciales. Tomando nota de que estas exclusiones estarían de conformidad con el Convenio, la Comisión observa que el hecho de que el artículo 1, 3), b), de la BIRA, la KPIRA, la PIRA y la SIRA «no se aplicará a las personas empleadas en la administración del Estado que no trabajen para el ferrocarril y el servicio de correos del Pakistán» puede implicar que se considere que ciertas personas empleadas por empresas públicas están empleadas en la administración del Estado y excluidas del ámbito de aplicación. La Comisión recuerda que la determinación de esta categoría de trabajadores tiene que realizarse caso por caso, teniendo en cuenta los criterios relacionados con las potestades de las autoridades públicas (y en particular la de imponer normas y obligaciones a los administrados, velar por su ejecución efectiva y sancionar su incumplimiento) y que debe establecerse una distinción entre, por una parte, los funcionarios que ejercen actividades propias de la administración del Estado (por ejemplo en algunos países, los funcionarios públicos de los ministerios y demás organismos gubernamentales comparables y el personal auxiliar) que pueden estar excluidos del ámbito de aplicación del Convenio y, por otra parte, todas las otras personas empleadas por el Gobierno, empresas públicas o instituciones públicas autónomas, que deberían beneficiarse de las garantías previstas por el Convenio (por ejemplo, empleados de empresas públicas, empleados municipales y empleados de entidades descentralizadas, así como los docentes del sector público). La Comisión pide al Gobierno que indique si las personas empleadas en empresas públicas están excluidas del ámbito de aplicación de la legislación en materia de relaciones laborales, y, de ser así, que especifique las categorías específicas que se encuentran excluidas así como toda legislación en vigor o prevista que les permite disfrutar plenamente de los derechos previstos por el Convenio.

Zonas francas de exportación (ZFE). La Comisión recuerda que había tomado nota de que según el Gobierno se había finalizado el proyecto de reglamento sobre las zonas francas de exportación (condiciones de empleo y servicio), de 2009, en consulta con los interlocutores sociales, que se presentaría al Gabinete para su aprobación. La Comisión lamenta tomar nota de que el Gobierno no transmite más información a este respecto. La Comisión insta firmemente al Gobierno a transmitir información detallada sobre el proceso llevado a cabo para adoptar el reglamento sobre las zonas francas de exportación (condiciones de empleo y servicio), de 2009, y le pide que transmita una copia de este proyecto una vez que se haya adoptado.

Artículo 1 del Convenio. Protección adecuada contra los actos de discriminación antisindical. Sector bancario. La Comisión había previamente pedido al Gobierno que modificara el artículo 27-B de la ordenanza sobre las empresas bancarias, de 1962, que impone penas de reclusión y/o multas por el ejercicio de actividades sindicales durante las horas de trabajo. La Comisión toma nota con profunda preocupación de que, catorce años después de su primera observación sobre esta cuestión y después de que el Gobierno haya señalado en diversas ocasiones que se estaban adoptando medidas legislativas para derogar el artículo 27-B, el Gobierno ahora afirma que esta disposición no contraviene el Convenio. La Comisión espera que la enmienda pertinente se adopte en un futuro próximo y pide al Gobierno que transmita una copia de este texto enmendado.

Artículo 4. Promoción de la negociación colectiva. La Comisión previamente tomó nota de que según el artículo 19, 1) de la IRA y el artículo 24, 1), de la BIRA, la KPIRA y la PIRA, si un sindicato es el único presente en una empresa o grupo de empresas (o sector, según la BIRA, la KPIRA y la PIRA) pero no cuenta como mínimo con la afiliación de un tercio de los empleados en nómina no será posible llevar a cabo ninguna negociación colectiva en dichos establecimientos o sectores. La Comisión recuerda que había pedido al Gobierno que enmendara artículos similares que figuraban en la legislación anterior en materia de relaciones laborales. La Comisión toma nota de que el artículo 24, 1), de la SIRA contiene la misma disposición que la BIRA, la PIRA y la KPIRA. La Comisión también toma nota de que el Gobierno indica que: i) el requisito mínimo de afiliación (33,3 por ciento del total de los trabajadores) se exige para promover principios democráticos a fin de fomentar un sindicalismo saludable y popular; ii) habida cuenta de que el Pakistán tiene un sistema de relaciones laborales en el que después de haber sido elegido como agente de negociación colectiva un sindicato recibe el derecho exclusivo de representar a todos los trabajadores, los derechos de negociación colectiva no pueden otorgarse a ningún sindicato sólo sobre la base del número de afiliados si no se realiza un proceso de referéndum, y iii) el Gobierno de Balochistán y el Gobierno de Sindh han informado de que están realizando consultas con sus respectivos departamentos jurídicos provinciales. La Comisión recuerda que el establecimiento de umbrales de representatividad para designar un agente exclusivo para la negociación de convenios colectivos aplicables a todos los trabajadores de un sector o de un establecimiento, es compatible con el Convenio cuando las condiciones impuestas no constituyan en la práctica, un obstáculo para la promoción de la negociación colectiva libre y voluntaria. A este respecto, la Comisión considera que cuando ningún sindicato de una unidad de negociación específica reúna el porcentaje de representatividad exigido para poder negociar en nombre de todos los trabajadores, las organizaciones sindicales minoritarias deberían poder negociar, de manera conjunta o separada al menos en nombre de sus propios afiliados. La Comisión pide al Gobierno que adopte las medidas necesarias para garantizar que si ningún sindicato reúne el porcentaje de representatividad exigido para ser designado como agente de negociación colectiva, los derechos de negociación colectiva se otorgan a los sindicatos existentes para que puedan negociar, de manera conjunta o separada, al menos en nombre de sus propios afiliados. La Comisión subraya la importancia de que los gobiernos de las provincias adopten medidas en la misma dirección.

La Comisión había tomado nota de que: i) los delegados sindicales serán designados (por un agente de negociación colectiva), o elegidos (a falta de agente de negociación colectiva), en cada empresa que emplea a más de 50 trabajadores (25 trabajadores, en el caso de la IRA), para que actúen como enlaces entre los trabajadores y el empleador, para ayudar a la mejora de las disposiciones sobre las condiciones físicas del trabajo y para ayudar a los trabajadores a resolver esos problemas (artículos 23 y 24 de la IRA, 33 de la BIRA, 29 de la KPIRA y 28 de la PIRA); ii) los consejos de trabajo (órganos bipartitos) que se establecen en cada empresa que emplea a más de 50 trabajadores tienen múltiples funciones (artículos 25 y 26 de la IRA, 39 y 40 de la BIRA, 35 y 36 de la KPIRA y 29 de la PIRA) y sus miembros son nombrados por un agente de negociación colectiva o, a falta de agente de negociación colectiva, elegidos (PIRA) o «escogidos de la manera prescrita entre todos los trabajadores de la empresa» (IRA, BIRA y KPIRA); iii) la dirección de la empresa no debe tomar ninguna decisión relativa a las condiciones de trabajo sin el asesoramiento correspondiente de los representantes de los trabajadores, que pueden ser nombrados (por un agente de negociación colectiva) o ser elegidos (a falta de un agente de negociación colectiva) (artículo 27 de la IRA, 34 de la BIRA, 30 de la KPIRA y 29 de la PIRA), y iv) los órganos de gestión conjunta fijarán los pagos por el empleo y por la producción por piezas, planificarán la reagrupación o traslado de trabajadores, establecerán los principios de remuneración e introducirán métodos de remuneración, etc. (estas funciones las realizan los consejos de trabajo con arreglo a la PIRA) (artículos 28 de la IRA, 35 de la BIRA, y 31 de la KPIRA). La Comisión había pedido al Gobierno que garantizara que junto con los gobiernos de las provincias adoptaría las medidas necesarias para modificar la legislación a fin de garantizar que la posición de los sindicatos no se vea socavada por la existencia de otros representantes de los trabajadores, especialmente cuando no existe un agente de negociación colectiva. La Comisión toma nota de que los artículos 28, 29 y 30 de la SIRA contienen las mismas disposiciones que la PIRA. También toma nota de que el Gobierno indica que: i) la posición de un sindicato único que tenga menos del 33 por ciento de los trabajadores afiliados no se ve socavada por entidades de delegados sindicales, representantes de los trabajadores o de gestión conjunta; ii) los trabajadores de esas entidades son elegidos a través de una votación secreta y un sindicato puede hacer campaña entre los trabajadores para que voten por sus miembros a fin de poder tener la representación más elevada en esas entidades, y iii) además, esas entidades funcionan incluso cuando existe un agente de negociación colectiva. La Comisión considera que, cuando no existe un agente de negociación colectiva, el hecho de que el sindicato pueda intentar persuadir a los trabajadores durante las elecciones para que voten por sus miembros a fin de estar representado en las entidades antes mencionadas no elimina el riesgo de que el sindicato se vea socavado por los representantes de los trabajadores; además, en el caso del consejo laboral, sus representantes no son elegidos sino «escogidos de la manera prescrita entre todos los trabajadores de la empresa» lo cual agrava el riesgo de que el sindicato se vea socavado por los representantes de los trabajadores. La Comisión pide al Gobierno que garantice que junto con los gobiernos de las provincias adopta las medidas necesarias para garantizar que, a falta de un agente de negociación colectiva, los representantes de los trabajadores que están en las entidades antes mencionadas no sean arbitrariamente elegidos y que la existencia de representantes electos de los trabajadores no se usa para socavar la posición de los sindicatos interesados o de sus representantes.

Conciliación obligatoria. Habiendo tomado nota de que la ley exige la conciliación obligatoria en el proceso de negociación colectiva, la Comisión había observado que el conciliador será designado directamente por el Gobierno (artículos 43 de la BIRA, 39 de la KPIRA y 35 de la PIRA) o por una comisión cuyos diez miembros serán designados por el Gobierno, de los cuales tan solo uno representará a los empleadores y otro a los sindicatos (artículo 53 de la IRA). La Comisión subrayó que el sistema de nombramiento del conciliador y la composición de la comisión podrían plantear cuestiones sobre la confianza de las partes en el sistema. La Comisión toma nota de que el artículo 36 de la SIRA contiene las mismas disposiciones que la BIRA, la KPIRA y la PIRA. Asimismo, toma nota de que el Gobierno indica que: i) el trabajo del conciliador se inicia después de que se le remita un conflicto laboral con arreglo a la legislación en materia de trabajo y que a partir de ese momento un funcionario gubernamental que se supone que es neutral tiene que esforzarse por ayudar a las partes a encontrar una solución amistosa, y ii) incluir a cualquiera de los interlocutores sociales en el nombramiento del conciliador puede poner en entredicho la neutralidad de éste y redundar en problemas jurídicos. La Comisión considera que los procedimientos de resolución de conflictos no sólo deben ser estrictamente imparciales sino parecerlo tanto a los empleadores como a los trabajadores interesados. La Comisión pide al Gobierno que garantice que junto con los gobiernos de las provincias adopta las medidas necesarias para garantizar que existe un mecanismo imparcial de conciliación que tenga la confianza de las partes, por ejemplo asegurando que no haya oposición por parte de los interlocutores sociales en el nombramiento de sus conciliadores.

En relación con el artículo 6 de la IRA, la Comisión se refiere a los comentarios realizados en la solicitud directa con arreglo al Convenio núm. 87.

La Comisión espera que se adopten todas las medidas necesarias para poner la legislación nacional y provincial en plena conformidad con el Convenio y pide al Gobierno que transmita información sobre todas las medidas adoptadas y previstas a este respecto. La Comisión saluda el proyecto de la OIT financiado por la Dirección General de Comercio de la Comisión Europea para apoyar a los países beneficiarios del sistema de preferencias generalizadas (SPG)+ con miras a la aplicación efectiva de las normas internacionales del trabajo dirigidas a cuatro países y, en particular, al Pakistán. La Comisión confía en que el proyecto ayude al Gobierno a abordar las cuestiones planteadas en esta observación.

[Se pide al Gobierno que responda de forma completa a los presentes comentarios en 2017.]