Observación (CEACR) - Adopción: 2017, Publicación: 107ª reunión CIT (2018)

Convenio sobre pueblos indígenas y tribales, 1989 (núm. 169) - Paraguay (Ratificación : 1993)

Artículos 2, 6 y 33 del Convenio. 1. Consulta previa. En sus comentarios anteriores, la Comisión tomó nota de la resolución núm. 2039/10 que establece la necesidad de solicitar la intervención del Instituto Paraguayo del Indígena (INDI) para todos los procesos de consulta en las comunidades indígenas debiéndose establecer caso por caso las pautas a ser cumplidas en cada consulta. La Comisión tomó nota de la preocupación expresada por la Organización Internacional de Empleadores (OIE) en relación con las repercusiones negativas para los negocios que puede tener la falta de cumplimiento de la obligación de consulta. La Comisión observó además que los representantes de los pueblos indígenas manifestaron que existen irregularidades que vulneran el derecho a la consulta y el consentimiento previo, libre e informado reconocido por el Convenio y que, en agosto de 2014, formalizaron ante el Congreso Nacional su disconformidad con el proyecto de ley relativo al derecho de consulta previa de los pueblos indígenas que la Defensoría del Pueblo había presentado al Poder Legislativo. De hecho, consideraban que las organizaciones indígenas no habían sido consultadas al respecto y por eso solicitaron el archivo del documento.

La Comisión toma nota de que el Gobierno indica que el anteproyecto de ley presentado en 2013 ha tenido un dictamen de rechazo por parte de la Comisión de Asuntos Indígenas de la Cámara de Diputados. La memoria del Gobierno incluye información del INDI según la cual está en trámite de aprobación por el Poder Ejecutivo una propuesta de decreto que establece un protocolo para un proceso de consulta y consentimiento con los pueblos indígenas del Paraguay. La propuesta fue impulsada junto con más de 30 organizaciones indígenas y fue discutida y aprobada en el marco de dos talleres sobre consulta y consentimiento libre, previo e informado con organizaciones indígenas, organizados por el INDI conjuntamente con la Federación por la Autodeterminación de los Pueblos Indígenas. El Gobierno indica que, en cuanto se adopte el decreto, el INDI seguirá asesorando a autoridades públicas y al Poder Legislativo en la creación de procedimientos específicos de consulta para determinados proyectos nacionales, tales como el proyecto de ley de hidrocarburos o el programa de saneamiento y agua potable para el Chaco y ciudades intermedias de la región oriental del Paraguay.

La Comisión observa a este respecto que, en su informe de 2015, la Relatora Especial de las Naciones Unidas sobre los derechos de los pueblos indígenas manifestó que «existe en el Paraguay un incumplimiento generalizado del deber estatal de consultar antes de la adopción de medidas legislativas, políticas y administrativas que afectan directamente a los pueblos indígenas y a sus tierras, territorios y recursos naturales (documento A/HRC/34/48/Add.2).

La Comisión confía en que se tomen a la mayor brevedad todas las medidas necesarias para que se adopte el decreto que establece el protocolo para un proceso de consulta y consentimiento con los pueblos indígenas de manera a asegurar que los pueblos interesados sean consultados mediante procedimientos apropiados cada vez que se prevean medidas legislativas o administrativas susceptibles de afectarles directamente. Mientras tanto, la Comisión pide al Gobierno que comunique información sobre los procesos específicos de consulta llevados a cabo en relación con proyectos de leyes o medidas administrativas susceptibles de afectar a los pueblos indígenas, indicando los procesos en los cuales el INDI haya brindado su asesoramiento.

2. Acción coordinada y sistemática. La Comisión tomó nota de las funciones asignadas al INDI que, de forma articulada y coordinada, debe garantizar y velar por el cumplimiento de los derechos indígenas. El INDI actúa de enlace y gestor entre los pueblos indígenas y las demás instituciones públicas encargadas de administrar los programas de los que se benefician los pueblos indígenas. La Comisión observa que, según la información disponible en el sitio web de la Secretaría Técnica de Planificación del Desarrollo Económico y Social, se inició en agosto de 2017 un encuentro nacional de intercambio de experiencias para la elaboración de un plan nacional de pueblos indígenas. De esta forma se pretende establecer un espacio de diálogo para construir participativamente dicho plan como política pública diferenciada y consensuada por los pueblos indígenas. Durante el encuentro, las asociaciones indígenas indicaron que seguirían acompañando este proceso en los departamentos que cuentan con población indígena, mientras que las instituciones públicas se comprometieron a gestionar los fondos para la realización de estos encuentros. La Comisión confía en que el plan nacional de pueblos indígenas se adoptará en un futuro próximo y pide al Gobierno que indique cómo su implementación contribuirá a desarrollar una acción coordinada y sistemática destinada a proteger los derechos de los pueblos indígenas. La Comisión también solicita al Gobierno que comunique información sobre el proceso de socialización y consulta llevado a cabo al respecto. Además, observando que, según la información disponible en el sitio web del Ministerio de Hacienda, se ha reducido en 2015 y 2016 el presupuesto del INDI, la Comisión espera que el Gobierno proporcionará los recursos económicos y humanos necesarios para que el INDI, de conformidad con el artículo 33, párrafo 1, del Convenio, disponga de los medios necesarios para el cabal desempeño de sus funciones.

Parte II. Artículo 14. Tierras. En relación con los comentarios anteriores sobre los progresos realizados en la regularización de las tierras tradicionalmente ocupadas por los pueblos indígenas, el INDI informa que el aseguramiento legal de los territorios indígenas sigue siendo su función principal. Así, entre 2010 y 2014, se consiguió la titulación de un total de 283 996 hectáreas. Se entregaron títulos de propiedad en los departamentos de San Pedro, Caaguazú y en el departamento del Alto Paraguay, totalizando 59 465 hectáreas en 2013. En 2014, se han titulado 73 360 hectáreas en varios departamentos. Según el INDI, de las 493 comunidades indígenas, 357 cuentan con tierra asegurada (72,4 por ciento) y de éstas, 343 poseen título de propiedad comunitaria (96,1 por ciento). Además, en lo que respecta a la implementación de las sentencias de la Corte Interamericana de Derechos Humanos citadas por la Comisión en sus comentarios anteriores, la Comisión saluda la adopción de la ley núm. 5194 de 12 de junio de 2014 que declara de interés social y expropia a favor del INDI dos fincas en el departamento del Chaco (14 403 hectáreas) para su posterior adjudicación al pueblo enxet de la comunidad indígena Sawhoyamaxa. Asimismo, en lo que atañe a la comunidad indígena Yakye Axa, se encuentra en proceso de inscripción en los registros públicos la escritura de adquisición de sus tierras alternativas. Sin embargo, en el caso de la comunidad indígena Xákrnok kásek, el Estado sigue en discusión con los propietarios privados de las fincas reclamadas.

La Comisión alienta al Gobierno a que continúe realizando todo esfuerzo para garantizar la protección de los derechos de propiedad y de posesión de las tierras de los pueblos indígenas y confía en que en su próxima memoria el Gobierno comunique informaciones que permitan constatar los progresos realizados en la regularización de las tierras que los pueblos indígenas han tradicionalmente ocupado y en su titulación. Sírvase también comunicar información sobre los trámites de expropiación que se examinan en el Poder Legislativo así como sobre los distintos procesos jurídicos vinculados con la tenencia de las tierras en los cuales hubo intermediación del INDI.

Artículo 15. Recursos naturales. Explotaciones forestales. La Comisión tomó nota en sus comentarios anteriores de las preocupaciones expresadas por la Central Unitaria de Trabajadores Auténtica (CUT-A) ante la gestión ambiental y el manejo forestal en tierras asignadas a comunidades indígenas así como ante la ocupación de sus tierras por parte de campesinos sin tierra. Al respecto, el Gobierno indica que el INDI, consciente de la problemática ambiental que afecta a los pueblos indígenas, creó en 2015 el Departamento socioambiental cuya función es vigilar los proyectos que afectan a las comunidades y mitigar su impacto ambiental. En este sentido, se presentaron denuncias ante las diferentes unidades fiscales en casos de deforestación, tala indiscriminada de árboles o cambios de uso de suelos que tuvieron como resultado sentar precedentes importantes. El Gobierno señala que también se encuentra en elaboración un marco jurídico administrativo destinado a favorecer el acceso de las comunidades indígenas al pago por servicios ambientales, adecuando y flexibilizando los requisitos existentes a la realidad jurídica-cultural de las mismas. La Unidad Fiscal Especializada Ambiental (UFEDA), es la unidad establecida para atender las causas tipificadas como hechos punibles contra el medio ambiente y los intereses difusos de la comunidad, incluso los hechos que afecten los intereses de los pueblos indígenas. La Comisión toma nota de estas medidas que tienen por objetivo reforzar la capacidad de las comunidades indígenas a defender sus derechos e intereses y presentar denuncias en caso de vulneración. Al respecto, la Comisión recuerda que el Convenio prevé que los pueblos indígenas sean consultados antes que se emprenda o autorice cualquier programa de prospección o explotación de los recursos existentes en sus tierras. Al tiempo que toma nota de las medidas adoptadas, la Comisión pide al Gobierno que comunique información detallada sobre ejemplos concretos de cómo se han protegido los derechos de los pueblos indígenas a participar y ser consultados en la utilización, administración y conservación de los recursos naturales existentes en sus tierras. También pide al Gobierno que transmita información sobre las evaluaciones del impacto social y ambiental que pueda tener la explotación de recursos naturales realizada en territorios de pueblos indígenas.

Parte III. Artículo 20. Contratación y condiciones de empleo. En sus comentarios anteriores, la Comisión alentó al Gobierno a seguir tomando medidas para eliminar las situaciones de trabajo forzoso y la discriminación de trato en contra de los miembros de ciertos pueblos indígenas, especialmente en la región del Chaco, y a informar sobre las actividades realizadas al respecto por autoridades públicas establecidas en la región, como la oficina de la Dirección regional del trabajo en el Chaco. Al respecto, el Gobierno indica que, en 2015, el Ministerio del Trabajo procedió a la contratación de 30 nuevos funcionarios inspectores del trabajo. La Dirección general de inspección y fiscalización realizó inspecciones en la zona del Chaco en el segundo semestre de 2015 en el marco de la investigación de posibles situaciones de trabajo forzoso sin que se hayan identificado casos específicos de trabajo forzoso. La Comisión saluda la adopción en noviembre de 2016 de la Estrategia nacional de prevención del trabajo forzoso 2016-2020 (decreto núm. 6285/16). Observa que se realizaron una serie de talleres de consulta con actores sociales, representantes de instituciones públicas y comunidades indígenas a fin de recabar insumos para elaborar la estrategia. La Comisión observa que en el sitio web del Ministerio del Trabajo se indica que una comitiva fiscal-policial, encabezada por la unidad antitrata de personas del Ministerio Público, encontró en el Chaco trabajadores indígenas de la comunidad Ache en situación de trabajo forzoso, en un establecimiento situado en el departamento de Boquerón. También observa que en su declaración de fin de misión al Paraguay de 24 de julio de 2017, la Relatora Especial sobre formas contemporáneas de esclavitud, incluyendo sus causas y consecuencias, indicó que recibió numerosos informes sobre trabajo forzoso y servidumbre por deudas en la región del Chaco. La Relatora Especial indica en su informe que «no cree que haya trabajo forzoso ni servidumbre por deuda en todos y ni siquiera en la mayoría de los establecimientos. … Sin embargo, la información recibida sugiere que existen casos de vulnerabilidad a la mano de obra forzosa y a la servidumbre por deuda en algunos lugares de trabajo y una falta de regulación entre empleadores más pequeños».

La Comisión alienta al Gobierno a que continúe realizando todos los esfuerzos para que la Estrategia nacional de prevención del trabajo forzoso se ponga efectivamente en práctica, en particular en las regiones en que se han detectado indicios de trabajo forzoso de comunidades indígenas. La Comisión pide al Gobierno que indique las medidas adoptadas para continuar reforzando la presencia del Estado en dichas regiones (Unidad técnica de prevención y erradicación del trabajo forzoso de la Inspección del Trabajo, la subcomisión de la Comisión de derechos fundamentales en el trabajo y prevención del trabajo forzoso establecida en la región del Chaco, y la oficina de la Dirección de Trabajo en la localidad de Teniente Irala Fernández) con miras a sensibilizar a las comunidades vulnerables en cuanto al riesgo de trabajo forzoso, identificar y proteger a las víctimas y las personas en riesgo. La Comisión también se remite a sus comentarios sobre la aplicación del Convenio sobre el trabajo forzoso, 1930 (núm. 29).

La Comisión plantea otras cuestiones en una solicitud dirigida directamente al Gobierno.