Observación (CEACR) - Adopción: 2018, Publicación: 108ª reunión CIT (2019)

Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98) - Ecuador (Ratificación : 1959)

La Comisión toma nota de las observaciones conjuntas de la Internacional de Servicios Públicos en el Ecuador (ISP-Ecuador) y de la Unión Nacional de Educadores (UNE), recibidas el 31 de agosto de 2018, que se refieren a cuestiones examinadas en el marco del presente comentario así como a alegaciones específicas de discriminación antisindical en los sectores público y privado. La Comisión constata que dichas observaciones se refieren también a temas relacionados con la aplicación del Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), los cuales serán por lo tanto tomados en consideración en el próximo examen de la aplicación de dicho Convenio por parte de la Comisión. La Comisión pide al Gobierno que envíe sus comentarios respecto de las mencionadas alegaciones de discriminación antisindical así como de las alegaciones contenidas en las observaciones de la UNE y la ISP-Ecuador de 2016. La Comisión insta al Gobierno a que envíe también sus comentarios en relación con los alegatos específicos de despidos antisindicales en una empresa del sector bananero contenidos en las observaciones de la Confederación Sindical Internacional (CSI) de 2014.

Aplicación del Convenio en el sector público

Artículos 1, 2 y 6 del Convenio. Protección de los trabajadores del sector público que no trabajan para la administración del Estado contra los actos de discriminación antisindical y de injerencia. En sus comentarios anteriores, después de haber tomado nota con interés de que la Ley Orgánica Reformatoria a la las leyes que rigen el sector público contenía varias disposiciones protectoras en materia de discriminación e injerencia antisindicales, inclusive con respecto del mecanismo de compra de renuncia obligatoria, la Comisión había pedido al Gobierno que informara sobre las sanciones y reparaciones aplicables al respecto así como sobre el ámbito de aplicación de algunas de estas disposiciones. La Comisión toma nota de que el Gobierno informa de la adopción del acuerdo ministerial núm. MDT-2018-0010 que regula el ejercicio del derecho de organización de las y los servidores públicos. La Comisión constata al respecto que: i) la disposición general cuarta del acuerdo ministerial prevé que cualquier acto tendiente a coartar, restringir o menoscabar el derecho de organización constituirá una causal de destitución del autor del mismo, y ii) el artículo 15 relativo a la lesión de la libertad de organización prevé que cualquier servidor o comité de servidores públicos podrá recabar la tutela del derecho de organización ante la jurisdicción competente. La Comisión observa sin embargo que: i) la definición de la lesión al derecho de organización brindada por la mencionada disposición se ciñe a los actos de injerencia y parece por lo tanto más restringida que el ámbito de las disposiciones pertinentes de la Ley Orgánica Reformatoria a las Leyes que Rigen el Sector Público que prohíben tanto la injerencia como la discriminación antisindical, y ii) con la limitada excepción de la disposición general cuarta que concierne únicamente la sanción personal aplicable al autor de un acto antisindical, el acuerdo ministerial no determina las demás sanciones y reparaciones aplicables en caso de discriminación o injerencia antisindical. Recordando nuevamente la importancia de contar con sanciones efectivas y disuasorias al respecto, la Comisión pide al Gobierno que informe sobre las sanciones y reparaciones aplicables a los actos de discriminación e injerencia antisindicales cometidos en el sector público, indicando las disposiciones legislativas o reglamentarias que prevén las mismas. Adicionalmente, la Comisión pide nuevamente al Gobierno que indique si, además de los miembros de la dirección del comité de servidores públicos, los dirigentes de las organizaciones de servidores públicos cuentan también con una protección reforzada contra la supresión de su puesto o de otras medidas similares inclusive en el caso de implementación del mecanismo de compra de renuncia obligatoria. Observando finalmente que la ISP-Ecuador y la UNE indican que una acción de inconstitucionalidad ha sido presentada en contra del mencionado mecanismo, la Comisión pide al Gobierno que proporcione información con respecto al resultado de la misma.

Artículos 4 y 6. Negociación colectiva de los trabajadores del sector público que no trabajan en la administración del Estado. La Comisión recuerda que, en sus comentarios anteriores, había tomado nota con preocupación de que las enmiendas constitucionales adoptadas en diciembre de 2015 limitan el derecho de negociación colectiva al sector privado y que la Ley Orgánica Reformatoria a las Leyes que Rigen el Sector Público adoptada en mayo de 2017 no prevé mecanismos de negociación colectiva sino que tan sólo reconoce una posibilidad de diálogo social entre el comité de servidores públicos y las instituciones públicas respecto de un número limitado de temas que no incluyen la remuneración. Con base en lo anterior, la Comisión había instado al Gobierno a que reabriera un debate de fondo con las organizaciones sindicales concernidas con miras al establecimiento de un mecanismo adecuado de negociación colectiva para todas las categorías de empleados del sector público abarcados por el Convenio y había pedido al Gobierno que proporcionara datos sobre los convenios colectivos firmados con los obreros del sector público, contratados con anterioridad a la entrada en vigor de las enmiendas constitucionales de 2015.

La Comisión toma nota de que el Gobierno manifiesta a este respecto que: i) el Ministerio de Trabajo ha emitido el 4 de abril de 2018 dos oficios circulares (núms. MDT-2018-0018 y MDT-2018-0019) que confirman que no existen restricciones para que las personas contratadas como obreros públicos antes de las enmiendas constitucionales de 2015 y que se encontraban por lo tanto bajo el régimen del Código del Trabajo mantengan su derecho de negociación colectiva; ii) desde la emisión de estos dos oficios circulares, seis primeros contratos colectivos han sido firmados en el sector público a favor de la categoría de trabajadores antes mencionada, y iii) tal como mencionado anteriormente, se ha adoptado en 2018 el acuerdo ministerial núm. MDT-2018-0010 que regula el ejercicio del derecho de organización de las y los servidores públicos. La Comisión toma también nota de que la ISP-Ecuador y la UNE manifiestan que: i) las enmiendas constitucionales de 2015 que excluyen la totalidad del sector público del ámbito de la negociación colectiva han sido anuladas por la Corte Constitucional (sentencia núm. 018-18-SIN-CC de 1.º de agosto de 2018) por vicios de forma, lo cual agudiza el limbo jurídico en el cual se encuentran los trabajadores del sector público que se encontraban regidos con anterioridad por el Código del Trabajo; ii) el Ministerio del Trabajo informó de una propuesta de reforma del Código del Trabajo que abarcaría tanto a los trabajadores del sector privado como del sector público pero la elaboración de la misma es muy lenta; iii) se ha creado una mesa del sector público con papel consultivo en materia de remuneraciones en el seno del Consejo Nacional de Trabajo y Salarios, sin embargo existen problemas de cooptación de los representantes sindicales de dicha mesa por parte del Gobierno, y iv) si bien se puede notar cierta reactivación de la negociación colectiva con los obreros del sector público contratados antes de las enmiendas constitucionales de 2015 (y que en virtud de la misma mantienen su derecho de negociación colectiva), las mencionadas negociaciones son sujetas a las múltiples restricciones constatadas desde 2008 por los órganos de control de la OIT, especialmente en materia de remuneración.

Al tiempo que saluda la reactivación de la negociación colectiva con los obreros del sector público contratados anteriormente a las enmiendas constitucionales de 2015, la Comisión observa que la Ley Orgánica Reformatoria a las Leyes que Rigen el Sector Público y el nuevo acuerdo ministerial que regula el ejercicio del derecho de organización de las y los servidores públicos siguen sin reconocer el derecho de negociación colectiva a los demás trabajadores del sector público. A este respecto, la Comisión recuerda nuevamente que en virtud de los artículos 4 y 6 del Convenio, las personas empleadas en el sector público pero que no cumplen actividades propias de la administración del Estado (empleados de empresas públicas, empleados de servicios municipales, de entidades descentralizadas, docentes del sector público, personal del sector de los transportes, etc.) están abarcadas por el Convenio (véase Estudio General de 2012 sobre los convenios fundamentales, párrafo 172) y deberían por lo tanto poder negociar colectivamente sus condiciones de empleo, inclusive sus condiciones salariales, una mera consulta con los sindicatos interesados no bastando para satisfacer las prescripciones del Convenio al respecto (véase Estudio General de 2012, op. cit. párrafo 219). Observando que tanto los efectos de la sentencia de 2018 de la Corte Constitucional relativa a las enmiendas constitucionales de 2015 como el proyecto de revisión del Código del Trabajo pueden constituir un contexto propicio al respecto, la Comisión insta nuevamente al Gobierno a que reabra un debate de fondo con las organizaciones sindicales concernidas con miras al establecimiento, para todas las categorías de empleados del sector público abarcadas por el Convenio, de un mecanismo de negociación colectiva adecuado a las especificidades de dicho sector. La Comisión pide al Gobierno que proporcione informaciones sobre todo avance y le recuerda que puede solicitar la asistencia técnica de la Oficina a este respecto.

Aplicación del Convenio en el sector privado

Artículo 1. Protección adecuada contra los actos de discriminación antisindical. En sus comentarios anteriores, la Comisión había pedido al Gobierno que tomara las medidas necesarias para que la legislación incluyera una disposición específica que garantizara la protección contra actos de discriminación antisindical en el momento del acceso al empleo. La Comisión toma nota de que el Gobierno indica que: i) el 16 de junio de 2017 se expidió el acuerdo ministerial núm. 16 que contiene la normativa de erradicación de la discriminación en el Ámbito Laboral; ii) sin embargo, la normativa vigente no contiene disposiciones específicas respecto de la prohibición de la discriminación antisindical en el momento del empleo, y iii) tanto en el proceso de reforma normativa como en la construcción de la normativa secundaria, se arbitrarán las medidas que corresponden al cumplimiento de lo indicado por la Comisión. Recordando que los comentarios de la Comisión al respecto se repiten desde hace varios decenios, la Comisión confía en que el Gobierno podrá informar a la brevedad de la introducción de una disposición específica que garantice la protección contra actos de discriminación antisindical en el momento del acceso al empleo.

Artículo 4. Promoción de la negociación colectiva. En sus comentarios anteriores, la Comisión había señalado la necesidad de modificar el artículo 221 del Código del Trabajo relativo a la presentación del proyecto de convenio colectivo, de manera que, cuando no exista una organización que reúna a más del 50 por ciento de los trabajadores, las organizaciones sindicales minoritarias puedan, por sí solas o en forma conjunta, negociar en nombre de sus miembros. La Comisión toma nuevamente nota de que el Gobierno vuelve a indicar que el contenido del artículo 221 del Código del Trabajo, en armonía con los artículos 452 y 459 de dicho Código relativos al comité de empresa se asienta en los principios democráticos al determinar que quien está autorizado para negociar con el empleador es la organización que cuente con mayor representatividad. La Comisión recuerda nuevamente a este respecto que, si bien es aceptable que el sindicato que represente a la mayoría o a un alto porcentaje de los trabajadores en una unidad de negociación goce de derechos de negociación preferentes o exclusivos, la Comisión considera que en los casos en que ningún sindicato cumpla esas condiciones, o que no goce de esos derechos exclusivos, los sindicatos minoritarios deberían, al menos, poder concluir un convenio colectivo o directo en nombre de sus propios afiliados (véase Estudio General de 2012, op. cit., párrafo 226). A la luz de lo anterior, la Comisión pide nuevamente al Gobierno que, en consulta con los interlocutores sociales, tome las medidas necesarias para modificar el artículo 221 del Código del Trabajo de manera que cuando no exista una organización que reúna a más del 50 por ciento de los trabajadores, las organizaciones sindicales minoritarias puedan, por sí solas o en forma conjunta, negociar por lo menos en nombre de sus miembros. Adicionalmente, observando que el Gobierno indica que no se encuentra actualmente en condiciones de proporcionar las estadísticas solicitadas, la Comisión pide nuevamente al Gobierno que informe del número de convenios colectivos firmados y en vigor en el país así como de los sectores de actividad y número de trabajadores abarcados por los mismos.

Acuerdos ministeriales que establecen nuevas formas contractuales para los trabajadores de plantaciones bananeras y trabajadores agrícolas. La Comisión toma nota de que ISP-Ecuador y la UNE trasmiten las observaciones de la Asociación Sindical de Trabajadores Agrícolas, Bananeros y Campesinos (ASTAC) según las cuales los acuerdos núms. MDT-029-2017, MDT-074-2018 y MDT-096-2018 que establecen nuevas formas contractuales para los trabajadores de plantaciones bananeras y trabajadores agrícolas obstaculizarían el ejercicio efectivo del derecho de negociación colectiva en dichos sectores. La Comisión pide al Gobierno que comunique sus comentarios al respecto y que proporcione elementos sobre los convenios colectivos existentes en los sectores mencionados.

Recordando que, en 2017, el Gobierno había acordado con la Oficina un proceso de asistencia técnica en materia legislativa respecto del cual la Comisión no ha vuelto a recibir informaciones, la Comisión sigue confiando en que el Gobierno podrá informar a la brevedad de la adopción de disposiciones legislativas que atiendan los comentarios que la Comisión viene formulando desde hace varios años tanto respecto del sector público como del sector privado.