Observación (CEACR) - Adopción: 2018, Publicación: 108ª reunión CIT (2019)

Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87) - México (Ratificación : 1950)

La Comisión toma nota con interés de la aprobación el 20 de septiembre de 2018 por el Senado de la República de la ratificación del Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98).

La Comisión toma nota de las observaciones de la Confederación de Cámaras Industriales de los Estados Unidos Mexicanos (CONCAMIN) y la Confederación Patronal de la República Mexicana (COPARMEX) comunicadas junto con la memoria del Gobierno, sobre cuestiones objeto de este comentario. La Comisión toma nota asimismo de las observaciones de la Confederación Sindical Internacional (CSI), recibidas el 1.º de septiembre de 2018, así como de las observaciones de la Unión Nacional de Trabajadores (UNT) y el Sindicato de Trabajadores de la Universidad Nacional Autónoma de México (STUNAM) recibidas el 2 de septiembre de 2018 y de IndustriALL Global Union (IndustriALL), recibidas el 10 de septiembre de 2018, sobre cuestiones objeto de este comentario. Por otra parte, la Comisión toma nota de la respuesta del Gobierno a las observaciones de la CSI y de IndustriALL de 2017, brindando información sobre el proceso de consulta que acompañó la reforma constitucional y respuestas a alegatos de vulneraciones concretas. La Comisión observa asimismo que, como indica el Gobierno, algunos de los alegatos planteados en estas observaciones son objeto de casos en instancia ante el Comité de Libertad Sindical, en particular el caso núm. 2694, a cuyo examen y recomendaciones se remite la Comisión. La Comisión pide al Gobierno que continúe transmitiendo sus comentarios sobre las demás observaciones relativas a la aplicación del Convenio en la práctica que no estén incluidas en el caso núm. 2694.

Seguimiento de las conclusiones de la Comisión de Aplicación de Normas (Conferencia Internacional del Trabajo, 107.ª reunión, mayo-junio de 2018)

La Comisión toma nota de la discusión sobre la aplicación del Convenio que tuvo lugar en la Comisión de Aplicación de Normas de la Conferencia en junio de 2018, así como de las conclusiones de la misma alentando al Gobierno a que: siga adoptando las medidas legislativas previstas en el contexto de la reforma constitucional en consulta continuada con los interlocutores sociales a nivel nacional; asegure, en consulta con los interlocutores sociales, que la legislación secundaria necesaria para dar efecto a las reformas de la Constitución y la legislación federal del trabajo estén de conformidad con el Convenio; siga cumpliendo con su actual obligación legal de publicar el registro y los estatutos de los sindicatos, así como los convenios colectivos existentes, y se asegure de que los sindicatos puedan ejercer su derecho de libertad sindical en la legislación y en la práctica.

Derechos sindicales y libertades públicas. En relación a los alegatos de varios muertos y numerosos heridos y detenciones en el contexto de un conflicto en el sector de la educación en Oaxaca, la Comisión toma nota de que el Gobierno informa que, según se desprende de los informes que el Senado de la República y la Comisión nacional de los derechos humanos hicieron públicos sobre estos acontecimientos, no se acredita que la causa de los hechos fuera la existencia de una huelga o controversia laboral o que las víctimas hayan estado afiliadas a sindicato alguno. El Gobierno indica que, en relación a los otros supuestos actos de violencia contenidos en las observaciones de la CSI e IndustriALL de 2015 y de 2016, continúa a la espera de los elementos adicionales que pudieran brindar las organizaciones en aras de poder proceder a su investigación. Por otra parte, la Comisión toma nota de que en sus últimas observaciones la CSI y la UNT alegan nuevos actos de violencia antisindical, incluidos el asesinato el 18 de noviembre de 2017 de dos mineros que participaban en una huelga en el estado de Guerrero, ataques a más de 130 trabajadores universitarios sindicalizados en San Cristóbal de las Casas el 9 de febrero de 2017, otro asesinato (sometido al Comité de Libertad Sindical en el marco del caso núm. 2694), así como la muerte de un activista sindical en enero de 2018 después de haber recibido amenazas por promover un nuevo sindicato (sin precisarse en este último caso la identidad del fallecido). La Comisión pide al Gobierno sus comentarios al respecto e invita a las organizaciones concernidas a remitir al Gobierno las informaciones adicionales de las que dispongan.

Artículo 2 del Convenio. Juntas de conciliación y arbitraje. Reforma constitucional de la justicia laboral. En relación a sus comentarios precedentes, relativos a observaciones de organizaciones de trabajadores, alegando que el funcionamiento de las juntas de conciliación y arbitraje obstaculizaba el ejercicio de la libertad sindical, la Comisión había tomado nota con satisfacción de la aprobación y entrada en vigor en febrero de 2017 de la reforma a la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, como parte del proceso de reforma de la justicia laboral que introduce, como principales cambios: que la justicia laboral sea impartida por órganos del Poder Judicial federal o local (a los que se transfieren las funciones que en este sentido tenían reconocidas las juntas); que los procesos de conciliación (etapa que se establece de manera general antes de acudir a los tribunales laborales) sean más ágiles y eficaces (con la creación de centros de conciliación especializados e imparciales en cada una de las entidades federativas), y que la instancia federal de conciliación sea un organismo descentralizado que conozca el registro de todos los contratos colectivos de trabajo y de las organizaciones sindicales. El Gobierno informa que se presentaron cuatro iniciativas de leyes reglamentarias para la aplicación de la reforma constitucional; que el Senado emitió, en abril de 2018, un acuerdo por el que se aprobó la celebración de audiencias públicas, y que el 29 de agosto de 2018 se conformó una nueva legislatura del Congreso de la Unión, que se espera retome y dé curso a la celebración de las citadas audiencias. Asimismo, indica que nueve entidades federativas ya han modificado su Constitución para armonizarla con lo dispuesto por la Constitución Federal y que, en lo que se refiere a la creación del organismo público descentralizado para la conciliación de conflictos de jurisdicción federal y el registro nacional de organizaciones sindicales y contratos colectivos de trabajo, la Secretaría del Trabajo y Previsión Social (STPS) ha preparado herramientas administrativas, organizacionales, tecnológicas y logísticas para su implementación y la transferencia de expedientes. En cuanto a la creación de los tribunales laborales, el Poder Judicial de la Federación creó en mayo de 2018 una Unidad de Implementación de la Reforma y, en el orden local, la Comisión nacional de tribunales superiores y supremos de justicia acordó en mayo de 2017 la instalación de una Comisión laboral para dar seguimiento a la implementación de la reforma. Por otra parte, la Comisión toma nota de que la CSI, IndustriALL y UNT expresan su preocupación en torno a la elaboración de la legislación secundaria para implementar la reforma, denunciando tanto el retraso en su adopción (que tenía como fecha límite el 24 de febrero de 2018) como la no materialización de las consultas anunciadas por el Gobierno en la Comisión de Aplicación de Normas (alegando la UNT una negativa de dialogar con los sindicatos democráticos) y el intento de aprobar una iniciativa de ley de senadores provenientes del sindicalismo corporativista cuyo objetivo sería desvirtuar la reforma constitucional y perpetuar el sistema de contratos de protección y de falso tripartismo. La CSI destaca como motivos de preocupación en cuanto al proyecto de ley aludido, que: i) no superaría los problemas de sesgo político y corrupción que plantean actualmente las juntas de conciliación y arbitraje al proponer someter el nuevo organismo descentralizado (el Instituto Federal de Conciliación Laboral y Registro) a un consejo tripartito que estaría controlado por las organizaciones responsables de los contratos de protección, habiendo declarado la STPS que los tribunales laborales independientes no iniciarían su actividad hasta que las juntas no hayan resuelto todos los casos pendientes, que son miles, lo que puede llevar años; ii) el mecanismo de recuento para cuestionar la titularidad de un convenio colectivo contenido en el proyecto prevé un complejo procedimiento administrativo que prácticamente impediría reemplazar a los sindicatos no representativos; iii) el proyecto prevé debilitar las medidas de transparencia prevista para dar publicidad a los datos sobre sindicatos y convenios colectivos vigentes, y iv) el requisito de votaciones secretas que los trabajadores deberían realizar para la adopción de convenios colectivos se desvirtúa al establecer con vaguedad que las organizaciones que supuestamente representan a los trabajadores deben demostrar que cuentan con el respaldo de los mismos, pero sin definir criterios ni prever inspecciones al respecto, confiriendo amplias facultades discrecionales al Instituto para decidir si existen pruebas o no al respecto. La Comisión toma nota asimismo de que la CONCAMIN y la COPARMEX coinciden en destacar la importancia de continuar con las consultas en relación a la legislación para desarrollar la reforma constitucional. Habiendo tomado nota tanto de las inquietudes expresadas por los interlocutores sociales así como de las informaciones brindadas por el Gobierno en cuanto a la implementación de la reforma, la Comisión alienta nuevamente al Gobierno a que someta a una amplia consulta tripartita los desarrollos legislativos previstos para dar aplicación a la reforma constitucional. Reiterándole que la asistencia técnica de la OIT permanece a su disposición, la Comisión pide al Gobierno que informe de toda evolución al respecto.

Representatividad sindical. Sindicatos y contratos de protección. En su observación precedente la Comisión renovó su pedido al Gobierno de que, en consulta con los interlocutores sociales, siguiera tomando las medidas legislativas y prácticas que sean necesarias para encontrar soluciones a los problemas planteados por el fenómeno de los sindicatos de protección y contratos de protección. La Comisión recuerda que desde larga data varias organizaciones nacionales e internacionales de trabajadores han venido denunciando ante los órganos de control de la OIT la vulneración del derecho de sindicación mediante los contratos de protección, en los que se alega que sindicatos no representativos, en connivencia con las autoridades, celebran, a espaldas de los trabajadores, contratos colectivos con los empleadores, intercambiando dinero y prebendas para conseguir discrecionalidad en el manejo de las relaciones laborales — reduciendo los salarios e impidiendo la constitución de sindicatos independientes, al resultar extremadamente difícil su creación una vez que se registra un contrato de protección. Al respecto, el Gobierno recapitula las distintas medidas legislativas y prácticas que ha venido tomando en aras de encontrar soluciones a los problemas planteados por este fenómeno, destacando las siguientes: i) la reforma de la Ley Federal del Trabajo (LFT) en 2012, incorporando la obligación que la STPS pusiera a disposición del público el contenido de los estatutos, directiva y toma de nota registrados por los sindicatos; ii) el sistema de consulta de agrupaciones sindicales, la página web que permite conocer los registros de 3 371 organizaciones sindicales (existentes al cierre de 2017) y de las tomas de nota vigentes; iii) la posibilidad de consultar electrónicamente los contratos colectivos, reglamentos interiores de trabajo y convenios vigentes depositados ante la Junta Federal de Conciliación y Arbitraje (JFCA); iv) la reforma constitucional de 2017 antes mencionada y que incluye como objeto establecer reglas precisas para un desahogo ágil de los conflictos de titularidad entre los sindicatos y limitar los abusos en los emplazamientos por firma de convenios colectivos (destacando el Gobierno que en los últimos años en las disputas por titularidad de un convenio, un 43 por ciento de los sindicatos titulares perdieron la prueba de recuento — lo que refleja la libertad de los trabajadores en el ejercicio de sus derechos sindicales — y que en los casos en los que se han alegado presuntas violaciones el Gobierno siempre ha llevado a cabo las investigaciones pertinentes y brindado la información oportuna a la OIT); v) la adopción de un protocolo de inspección del trabajo sobre la libre contratación colectiva (que obliga a los empleadores a presentar varios documentos tras una visita de inspección — como la constancia de que el contrato colectivo se dio a conocer a los trabajadores — y en virtud del cual desde 2016 hasta septiembre de 2018 se habrían practicado 217 inspecciones, derivando en 528 probables violaciones y beneficiando a 71 687 trabajadores), y vi) la ratificación del Convenio núm. 98. Por otra parte, la Comisión toma nota de que la CSI, IndustriALL y UNT alegan que, a pesar de las medidas adoptadas, persiste en el país la práctica de los sindicatos y contratos de protección, que se siguen registrando inclusive antes de que las empresas entren en operación. IndustriALL se refiere a ejemplos de vulneraciones al Convenio planteados ante el CLS en el caso núm. 2694 y destaca la importancia de recibir la asistencia técnica de la OIT. Asimismo, la CSI y la UNT denuncian irregularidades en el tratamiento de demandas sobre la titularidad de contratos colectivos. Finalmente, la Comisión observa que la CONCAMIN y la COPARMEX coinciden en destacar la importancia de asegurar la representatividad real de las organizaciones sindicales. Habiendo tomado nota con profunda preocupación de las distintas aseveraciones brindadas, la Comisión alienta al Gobierno a someter las cuestiones planteadas a un amplio debate con los interlocutores sociales concernidos y le insta firmemente a que tome las medidas legislativas y prácticas adicionales que sean necesarias para encontrar soluciones a los problemas que el fenómeno de los sindicatos y contratos de protección plantea al ejercicio de los derechos y garantías previstas en el Convenio. Reiterando que la asistencia técnica de la Oficina permanece a su disposición y esperando que la implementación de la reforma constitucional y su legislación secundaria brinde una oportunidad para seguir avanzando en el tratamiento de estos problemas, la Comisión pide al Gobierno que proporcione informaciones detalladas de toda evolución al respecto.

Publicación del registro de las organizaciones sindicales. La Comisión observa que la Comisión de Aplicación de Normas, en junio de 2018, pidió al Gobierno que siga cumpliendo con su actual obligación legal de publicar el registro y los estatutos de los sindicatos, así como los convenios colectivos existentes. La Comisión observa que el Gobierno reitera las informaciones que proporcionó a la Comisión de Aplicación de Normas, indicando que: i) al 30 de abril de 2018 se había publicado en el «sistema de consulta de organizaciones sindicales» la información de las 3 422 organizaciones sindicales (sindicatos, federaciones y confederaciones) registradas de competencia federal — a la fecha, el sistema ha reportado 254 512 consultas y la JFCA efectúa periódicamente la digitalización y publicación de todos los contratos colectivos; ii) respecto a los registros del ámbito local, las juntas de conciliación y arbitraje dan cumplimiento a sus obligaciones en materia de transparencia a través de los diversos mecanismos contemplados por el artículo 124, fracción V, de la Ley General de Transparencia y Acceso a la Información Pública, y iii) dichas obligaciones recaerán en el organismo público descentralizado tras la aprobación y entrada en vigor de la legislación secundaria. Por otra parte, la Comisión toma nota de que: i) la UNT alega que la gran mayoría de las entidades federativas no tienen disponible en sus páginas de Internet la publicación de los contratos colectivos de trabajo que registran día a día, y ii) la CSI expresa sus inquietudes en cuanto al principal proyecto de legislación secundaria de aplicación de la reforma constitucional, estimando que podría debilitar las medidas de trasparencia previstas para dar publicación a los datos sobre sindicatos y convenios colectivos. La Comisión pide al Gobierno que siga informando sobre la aplicación de la obligación legal de publicar los registros y estatutos sindicales por parte de las juntas de conciliación y arbitraje, así como de todo impacto que la aplicación de la nueva reforma constitucional y su legislación secundaria tenga sobre el procedimiento de registro sindical, incluida la publicación de registros y estatutos sindicales.

Artículos 2 y 3. Posibilidad de pluralismo sindical en las dependencias del Estado y posibilidad de reelección de los dirigentes sindicales. La Comisión recuerda que desde hace muchos años viene pidiendo al Gobierno que tome medidas para modificar las siguientes disposiciones: i) la prohibición de que coexistan dos o más sindicatos en el seno de una misma dependencia del Estado (artículos 68, 71, 72 y 73 de la Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado (LFTSE)); ii) la prohibición a los afiliados de dejar de formar parte del sindicato al que se hayan afiliado (artículo 69 de la LFTSE); iii) la prohibición a que los sindicatos de funcionarios se adhieran a organizaciones sindicales obreras o campesinas (artículo 79 de la LFTSE); iv) referencia a la Federación de Sindicatos de Trabajadores al Servicio del Estado (FSTSE) como única central sindical reconocida por el Estado (artículo 84 de la LFTSE); v) la declaración legislativa de monopolio sindical a favor de la Federación Nacional de Sindicatos Bancarios (FENASIB) (artículo 23 de la Ley Reglamentaria de la fracción XIII bis del apartado B, del artículo 123 de la Constitución), y vi) la prohibición de reelección dentro de los sindicatos (artículo 75 de la LFTSE). La Comisión toma nota de que el Gobierno reitera que, en virtud de la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia, las mencionadas restricciones legislativas a la libertad sindical de los funcionarios públicos no se aplican, destacando que es posible la reelección de dirigentes y que se lleva a cabo un registro plural de sindicatos, sin que sea un obstáculo para obtener el registro el hecho de que los sindicatos solicitantes pertenezcan a una misma dependencia (cita como ejemplo el caso de la Secretaría de Comunicaciones y Transportes del Poder Ejecutivo Federal — con ocho sindicatos registrados). El Gobierno informa que miembros de la Cámara de Diputados han presentado diversas iniciativas para modificar las disposiciones concernidas, detallando diez iniciativas pasadas que no obtuvieron el dictamen favorable del órgano legislativo — y refiriéndose a una reciente iniciativa de 26 de julio de 2017 que propone la reforma de la mayoría de estas disposiciones (artículos 68-69, 71-73, 79 y 84) y que se encuentra pendiente de dictamen. Por otra parte, la Comisión toma nota de que la UNT recuerda que la LFTSE fue promulgada en 1963 — habiendo la Comisión señalado inmediatamente su incompatibilidad con el Convenio — y alega que la afirmación del Gobierno de que las disposiciones en cuestión no son aplicables describe muy parcialmente la realidad, ya que los pronunciamientos de la Corte no implicaron la derogación de los artículos, de manera que los trabajadores que requieren la aplicación de sus criterios a veces deben promover acciones de larga duración. Recordando la necesidad de asegurar la conformidad de las disposiciones legislativas con el Convenio, aun cuando éstas hayan sido dejadas sin efecto o no se apliquen en la práctica, la Comisión pide nuevamente al Gobierno que tome las medidas necesarias para modificar las disposiciones restrictivas mencionadas a efectos de ponerlas en conformidad con la jurisprudencia nacional y el Convenio y que le proporcione información de toda evolución al respecto.

Artículo 3. Derecho de elegir libremente a los representantes sindicales. Prohibición de que los extranjeros formen parte de la dirección de los sindicatos (artículo 372, fracción II, de la LFTSE). En anteriores observaciones la Comisión tomó nota de las indicaciones del Gobierno de que: i) la fracción II del artículo 372 de la LFTSE, cuyo tenor no permite a los extranjeros formar parte de la dirección de los sindicatos, quedó tácitamente derogada con la modificación del artículo 2 de la misma ley, que prohíbe toda discriminación por origen étnico o nacional, y ii) las autoridades registrales no exigen como requisito la acreditación de la nacionalidad mexicana de los dirigentes y que esta prohibición no se aplica en la práctica. La Comisión toma nota de que, en su última memoria el Gobierno reitera que la restricción legislativa no se aplica en la práctica. Recordando nuevamente la necesidad de asegurar la conformidad de las disposiciones legislativas con el Convenio, aun cuando éstas hayan sido dejadas sin efecto o no se apliquen en la práctica, la Comisión pide al Gobierno que tome las medidas necesarias para modificar la fracción II del artículo 372 de la LFT, en aras de hacer explícita la derogación tácita de la restricción en cuestión.

La Comisión plantea otras cuestiones en una solicitud dirigida directamente al Gobierno.