Observación (CEACR) - Adopción: 2019, Publicación: 109ª reunión CIT (2021)

Convenio sobre la discriminación (empleo y ocupación), 1958 (núm. 111) - Türkiye (Ratificación : 1967)

La Comisión toma nota de las observaciones de la Confederación de Asociaciones de Empleadores de Turquía (TİSK), recibidas el 31 de agosto de 2017, que fueron apoyadas por la Organización Internacional de Empleadores (OIE), y de la respuesta del Gobierno a las mismas. La Comisión también toma nota de las observaciones de Educación Internacional (EI) y del Sindicato de Trabajadores de la Enseñanza y de la Ciencia de Turquía (EGITIM SEN), recibidas el 1.º de septiembre de 2017, y de la respuesta del Gobierno a las mismas. Toma nota además de las observaciones de la Confederación Turca de Asociaciones de Empleados Públicos (Türkiye Kamu-Sen) y de la Confederación de Sindicatos Turcos (TÜRK-IS), que estaban adjuntas a la memoria del Gobierno.

Artículos 1 y 4 del Convenio. Discriminación basada en motivos de opinión política. Actividades perjudiciales para la seguridad del Estado. En sus comentarios anteriores, la Comisión lamentó profundamente tomar nota de que el Gobierno no había proporcionado ninguna información sobre la aplicación práctica de la Ley contra el Terrorismo y del Código Penal en los casos relacionados con periodistas, escritores y editores que expresaban sus opiniones políticas. Tomando nota de que el Gobierno no ha comunicado la información solicitada, la Comisión le insta firmemente que suministre información sobre la aplicación práctica de la Ley contra el Terrorismo y del Código Penal en los casos relacionados con periodistas, escritores y editores, y sobre todos los casos llevados ante los tribunales contra ellos, indicando los cargos presentados y los resultados obtenidos.

Despidos masivos en el sector público: funcionarios, docentes y miembros del Poder Judicial. La Comisión toma nota de las observaciones de EGITIM SEN que alegan despidos arbitrarios de cientos de sus miembros (1 546 en agosto de 2017) de sus puestos docentes sin ninguna prueba ni audiencia judicial; más de 300 fueron despedidos de sus puestos universitarios, porque habían criticado al Gobierno y habían firmado una petición a este respecto. Toma nota asimismo de que, según Türkiye Kamu-Sen, en 2015, 75 000 directores escolares habían perdido sus empleos de la noche a la mañana (50 000 de ellos eran miembros de EGITIM SEN). La Comisión toma nota de la indicación del Gobierno en su memoria de que, despidos de funcionarios, miembros del Poder Judicial y docentes tuvieron lugar después del intento de golpe de Estado en julio de 2016, «por motivo de su pertenencia o afiliación a una organización terrorista o de su conexión con la misma». El Gobierno añade que, en virtud del Código Penal y de la Ley de Funcionarios (ley núm. 657), los funcionarios que han sido objeto de una investigación sobre la base de cargos de afiliación a una organización terrorista y de ofensa contra el orden constitucional pueden ser suspendidos de sus puestos, porque «su cumplimiento de las obligaciones públicas constituye una amenaza real contra la seguridad de los servicios públicos, que causa la perturbación de la misma». El Gobierno subraya que los funcionarios deben cumplir el criterio de lealtad al Estado. Indica asimismo que ha adoptado varios decretos de estado de emergencia, incluido el decreto-ley núm. 667 sobre las medidas adoptadas en el marco del estado de emergencia, que prevé que «los miembros del Poder Judicial, incluido el Tribunal Constitucional, y todos los funcionarios, serán apartados de la profesión o de la administración pública si se considera que tienen una afiliación, cohesión o conexión con organizaciones terroristas, o con grupos, formaciones o estructuras que el Consejo Nacional de Seguridad estime que realizan actividades contra la seguridad nacional del Estado». Los miembros del Poder Judicial a los que se ha expulsado de la profesión pueden presentar una queja ante el Consejo del Estado. El Gobierno añade que, de conformidad con el decreto-ley de emergencia núm. 6851, se ha creado una comisión para que examine las medidas adoptadas en el marco del estado de emergencia (en adelante, la Comisión de Investigación) durante un mandato de dos años, a fin de que evalúe las reclamaciones presentadas por los funcionarios públicos y tome decisiones sobre las mismas, a través de las provincias o de la última institución en la que estuvieron empleados, en contra de sus expulsiones de sus profesiones, cancelación de becas, disolución de organizaciones, nulidad de las filas de miembros del personal jubilado. Según el Gobierno, el examen de las quejas se realiza sobre la base de los documentos que están contenidos en el expediente, y la decisión de la Comisión de Investigación se somete a revisión judicial por los tribunales.

La Comisión toma nota de que, según el Informe de la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos (ACNUDH) sobre el impacto del estado de emergencia en los derechos humanos en Turquía (enero-diciembre de 2017), «tras el intento de golpe de Estado [julio de 2016], al menos 152 000 funcionarios fueron despedidos, y algunos de ellos también fueron detenidos, por su presunta conexión con el golpe de Estado, incluidas 107 944 personas mencionadas en listas adjuntas a los decretos de emergencia», y más de «4 200 jueces y fiscales fueron despedidos». El informe del ACNUDH indica además que «otras 22 474 personas perdieron su empleo debido al cierre de instituciones privadas, como fundaciones, sindicatos y medios informativos» (párrafo 8). La Comisión toma nota de que el ACNUDH observó que «los despidos iban acompañados de sanciones adicionales impuestas a las personas físicas despedidas por decretos o a través de procedimientos establecidos por decretos», incluida la prohibición de por vida de trabajar en el sector público y en empresas de seguridad privadas, y la confiscación sistemática de sus bienes y la cancelación de sus pasaportes (párrafo 68). Según el informe del ACNUDH, «las personas despedidas perdieron sus ingresos y prestaciones sociales, incluido el acceso al seguro de salud y a las prestaciones de jubilación». Por último, la Comisión toma nota de la preocupación expresada por el ACNUDH acerca de que «el estigma de haber sido evaluadas como si tuvieran una conexión con una organización terrorista podría menoscabar las oportunidades de las personas de hallar un empleo» (párrafo 70).

La Comisión remite asimismo al Gobierno a su observación de 2018, en virtud del Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98), sobre los despidos masivos que tuvieron lugar en el sector público con arreglo a los decretos de estado de emergencia, y a la discusión que se celebró en la Comisión de Aplicación de Normas de la Conferencia, en junio de 2019, sobre la aplicación por Turquía del Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87).

La Comisión recuerda que, en virtud del artículo 1, 1), a), del Convenio, se prohíbe la discriminación en el empleo y la ocupación basada en motivos de opinión política. Recuerda asimismo que, en el párrafo 805 de su Estudio General de 2012 sobre los convenios fundamentales, la Comisión indica que la protección contra la discriminación basada en la opinión política implica protección en las actividades encaminadas a expresar o demostrar oposición a opiniones o principios políticos preestablecidos, y también abarca la discriminación basada en la afiliación política. El Convenio contempla asimismo excepciones, incluidas medidas justificadas para proteger la seguridad del Estado en virtud de artículo 4, que no se consideran discriminación y que deben interpretarse en sentido estricto a fin de evitar limitaciones indebidas de la protección contra la discriminación. La Comisión recuerda asimismo que, en los párrafos 833 a 835 de su Estudio General de 2012, indicó que dichas medidas «deben afectar a una persona sobre la que recaiga sospecha legítima de que se dedica a una actividad perjudicial» y «se convierten en discriminatorias cuando se adoptan a raíz de la pertenencia a un grupo o a una colectividad determinados». Dado que «las medidas se refieren a actividades que pueden ser calificadas como perjudiciales para la seguridad del Estado (…), la simple manifestación de opiniones o de creencias religiosas, filosóficas o políticas no permite en sí misma la aplicación de la cláusula de excepción. Las personas que participen en actividades para expresar o demostrar oposición a los principios políticos establecidos por métodos que no sean violentos no están excluidas de la protección del Convenio en virtud del artículo 4. […] Todas las medidas relacionadas con la seguridad del Estado deberían estar lo suficientemente bien definidas y delimitadas para garantizar que no se conviertan en instrumentos de discriminación sobre la base de cualquiera de los motivos previstos en el Convenio. Las disposiciones redactadas en términos amplios, como la «falta de lealtad», «el interés público», el «comportamiento antidemocrático» o el «perjuicio para la sociedad» deben examinarse detenidamente a la luz de la incidencia que pueden tener estas actividades en el desempeño real del empleo, las tareas o la ocupación de la persona en cuestión. De otro modo, es probable que dichas medidas conlleven distinciones y exclusiones basadas en la opinión pública, lo que es contrario al Convenio». Además, la Comisión recuerda que «la aplicación legítima de esta excepción debe respetar el derecho de la persona afectada por las medidas «a recurrir a un tribunal competente conforme a la práctica nacional». La Comisión recuerda además que «es importante que el órgano de apelación esté separado de la autoridad administrativa o gubernamental y que ofrezca garantías de objetividad e independencia, y (…) sea competente para examinar las razones que motivaron las medidas adoptadas contra el demandante y darle la oportunidad de presentar el caso al completo».

La Comisión insta al Gobierno a que adopte medidas adecuadas para garantizar el pleno respeto de los requisitos del Convenio, teniendo en cuenta los diversos criterios explicados anteriormente. La Comisión pide al Gobierno que siga proporcionando información sobre el número de despidos en el sector público, en particular de docentes, que tuvieron lugar por motivos vinculados con la seguridad del Estado. La Comisión pide asimismo al Gobierno que continúe suministrando información sobre el número de apelaciones examinadas por la Comisión de Investigación o por los tribunales y sobre sus resultados, y que indique si, durante los procedimientos, los trabajadores despedidos tienen derecho a presentar sus casos en persona o por medio de un representante. La Comisión pide asimismo al Gobierno que proporcione información sobre el número de quejas presentadas por trabajadores despedidos que alegan discriminación por motivos de opinión política.

Contratación en el sector público. La Comisión toma nota de las indicaciones del Gobierno acerca de la contratación de personal en el sector público, en respuesta a su solicitud anterior referente a las alegaciones presentadas por la Confederación de Sindicatos de Funcionarios Públicos (KESK) relativas a la discriminación de los funcionarios (el registro en los expedientes personales de datos inapropiados, la utilización discriminatoria de la promoción y de los nombramientos, y el sistema de recompensas) y a la falta de sanciones adecuadas en caso de discriminación. La Comisión toma nota de que el Gobierno indica que, para un primer nombramiento o un nuevo nombramiento en el sector público, deben llevarse a cabo una «investigación de seguridad» y una «investigación de archivos» en estricta confidencialidad en cada fase. Según el Gobierno, no es posible proporcionar información a personas o instituciones que no sean la institución que solicita la investigación. El Gobierno añade que la contratación en las instituciones y organizaciones públicas se lleva a cabo a través de un procedimiento central de examen y colocación basado en méritos. La Comisión toma nota de que, según las observaciones formuladas por Türkiye Kamu-Sen, las prácticas de nombramiento y de promoción por medio de un examen oral o de entrevistas favorecen a los sindicatos próximos al Gobierno y discriminan a los miembros de otros sindicatos. El sindicato añade que «si bien se ha registrado en las sentencias judiciales […] que las entrevistas no eran un método de evaluación justo, el Gobierno sigue sin ejecutar estas decisiones judiciales y continúa discriminando». La Comisión pide al Gobierno que adopte medidas adecuadas para cerciorarse de que, en la práctica, la contratación en el sector público tenga lugar sin discriminación basada en los motivos establecidos en el Convenio, en particular la opinión política. La Comisión pide asimismo al Gobierno que se garantice que las víctimas de discriminación en la contratación y selección en el sector público tengan acceso efectivo a procedimientos adecuados para examinar su caso y a reparaciones adecuadas. Se pide al Gobierno que comunique información sobre todo procedimiento existente para interponer un recurso contra una decisión negativa en el proceso de contratación, sobre el número y el resultado de dichos recursos, y sobre la aplicación efectiva de las decisiones judiciales relativas a la discriminación en la contratación y selección en el sector público.

Artículos 1 y 2. Protección de los trabajadores contra la discriminación en la contratación. Legislación. Durante años, la Comisión ha venido haciendo referencia al hecho de que el artículo 5, 1), del Código del Trabajo, que prohíbe toda discriminación por motivos de lengua, raza, sexo, opinión política, creencia filosófica, religión y secta, o por motivos similares, en la relación de trabajo, no prohíbe la discriminación en la fase de la contratación. La Comisión toma nota con satisfacción de la adopción, en abril de 2016, de la Ley de Derechos Humanos y de la Institución de la Igualdad en Turquía (ley núm. 6701), cuyo artículo 6 prohíbe la discriminación por motivos de género, raza, color, lengua, religión, confesión, secta, opinión filosófica o política, origen étnico, riqueza, nacimiento, estado civil, condición médica, discapacidad o edad, durante los procesos de solicitud, contratación y selección, en el empleo y para la terminación de la relación de trabajo, y con respecto a anuncios de empleo, condiciones de trabajo, orientación profesional, acceso a la formación profesional, readaptación profesional, formación en el empleo, «intereses sociales y temas similares». De conformidad con el artículo 6, 3), de la Ley, se prohíbe que los empleadores o sus representantes rechacen una solicitud de empleo por motivo de embarazo, maternidad o cuidado infantil. La Comisión toma nota de que los contratos de trabajo o de desempeño que están excluidos del ámbito de aplicación de la legislación laboral, y el trabajo por cuenta propia están cubiertos por las disposiciones del artículo 6 de la ley núm. 6701. La Comisión acoge asimismo con agrado la inclusión del empleo en las instituciones y organizaciones públicas en el ámbito de aplicación de este artículo. La Comisión pide al Gobierno que suministre información sobre la aplicación en la práctica del artículo 6 de la ley núm. 6701 y, en particular, que indique si cualquier queja presentada por los trabajadores o cualquier informe presentado por el sistema de inspección del trabajo se apoyaron en el artículo 6, y el resultado de dichas quejas o informes.

Artículo 2. Igualdad entre hombres y mujeres. Educación y formación profesional, y empleo público y privado. La Comisión recuerda que, en sus comentarios anteriores, puso de relieve la necesidad de promover el acceso de las mujeres a una educación y formación profesional adecuadas, y de aumentar su participación en la fuerza de trabajo y en el sector público. En lo tocante al empleo de las mujeres en la administración pública, la Comisión toma nota de la indicación del Gobierno de que su participación ha aumentado considerablemente debido a acuerdos temporales en relación con el tiempo de trabajo y la licencia no remunerada que se ofrece a las madres y los padres. En lo referente al sector privado, señala además que, según las estadísticas de la fuerza de trabajo en febrero de 2019, la tasa de participación de las mujeres en la fuerza de trabajo fue del 34 por ciento (frente al 33,3 por ciento registrado en febrero de 2018). La Comisión toma nota de que, en sus observaciones finales, el Comité de las Naciones Unidas para la Eliminación de la Discriminación contra la Mujer (CEDAW) expresó su preocupación por «la persistencia de estereotipos discriminatorios profundamente arraigados respecto del papel y las responsabilidades de mujeres y hombres en la familia y en la sociedad», que «hacen demasiado hincapié en el papel tradicional de las mujeres como madres y esposas, lo que socava la condición social de las mujeres, su autonomía, sus oportunidades de educación y sus carreras profesionales». El CEDAW también expresó su inquietud por que «las actitudes patriarcales están aumentando en las autoridades estatales y la sociedad» y por «la elevada tasa de deserción escolar de las niñas y mujeres y por su escasa participación en la formación profesional y la educación superior, en particular en las zonas rurales deprimidas y en las comunidades de refugiados» (documento CEDAW/C/TUR/CO/7, de 25 de julio de 2016, párrafos 28 y 43). La Comisión acoge con agrado la información detallada proporcionada por el Gobierno en su memoria sobre las numerosas medidas, actividades, programas y proyectos desarrollados y puestos en práctica a fin de promover la igualdad de género, incluidas iniciativas de sensibilización para luchar contra los estereotipos de género y la violencia hacia las mujeres, estrategias para conciliar las responsabilidades laborales y familiares, como el establecimiento de jardines de infancia y la prestación de apoyo para el cuidado infantil, los programas de formación profesional orientados a las mujeres en ámbitos no tradicionales, y los programas de formación empresarial y en el empleo. La Comisión toma nota de que el Gobierno menciona asimismo la adopción de un Plan de Acción para el Empleo para las Mujeres (2016-2018) en el marco del programa titulado «Más y mejores trabajos para las mujeres: empoderamiento de las mujeres a través del trabajo decente en Turquía», llevado a cabo conjuntamente por la OIT y por la Agencia de Empleo de Turquía (ISKUR), y financiado por la Agencia Sueca de Cooperación Internacional (SIDA). El Gobierno añade que el Plan de Acción tiene por objeto aumentar las competencias profesionales de las mujeres y sus medios para acceder al mercado de trabajo, y que se designó a 81 representantes provinciales en materia de género, a los que se impartió formación sobre cuestiones de género, con el fin de supervisar la puesta en práctica del Plan de Acción y de informar al respecto, junto con el personal de ISKUR. La Comisión también toma nota de que, según las observaciones formuladas por la TİSK, tal como reflejan las estadísticas de trabajo, «una de las cuestiones que debe abordarse con miras a facilitar el acceso de las mujeres al mercado de trabajo es la educación». La TİSK añade que, dado el elevado número de mujeres empleadas en la economía informal — especialmente en la agricultura — «debe concederse prioridad a las políticas que reducirán el trabajo no documentado o el empleo informal de las trabajadoras». La TİSK señala asimismo que uno de los principales obstáculos para que las mujeres trabajen y progresen profesionalmente son las dificultades a las que se enfrentan para conciliar las responsabilidades familiares y domésticas, ya que, a pesar de los esfuerzos realizados, no existen suficientes instituciones de cuidado infantil. Tomando nota de los alentadores progresos realizados en lo que respecta a la promoción de la igualdad de género en el empleo, pero también del lento incremento de la tasa de participación de las mujeres en la fuerza de trabajo, la Comisión pide al Gobierno que intensifique sus esfuerzos y siga adoptando medidas específicas, en particular en el marco del Programa OIT/ISKUR/SIDA, a fin de promover el acceso de las mujeres a una educación y formación profesional adecuadas, y al empleo formal y remunerado, incluso a cargos de nivel más alto. La Comisión pide asimismo al Gobierno que suministre información sobre los resultados obtenidos a través del Plan de Acción para el Empleo de las Mujeres para 2016-2018, incluidas estadísticas desglosadas por sexo que muestren la evolución del empleo de las mujeres tanto en el sector público como en el privado. La Comisión pide al Gobierno que adopte medidas proactivas para combatir con firmeza los estereotipos de género persistentes y las ideas preconcebidas estereotipadas relativas a las aspiraciones, las preferencias, las capacidades y la «idoneidad» de las mujeres para ciertos empleos y su papel en la sociedad, y que continúe adoptando medidas para que las mujeres — que siguen asumiendo la carga desigual de las responsabilidades familiares — puedan conciliar las responsabilidades laborales y familiares, en particular mediante el desarrollo de instalaciones de cuidado infantil y para la familia, y de la prestación de apoyo con este fin, y la eliminación de los obstáculos administrativos a los que el Gobierno se refiere en relación con esto.

Código vestimentario. La Comisión acoge con agrado la indicación del Gobierno de que, a raíz de la enmienda en 2013 y 2016 del Reglamento sobre el código vestimentario del personal empleado en las instituciones públicas, las organizaciones de seguridad y las fuerzas armadas, se permite ahora que las mujeres que trabajan en estas instituciones y organizaciones lleven la cabeza cubierta. La Comisión confía en que el Gobierno siga velando por que todas las personas que trabajan en las instituciones públicas, organizaciones de seguridad y fuerzas armadas se sigan beneficiando de una protección contra la discriminación religiosa por motivo de un código vestimentario.

La Comisión plantea otras cuestiones en una solicitud dirigida directamente al Gobierno.