Observación (CEACR) - Adopción: 2019, Publicación: 109ª reunión CIT (2021)

Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87) - Kazajstán (Ratificación : 2000)

La Comisión toma nota de las observaciones de la Organización Internacional de Empleadores (OIE), recibidas el 29 de agosto de 2019, que contienen las declaraciones de los empleadores realizadas ante la Comisión de Aplicación de Normas de la Conferencia de 2019 (en adelante, la Comisión de la Conferencia).

La Comisión toma nota asimismo de las observaciones de la Confederación Sindical Internacional (CSI), recibidas el 1.º de septiembre de 2019, relativas a las cuestiones planteadas por la Comisión a continuación, así como de las observaciones recibidas el 14 de noviembre de 2019, alegando el encarcelamiento, el 16 de octubre de 2019, del Sr. Erlan Baltabay, el dirigente del Sindicato Independiente de los Trabajadores del Petróleo y de la Energía. La Comisión toma nota asimismo de las observaciones de la Federación de Sindicatos de la República de Kazajstán (FPRK) sobre la aplicación del Convenio, recibidas el 18 de noviembre de 2019, en las que expresa su inquietud por la situación del Sr. Baltabay. Expresando su preocupación por esta alegación, la Comisión pide al Gobierno que formule comentarios al respecto.

La Comisión recuerda que había tomado nota anteriormente con profunda preocupación de la alegación de la CSI de 2018 sobre la agresión física y las lesiones sufridas por el presidente de un sindicato de trabajadores del complejo de combustible y energía en la región de Karanganda, y que pidió al Gobierno que investigara la cuestión sin demora y llevara a los autores ante la justicia. La Comisión toma nota de la información proporcionada por el Gobierno que confirma la agresión física sufrida el 10 de noviembre de 2018 por el presidente del Sindicato de Trabajadores del Complejo de Combustible y Energía de Shakhtinsk, Sr. Dmitry Senyavsky. El Gobierno indica que se incoaron procedimientos previos al juicio en virtud del artículo 293, 2), 1), del Código Penal (conducta desordenada). De conformidad con un informe médico forense, el Sr. Senyavsky sufrió daños leves a su salud. Sin embargo, la investigación previa al juicio se ha suspendido en virtud del artículo 45, 7), 1), del Código de Procedimiento Penal (no identificación de la persona que cometió un delito) hasta que salgan a la luz nuevas circunstancias (pruebas). La Comisión pide al Gobierno que continúe proporcionando información sobre los progresos realizados con respecto a este caso.

Seguimiento de las conclusiones de la Comisión de Aplicación de Normas (Conferencia Internacional del Trabajo, 108.ª reunión, junio de 2019)

La Comisión toma nota de la discusión que tuvo lugar en la Comisión de la Conferencia en junio de 2019 relativa a la aplicación del Convenio. La Comisión observa que la Comisión de la Conferencia lamentó la falta persistente de progresos desde la última discusión del caso, en junio de 2017, en particular con respecto a los grandes obstáculos para la constitución de sindicatos sin autorización previa en la legislación y en la práctica, y a la continua injerencia en la libertad de asociación de las organizaciones de empleadores. La Comisión de la Conferencia tomó nota de la misión tripartita de alto nivel de la OIT que tuvo lugar en mayo de 2018, y de la Hoja de ruta resultante. La Comisión toma nota de que la Comisión de la Conferencia pidió al Gobierno que: i) enmendara las disposiciones de la Ley de Sindicatos, de una manera coherente con el Convenio, sobre las cuestiones relativas a las limitaciones excesivas impuestas a la estructura de los sindicatos que restringen el derecho de los trabajadores a constituir los sindicatos que estimen oportunos y a afiliarse a ellos; ii) se abstenga de imponer restricciones al derecho de ocupar cargos electivos en los sindicatos y al derecho a la libertad de circulación con miras a realizar actividades sindicales legítimas; iii) garantice que las alegaciones de violencia contra los miembros sindicales se investiguen y, según proceda, que se impongan sanciones disuasorias; iv) revise, en consulta con los interlocutores sociales, la legislación y la práctica existentes relativas al nuevo registro de los sindicatos, con el fin de superar los obstáculos existentes; v) enmiende, en consulta con las organizaciones más representativas, libres e independientes de empleadores, las disposiciones de la Ley sobre la Cámara Nacional de Empresarios (NCE), y las normas conexas, de tal manera que se garantice sin demora la plena autonomía e independencia de las organizaciones de empleadores libres e independientes. En particular, le pide que suprima las disposiciones del amplio mandato de la NCE para representar a los empleadores y acreditar a las organizaciones de empleadores; vi) asegure que la Confederación de Sindicatos Independientes de Kazajstán (KNPRK) y sus afiliados gocen sin demora de la plena autonomía e independencia de una organización de trabajadores libre e independiente, y que se les concedan la autonomía y la independencia necesarias para cumplir su mandato y representar a sus mandantes; vii) confirme la enmienda a la legislación para que los jueces, los bomberos y el personal penitenciario, que no ocupan un cargo militar, puedan constituir una organización de trabajadores y afiliarse a ella; viii) adopte una legislación para asegurar que no se impida a las organizaciones nacionales de trabajadores y de empleadores recibir asistencia financiera o de otro tipo de organizaciones internacionales; a este respecto, le pide que proporcione información sobre la situación jurídica y el contenido de su recomendación relativa a la autorización de las organizaciones de trabajadores y de empleadores de recibir asistencia financiera de organizaciones internacionales, y ix) ponga en práctica la Hoja de ruta de 2018 en consulta con los interlocutores sociales, con carácter urgente. La Comisión de la Conferencia decidió incluir sus conclusiones en un párrafo especial del informe.

La Comisión toma nota de la indicación del Gobierno de que se ha sometido al Parlamento un proyecto de ley para enmendar ciertas leyes, y de que un grupo de trabajo del Mazhilis examinó el proyecto en seis ocasiones. La Comisión toma nota de una copia de las enmiendas propuestas a la Ley de Sindicatos (2014), el Código del Trabajo (2015), la Ley sobre la NCE, el Código Penal, el Código de Procedimiento Penal y la Ley de Asociaciones Públicas contenidas en este proyecto de ley.

Artículo 2 del Convenio. Derecho de los trabajadores, sin ninguna distinción, de constituir organizaciones y de afiliarse a ellas. Personal penitenciario y bomberos. La Comisión toma nota debidamente de la información proporcionada por el Gobierno sobre el derecho de los bomberos y del personal penitenciario a sindicarse.

Derecho de los trabajadores de constituir organizaciones sin autorización previa. La Comisión recuerda que, tras la entrada en vigor de la Ley de Sindicatos, todos los sindicatos existentes tuvieron que registrarse nuevamente. Recuerda asimismo que había señalado con preocupación que se había denegado a los afiliados de la KNPRK el registro/nuevo registro, lo que en último término condujo a su liquidación. La Comisión recuerda la indicación del Gobierno de que, de conformidad con la Hoja de ruta, en junio de 2008 se había establecido un servicio permanente de atención telefónica al nivel del Ministerio de Trabajo y Protección Social (MLSP) para tratar las cuestiones del registro de los sindicatos y a las actividades de los mismos. Sin embargo, la Comisión recuerda la alegación de la CSI de que este servicio carecía de la capacidad y el mandato para cumplir su misión. La CSI hizo referencia a este respecto a las negativas a registrar organizaciones que anteriormente constituían la KNPRK. La Comisión pidió al Gobierno que formulara comentarios en relación con esto. También a este respecto, la Comisión recuerda que había tomado nota de que varias leyes regulaban el registro, y de que se denegaba a algunos sindicatos el nuevo registro porque se consideraba que sus estatutos no estaban en consonancia con una o varias leyes aplicables. Por lo tanto, la Comisión pidió al Gobierno que colaborara con los interlocutores sociales a fin de examinar las dificultades a las que se enfrentaban los sindicatos que deseaban registrarse, con miras a hallar medidas adecuadas, incluidas legislativas, para dar pleno cumplimiento al artículo 2 del Convenio, y que garantice el derecho de los trabajadores a constituir organizaciones sin autorización previa.

La Comisión toma nota de la indicación del Gobierno de que existen tres asociaciones nacionales de sindicatos en el país, que congregan a aproximadamente 3 millones de trabajadores o a la mitad de todos los trabajadores asalariados de Kazajstán, 39 sectoriales, 19 regionales, 635 locales y más de 20 000 organizaciones sindicales de base. Todos los sindicatos pueden constituirse sin autorización previa. Los sindicatos de base no necesitan registrase. Si un sindicato desea convertirse en una entidad legal (que le permite abrir una cuenta de banco), debe registrarse ante las autoridades judiciales. Estas últimas tienen las siguientes facultades para determinar la situación de los sindicatos: 1) verificar el cumplimiento de las disposiciones legislativas de los documentos presentados para el registro, y 2) expedir certificados de registro estatal. En el caso de que el órgano de registro detecte deficiencias, emite una negativa razonada, citando la disposición legislativa aplicable, de conformidad con el artículo 11 de la Ley del Registro Estatal de Entidades Legales y del Registro Oficinal de Sucursales y de Oficinas Representativas. Si el sindicato en cuestión rectifica estas deficiencias, puede volver a presentar su solicitud de registro, anexando todos los documentos necesarios. El Gobierno señala que esto puede hacerse un número ilimitado de veces. La Comisión toma nota asimismo de la indicación del Gobierno de que el MLSP y el Ministerio de Justicia han celebrado una serie de reuniones para las federaciones nacionales de sindicatos en las que han proporcionado información sobre el procedimiento de registro y han tratado de detectar los problemas que surgen durante el registro. Como consecuencia, se ha creado un grupo de trabajo para examinar los problemas que se plantean durante el registro, y se han elaborado recomendaciones (instrucciones paso por paso) relativas al registro de sindicatos. Éstas se han enviado a los sindicatos para su utilización en sus actividades. El Gobierno indica que no han escatimado esfuerzos para proporcionar orientación sobre el registro a todos los sindicatos, y que actualmente sólo surgen problemas en casos aislados. Al tiempo que toma nota de esta información, la Comisión lamenta que el Gobierno no comunique información sobre la situación actual de la KNPRK. La Comisión pide al Gobierno que suministre información sobre la situación actual de la KNPRK, y reitera a este respecto la necesidad de asegurar que la KNPRK y sus afiliados gocen sin demora de la plena autonomía e independencia de una organización de trabajadores libre e independiente, y de que se les concedan la autonomía y la independencia necesarias para cumplir su mandato y representar a sus mandantes.

Derecho de los trabajadores de constituir las organizaciones que estimen convenientes y de afiliarse a ellas. La Comisión había pedido anteriormente al Gobierno que enmendara los siguientes artículos de la Ley de Sindicatos, con el fin de garantizar el derecho de los trabajadores a decidir libremente si desean asociarse o hacerse miembros de una estructura sindical de nivel superior, y de reducir los requisitos relativos al número mínimo de afiliados para constituir organizaciones de nivel superior:

• -los artículos 11, 3), 12, 3), 13, 3), y 14, 4), que exigen, bajo la amenaza de cancelación del registro en virtud del artículo 10, 3), la afiliación obligatoria de los sindicatos locales, territoriales y sectoriales a una asociación sindical nacional en el plazo de seis meses tras su registro, a fin de garantizar el derecho de los trabajadores a decidir libremente si desean asociarse o hacerse miembros de una estructura sindical de nivel superior, y
• -el artículo 13, 2), que exige que un sindicato sectorial represente a no menos de la mitad de la fuerza de trabajo total del sector o de sectores conexos, o de las organizaciones del sector o de sectores conexos, o tenga subdivisiones estructurales y organizaciones miembros en el territorio de más de la mitad de todas las regiones, ciudades de relevancia nacional y la capital, con el fin de reducir este requisito relativo al número mínimo de afiliados.

La Comisión toma nota con interés de la indicación del Gobierno de que el proyecto de ley, si se adopta, enmendaría los artículos 11, 12, 13 y 14 de la Ley de Sindicatos, con el fin de suprimir la afiliación obligatoria de los sindicatos a una asociación sindical de nivel superior. La Comisión toma nota asimismo de la indicación del Gobierno de que el proyecto de ley pretende simplificar las condiciones para confirmar la situación de un sindicato como organización nacional, sectorial o regional, prolongando el plazo para este procedimiento de seis meses a un año. La Comisión confía en que el proceso legislativo se concluirá sin demora.

La Comisión toma nota de que el proyecto de ley propone modificar los requisitos relativos al número mínimo de afiliados para estipular que «un sindicato sectorial debería tener divisiones estructurales, organizaciones miembros en un territorio que incluya más de la mitad del número de regiones, ciudades de relevancia republicana y la capital. Los trabajadores de empresas pequeñas tienen el derecho de constituir un sindicato sectorial si existen divisiones estructurales y afiliados en un territorio que incluya más de la mitad del número de regiones, ciudades de relevancia republicana y la capital». La Comisión pide al Gobierno que proporcione información sobre todos los progresos realizados en relación con esto.

Ley sobre la Cámara Nacional de Empresarios (NCE). La Comisión había instado anteriormente al Gobierno a que enmendara la NCE y cualquier otra ley pertinente, con el fin de asegurar la plena autonomía e independencia de las organizaciones libres e independientes de empleadores. La Comisión recuerda, en particular, que la ley exige la afiliación obligatoria a la NCE (artículo 4, 2)). La Comisión había tomado nota asimismo de las dificultades a las que se enfrentaba la Confederación de Empleadores de la República de Kazajstán (KRRK) en la práctica, que se derivaban de la afiliación obligatoria y del monopolio de la NCE y, en particular, de que la acreditación de las organizaciones de empleadores por la NCE y la obligación impuesta en la práctica a las organizaciones de empleadores de concluir un acuerdo anual (un contrato modelo) con la NCE significaban, a todos los efectos, que esta última aprobaba y formulaba los programas de las organizaciones de empleadores, por lo que intervenía en sus asuntos internos. A este respecto, la Comisión había tomado nota de que existía un acuerdo para enmendar el artículo 148, 5), del Código del Trabajo, con miras a suprimir la referencia a la autoridad de la NCE para representar a los empleadores en el diálogo social a nivel nacional, sectorial y regional, y que la Hoja de ruta preveía que se adoptaran medidas a fin de responder a las preocupaciones mencionadas anteriormente, que culminaran con la sumisión al Parlamento, en noviembre de 2018, del proyecto de ley encaminado a enmendar diversas leyes, incluida la Ley sobre la NCE.

La Comisión toma nota de la indicación del Gobierno de que la acreditación por la NCE es un procedimiento interno, que tiene lugar sobre una base voluntaria. El Gobierno subraya que este procedimiento no es un procedimiento de autorización, y no impide actuar a las organizaciones de empleadores. Además, la afiliación obligatoria a la NCE no se impone a las asociaciones. El Gobierno reitera que la enmienda propuesta al Código del Trabajo descrita anteriormente se refleja en el proyecto de ley, por lo que la NCE se retirará de la Comisión Tripartita Nacional sobre la Alianza Social y la Reglamentación de las Relaciones Sociales y Laborales, de las comisiones sectoriales (20 sectores) y de las comisiones regionales (16 regiones). Como consecuencia, la NCE ya no será signataria del acuerdo general concluido entre el Gobierno y las asociaciones nacionales de empleadores y de trabajadores, de los acuerdos sectoriales y de los acuerdos regionales. La Comisión toma nota con interés de esta enmienda propuesta. La Comisión toma nota asimismo con interés de la enmienda propuesta al artículo 9 de la Ley sobre la NCE, que excluiría explícitamente de la definición de las funciones representativas de la NCE el derecho a representar a los empresarios en el sistema de la alianza social establecido en el Código del Trabajo. La Comisión confía en que el artículo 148, 5), del Código del Trabajo, así como el artículo 9 de la Ley sobre la NCE, se enmendarán sin demora como se ha indicado, asegurando así que la NCE y sus estructuras a nivel nacional, sectorial y regional ya no sean representantes de los empleadores en el diálogo social. La Comisión pide al Gobierno que suministre información sobre todos los progresos realizados a este respecto.

La Comisión recuerda que también había pedido al Gobierno que formulara sus comentarios sobre las observaciones de 2018 de la KRRK, que alegaban que no había un diálogo nacional real sobre la puesta en práctica de la Hoja de ruta, que requería un enfoque integral, incluidas modificaciones al Código sobre la Iniciativa Empresarial y más allá de la enmienda propuesta al Código del Trabajo, que no abordaba la cuestión de la dependencia financiera e institucional de las organizaciones de empleadores de la NCE. La Comisión pide una vez más al Gobierno que formule sus comentarios al respecto.

Artículo 3. Derecho de las organizaciones de organizar sus actividades y de formular sus programas. La Comisión había pedido anteriormente al Gobierno que proporcionara información sobre el estado de su propuesta de enmendar el Código del Trabajo relativo al derecho de huelga, para que el artículo 176, 1), 1) (en virtud del cual las huelgas se considerarán ilegales cuando tengan lugar en entidades que manejan instalaciones de producción peligrosas) sea más explícito en lo que respecta a qué instalaciones se consideran peligrosas. La Comisión había tomado nota de que en la actualidad, las «instalaciones de producción peligrosas» se enumeran en los artículos 70 y 71 de la Ley de Protección Civil, y la empresa en cuestión puede determinarlas con más precisión, de conformidad con la orden núm. 353 del Ministro de Inversión y Desarrollo (2014).

La Comisión toma nota de la indicación del Gobierno de que, en julio y agosto de 2019, el Ministerio celebró consultas con los órganos estatales pertinentes y las asociaciones nacionales de trabajadores y empleadores relativas a las medidas adicionales que podían concebirse para garantizar el respeto de la libertad sindical. La Comisión toma nota de que las enmiendas propuestas transmitidas por el Gobierno tienen por objeto modificar el artículo 176 del Código del Trabajo, para que haga referencia explícitamente a ciertos servicios (el transporte aéreo, ferroviario y por carretera y el transporte público, así como la comunicación) como fundamentales y en los casos en que una huelga se considere ilegal, a menos que el nivel mínimo necesario de servicios, acordado anteriormente por los representantes de los trabajadores y las autoridades ejecutivas locales, se mantenga durante una huelga. La Comisión confía en que el proceso legislativo será concluido sin demora, y pide al Gobierno que comunique información sobre todos los progresos realizados a este respecto.

La Comisión recuerda que anteriormente había tomado nota con preocupación de que los dirigentes sindicales habían sido declarados culpables y condenados en virtud del artículo 402 del Código Penal (2016), conforme al cual toda incitación a seguir una huelga declarada ilegal por el tribunal se podía castigar hasta con un año de prisión y, en ciertos casos (menoscabo considerable de los derechos e intereses de los ciudadanos, altercados masivos, etc.), hasta con tres años de prisión. Recordó que no debían imponerse sanciones penales contra un trabajador por haber llevado a cabo una huelga pacífica y, por tanto, por ejercer meramente un derecho esencial y, por ende, que no debían imponerse bajo ningún concepto medidas de encarcelamiento o multas. Tales sanciones sólo podían preverse en los casos en que, durante una huelga, se hubieran cometido actos de violencia contra las personas o los bienes, u otras violaciones graves del derecho penal, y podían imponerse exclusivamente en aplicación de las disposiciones legales que castigan tales actos (véase el Estudio General de 2012 sobre los convenios fundamentales, párrafo 158). La Comisión pidió al Gobierno que adoptara las medidas necesarias para enmendar el artículo 402 del Código Penal a fin de ponerlo en conformidad con este principio.

La Comisión toma nota de la indicación del Gobierno de que el Ministerio celebró una serie de consultas con las autoridades encargadas de hacer cumplir la ley, así como con las asociaciones nacionales de trabajadores y empleadores en relación con el artículo 402 del Código Penal. Las propuestas para enmendar las sanciones establecidas en el artículo 402 del Código Penal fueron apoyadas por los órganos estatales. La Comisión toma nota de que las enmiendas propuestas tienen por objeto enmendar el artículo 402 del Código Penal y las disposiciones pertinentes del Procedimiento del Código Penal, con el fin de clasificar los actos descritos en el artículo 402 como actos delictivos (y no más como actos criminales), y de reducir las sanciones (tanto las multas como las penas de prisión) en consecuencia. La Comisión toma nota, en particular, de que las penas de prisión de hasta un año, y de hasta tres años en los casos específicos descritos anteriormente, deben ser sustituidas por una detención de hasta cincuenta días y por una pena de prisión de dos años, respectivamente. Al tiempo que acoge con agrado las enmiendas propuestas encaminadas a reducir las sanciones, la Comisión opina, no obstante, que el mero hecho de convocar una huelga, incluso una declarada ilegal por los tribunales, no debería conducir a una detención de hasta cincuenta días y que, en general, sólo deberían contemplarse sanciones en los casos en que, durante una huelga, se hayan cometido actos de violencia contra las personas o la propiedad, u otras infracciones graves de la legislación penal. La Comisión confía en que las enmiendas adicionales se seguirán revisando teniendo en cuenta lo mencionado anteriormente y se sometan al Parlamento en un futuro cercano. La Comisión pide al Gobierno que proporcione información sobre todos los progresos realizados a este respecto.

Artículo 5. Derecho de las organizaciones a recibir asistencia financiera de organizaciones internacionales de trabajadores y de empleadores. La Comisión había solicitado anteriormente al Gobierno que adoptara, en consulta con los interlocutores sociales, disposiciones legislativas específicas que autorizaran claramente a las organizaciones de trabajadores y de empleadores a obtener, con fines normales y lícitos, asistencia financiera o de otro tipo de organizaciones internacionales de trabajadores y de empleadores. La Comisión recuerda que la Hoja de ruta prevé la redacción de una nota explicativa sobre esta cuestión y sobre el procedimiento que ha de seguirse para la distribución pública. Tomando nota de la indicación del Gobierno de que se ha redactado una Recomendación sobre la obtención de asistencia financiera por organizaciones internacionales, la Comisión pidió al Gobierno que proporcionara una copia de la misma, y que comunicara información sobre las medidas tomadas para adoptar esta Recomendación como cuestión de derecho.

La Comisión toma nota de la indicación del Gobierno de que la legislación vigente no impide la realización por los sindicatos de actividades (como seminarios sobre la política de género o juvenil, la libertad sindical, la negociación colectiva y la resolución de conflictos laborales) financiadas por organizaciones internacionales. Sin embargo, la asistencia financiera encaminada a menoscabar el orden constitucional, la soberanía y la independencia del país está prohibida. El Gobierno indica que, entre 2013 y 2017, la Federación de Sindicatos de la República de Kazajstán celebró 101 eventos internacionales (como seminarios, reuniones, conferencias y escuelas de verano) conjuntamente con la OIT y la CSI. El Gobierno indica asimismo que se ha explicado la legislación a todas las asociaciones nacionales de sindicatos, que también han recibido una copia de la Recomendación mencionada anteriormente. La Comisión toma nota de que la Recomendación refleja la explicación del Gobierno proporcionada anteriormente. La Comisión acoge con agrado que el proyecto de ley tenga por objeto enmendar la Ley de Sindicatos, añadiendo disposiciones sobre el derecho de los sindicatos a cooperar con las organizaciones sindicales internacionales y, conjuntamente con las organizaciones internacionales, a organizar y realizar actividades y a llevar a cabo proyectos encaminados a defender los derechos e intereses de los trabajadores de conformidad con la legislación de Kazajstán. La Comisión confía en que la Ley de Sindicatos será enmendada sin demora, y pide al Gobierno que comunique información sobre los progresos realizados a este respecto.