Observación (CEACR) - Adopción: 2019, Publicación: 109ª reunión CIT (2021)

Convenio sobre el trabajo forzoso, 1930 (núm. 29) - Qatar (Ratificación : 1998)

Artículos 1, 1), 2, 1), y 25 del Convenio. Situación de vulnerabilidad de los trabajadores migrantes en condiciones de trabajo forzoso. Antecedentes y contexto. La Comisión tomó nota anteriormente de que en la 103.ª reunión de la Conferencia Internacional del Trabajo (CIT), celebrada en junio de 2014, en virtud del artículo 26 de la Constitución de la Organización Internacional del Trabajo (OIT), 12 delegados presentaron una queja contra el Gobierno de Qatar por la violación del Convenio sobre el trabajo forzoso, 1930 (núm. 29) y del Convenio sobre la inspección del trabajo, 1947 (núm. 81). También tomó nota de los debates que tuvieron lugar en la 104.ª reunión de la Comisión de Aplicación de Normas de la Conferencia, en junio de 2015, en relación con la aplicación por Qatar del Convenio. La Comisión observó además que, en su 331.ª reunión (octubre-noviembre de 2017), el Consejo de Administración decidió dar por terminado el procedimiento de queja contra el Gobierno de Qatar y apoyar el programa de cooperación técnica entre el Gobierno de este país y la OIT y sus modalidades de aplicación. El programa de cooperación técnica se articula en torno a cinco pilares, a saber: la mejora del pago de los salarios; la mejora de los sistemas de inspección del trabajo y de seguridad y salud en el trabajo (SST); el perfeccionamiento del sistema contractual que sustituye al sistema de patrocinio (kafala); la mejora de los procedimientos de contratación laboral; el incremento de la prevención del trabajo forzoso, de la protección contra el mismo y de los enjuiciamientos de quienes cometan este delito, así como la promoción de la voz de los trabajadores.

1. Marco jurídico nacional para los trabajadores migrantes. En sus observaciones anteriores, la Comisión pidió al Gobierno que proporcionara información sobre las siguientes cuestiones: i) el funcionamiento del sistema de patrocinio (kafala); ii) el procedimiento de expedición de visados de salida; iii) las comisiones por contratación y sustitución de contratos; iv) la confiscación de pasaportes; v) la morosidad y el impago de salarios, y vi) los trabajadores domésticos migrantes.

i) El funcionamiento del sistema de patrocinio (kafala). En sus observaciones anteriores, la Comisión observó que la contratación de trabajadores migrantes y su empleo se regían por la ley núm. 4 de 2009, que regula el sistema de patrocinio. Con arreglo a este sistema, los trabajadores migrantes que hayan obtenido un visado deben tener un patrocinador (artículo 180). La ley prohíbe a los trabajadores cambiar de empleador, y sólo es posible la transferencia temporal del patrocinio si hay una demanda pendiente entre el trabajador y el patrocinador. La Comisión también tomó nota de la ley núm. 21 de 2015, que regula la entrada, salida y residencia de los trabajadores migrantes y que entró en vigor en diciembre de 2016. La Comisión observó que la principal novedad introducida por la ley de 2015 consistía en que los trabajadores no necesitaban la autorización del empleador para cambiar de empleo al final de un contrato de duración determinada o después de un período de cinco años si el contrato era de duración indeterminada (artículo 21, 2)); mientras que, con arreglo a la ley de 2009, el trabajador no podía volver a trabajar en Qatar durante dos años en caso de que el patrocinador denegara dicha transferencia. Sin embargo, observó que la ley de 2015 no parecía prever la rescisión del contrato por parte del trabajador expatriado antes de la expiración del mismo (es decir, con un período de preaviso) sin la aprobación del empleador, ni establecía razones y condiciones para la rescisión en general, salvo en unos pocos casos muy determinados. La Comisión expresó la firme esperanza de que la nueva legislación elimine todas las restricciones que impiden que los trabajadores migrantes den por terminada su relación laboral en caso de prácticas abusivas y que autorice a los trabajadores migrantes a dejar su empleo, respetando ciertos intervalos de tiempo, o mediante un preaviso razonable, durante la vigencia del contrato y sin el consentimiento del empleador.

En cuanto al traslado de trabajadores en situaciones abusivas, la Comisión observa que la ley núm. 21 de 2015 permite al Ministro del Interior o a su representante aprobar el traslado temporal de un trabajador migrante a un nuevo empleador en los casos de demandas entre un trabajador y su empleador actual, siempre que el Ministerio de Trabajo apruebe el traslado. La Comisión toma nota de la información estadística proporcionada por el Gobierno sobre el número de trabajadores transferidos a nuevos empleadores entre diciembre de 2016 y enero de 2019, que ascendió a un total de 339 420 transferencias permanentes. Observa que el número de transferencias basadas en el uso indebido llegó a 2 309 en 2019.

La Comisión toma nota de la referencia que el Gobierno hace en su memoria al decreto del Ministro del Interior núm. 25 de 2019 sobre la promulgación del reglamento de aplicación de la ley núm. 21 de 2015 por la que se regula la entrada, salida y residencia de nacionales extranjeros. La Comisión observa asimismo que en los informes anuales al Consejo de Administración sobre la marcha de los trabajos del programa de cooperación técnica de la OIT en Qatar (Informe anual sobre los progresos alcanzados en la ejecución de dicho programa), se señala que en el marco del programa se prestó apoyo en la redacción de la modificación de la ley laboral núm. 14 de 2004 y la ley núm. 21 de 2015 por las que se regula la entrada y la salida de los expatriados y su residencia en lo que respecta a la terminación de la relación de trabajo y la supresión del certificado de no objeción, a fin de suprimir las restricciones a la libertad de circulación de los trabajadores para cambiar de trabajo (documento GB.337/INS/5, párrafo 18).

La Comisión toma nota de que las enmiendas a la Ley del Trabajo núm. 14, de 2004, y a la ley núm. 21, de 2015, para eliminar las restricciones a la libertad de movimientos para cambiar de trabajo, fueron aprobadas por el Consejo de Ministros en septiembre de 2019, y se remitieron al Consejo de la Shura para su consideración. Al tiempo que saluda este reciente avance legislativo que permite a los trabajadores migrantes abandonar su empleo después de haberlo notificado con suficiente antelación, la Comisión confía en que el Consejo de la Shura adopte en breve las enmiendas y pide al Gobierno que facilite informaciones sobre su adopción, así como su aplicación, especialmente el número de transferencias de empleo que se han producido desglosados por contratos de duración limitada y contratos de duración indeterminada, así como en función del género.

ii) Procedimiento de expedición de visados de salida. La Comisión observó anteriormente que la ley núm. 4 de 2009 sobre la entrada y salida de trabajadores extranjeros exigía que los trabajadores migrantes obtuvieran un permiso de salida firmado por el patrocinador para poder salir del país. Posteriormente, tomó nota de la aprobación de la ley núm. 21 de 2015 sobre la entrada y salida de trabajadores extranjeros, que eliminaba la obligación de que el patrocinador firmara el permiso de salida para salir del país. No obstante, dicha ley núm. 21 dispone que el empleador puede oponerse a la salida del país del trabajador expatriado, en cuyo caso éste tiene derecho a recurrir ante un Comité de Apelación (artículo 7, 2) y 3)). La Comisión observó además que la ley no enumeraba los motivos específicos por los que el empleador podía oponerse a la salida del país del trabajador migrante. La Comisión pidió al Gobierno que adoptara las medidas necesarias para eliminar los obstáculos que limitan la libertad de circulación de los trabajadores migrantes.

La Comisión toma nota con satisfacción de la aprobación de la ley núm. 13 de 2018, que modifica el artículo 7 de la ley núm. 21, por la que se suprime la exigencia de permisos de salida de los trabajadores migrantes a los que se aplica la Ley del Trabajo núm. 14 de 2004. Sin embargo, la Comisión toma nota de que esta nueva ley especifica que los empleadores pueden presentar, para recabar su acuerdo al Ministerio de Desarrollo Administrativo, Trabajo y Asuntos Sociales (MDATAS), una lista de trabajadores para los que se seguiría exigiendo el certificado de «no objeción», con una justificación basada en la naturaleza del trabajo. Los puestos para los que podría exigirse un permiso de salida, se limitan a los trabajadores con las siguientes altas calificaciones: los directores ejecutivos, los directores financieros, los directivos a cargo de la supervisión del funcionamiento diario de las empresas y los directores de las TIC. El número de estos trabajadores por empresa no debería superar el 5 por ciento de la masa salarial. Al mes de mayo de 2019, el número de empresas que solicitaron excepciones para el 5 por ciento de su personal, fue de un máximo de 12 430, mientras que los trabajadores fueron 38 038. Teniendo en cuenta que la ley núm. 13 no cubre a las categorías de trabajadores que se encuentran fuera del ámbito de aplicación de la Ley del Trabajo, la Comisión toma nota de que la decisión ministerial debería adoptarse antes de finales de 2019, a efectos de suprimir el permiso de salida para todos los trabajadores que no están comprendidos en la Ley del Trabajo, en particular, los trabajadores domésticos, los trabajadores de instituciones públicas y gubernamentales, los trabajadores empleados en el mar y en la agricultura, así como los trabajadores ocasionales. La Comisión confía en que se adoptará, en un futuro muy próximo, la decisión ministerial que debe adoptarse a finales de 2019, que amplía el ámbito de aplicación de la ley núm. 13 de 2018, suprimiendo la obligación de que todos los trabajadores migrantes obtengan permisos de salida. Pide al Gobierno que comunique informaciones sobre cualquier novedad al respecto.

iii) Comisiones de contratación y sustitución de contratos. La Comisión alentó anteriormente al Gobierno a que velara por que no se cobraran comisiones de contratación a los trabajadores migrantes. También pidió al Gobierno que velara por que los contratos firmados en los países de origen no se modificaran en Qatar. La Comisión toma nota de la indicación del Gobierno de que las enmiendas al artículo 33 de la Ley del Trabajo núm. 14 de 2004 así lo disponen: «El titular de una licencia tendrá prohibido reclutar trabajadores en el extranjero en nombre de terceros y recibir dinero por la contratación de trabajadores en forma de pago, honorarios de contratación u otros costos». El Gobierno subraya que esta disposición se ha añadido a los contratos básicos firmados por todos los trabajadores migrantes a fin de aclarar a los empleadores y a los trabajadores que la legislación de Qatar prohíbe a los empleadores imponer tasas de contratación. La Comisión observa además que la labor de las agencias de colocación está regulada por el decreto ministerial núm. 8/2005, que garantiza que la contratación sea llevada a cabo por empresas autorizadas y respete todos los derechos de los trabajadores. Actualmente hay 349 agencias de contratación que tienen una licencia válida bajo este sistema. Además, el decreto núm. 8 responsabiliza a las agencias de empleo del país de origen de la selección de las agencias de empleo que cumplen con la ley. Con este fin, se han firmado 36 acuerdos bilaterales y 13 memorandos de entendimiento con los países de origen de los trabajadores con el fin de proporcionarles protección jurídica antes de su empleo. Según el Gobierno, el MDATAS hace un seguimiento de la labor de las oficinas de contratación de mano de obra que actúan en nombre de un tercero para contratar trabajadores y los inspecciona periódicamente o sin previo aviso. El Gobierno afirma que en 2019 se han realizado 337 visitas de inspección y se han emitido cuatro advertencias.

La Comisión también toma nota del establecimiento de un modelo de contrato electrónico para los trabajadores migrantes, incluidos los trabajadores domésticos migrantes. Según el Gobierno, en 2018, el número total de este tipo de contratos electrónicos aprobados por el MDATAS alcanzó los 389 810 trabajadores.

Además, la Comisión toma nota de la creación del Centro de Visados de Qatar en los países de origen de la mano de obra, en el que se llevan a cabo procedimientos de toma de huellas dactilares y reconocimiento médico antes de que el trabajador llegue a Qatar y el contrato se firma electrónicamente. La firma electrónica del contrato por un trabajador le permite leerlo en su lengua materna, lo que le da una mejor oportunidad de entender el contrato y negociar sus términos si no está satisfecho con alguno de los términos incluidos en el mismo. La Comisión toma nota de que se han abierto centros de visados en seis países que envían mano de obra: Sri Lanka, Bangladesh, Pakistán, Nepal, India y Filipinas, y de que en el futuro está previsto abrir centros en Túnez, Kenya y Etiopía. Todos los servicios que prestan los centros son gratuitos y se prestan por vía electrónica, mientras que el coste corre a cargo de los empleadores y se paga mediante transferencia bancaria. Además, La Comisión observa que, de conformidad con los Principios generales y las directrices operativas de la OIT para una contratación equitativa, se está ejecutando un «Programa de Empleo Equitativo» con el Gobierno de Bangladesh, como proyecto piloto en el sector de la construcción. La Comisión pide al Gobierno que siga adoptando medidas para garantizar que no se cobren tasas de contratación a los trabajadores y que proporcione información sobre las violaciones detectadas a este respecto. Considerando que el establecimiento del sistema de contratos electrónicos es una iniciativa importante que puede contribuir a reducir la sustitución de contratos, la Comisión pide al Gobierno que siga proporcionando información sobre el número de trabajadores, incluidos los empleados domésticos registrados en el sistema de contratos electrónicos.

iv) La confiscación de pasaportes, los pagos atrasados y el impago de salarios. La Comisión observa que el párrafo 3 del artículo 8 de la ley núm. 21 de 2015 prohíbe la confiscación de pasaportes y establece que toda persona que infrinja esta disposición será condenada a una multa máxima de 25 000 riales (6 800 dólares de los Estados Unidos). Según el Gobierno, el permiso de residencia se expide ahora en un documento separado y no se incluye en los pasaportes. El decreto ministerial núm. 18 de 2014 especifica los requisitos y especificaciones de un alojamiento adecuado para los trabajadores migrantes, de manera que éstos puedan conservar sus documentos y efectos personales, incluidos sus pasaportes. Las encuestas realizadas en 2017 y 2018 por el Instituto de Investigación de Encuestas Sociales y Económicas de la Universidad de Qatar (SESRI) mostraron que la retención de pasaportes era menos común entre las entidades cubiertas por la Ley del Trabajo.

En cuanto a la aplicación del sistema de protección salarial, el Gobierno indica que el número de empresas inscritas en dicho sistema fue de 80 913 y que el porcentaje de trabajadores cuyos salarios se transfirieron puntualmente a sus cuentas bancarias aumentó al 92,3 por ciento, mientras que el porcentaje de trabajadores no remunerados se situó en el 7,7 por ciento. La Comisión toma nota con interés de la creación del «Fondo de seguro y apoyo a los trabajadores», que tiene por objeto garantizar el pago de los derechos de los trabajadores determinados por los comités de solución de conflictos laborales en caso de insolvencia de una empresa y en caso de que ésta no pueda pagar los salarios a fin de evitar acciones judiciales que puedan demorarse e incidir en la capacidad de los trabajadores para cumplir sus obligaciones para con sus familias u otras personas. El Fondo también tiene la finalidad de facilitar los procedimientos para el retorno de los trabajadores migrantes, incluidos los trabajadores domésticos, a sus países de origen. El Fondo está trabajando actualmente a título experimental y de manera parcial, y a finales de 2019 se aprobarán sus reglamentos definitivos con miras a garantizar su pleno funcionamiento. La Comisión pide al Gobierno que siga proporcionando información sobre la labor realizada por el Fondo de seguro y apoyo a los trabajadores a fin de que los trabajadores migrantes puedan cobrar sus derechos pendientes.

v) Trabajadores domésticos migrantes. En sus observaciones anteriores, la Comisión expresó la firme esperanza de que se adoptaría el proyecto de ley sobre los trabajadores domésticos.

La Comisión toma nota con interés de la adopción de la Ley núm. 15 de 2017 sobre los Trabajadores Domésticos Migrantes, así como del modelo de contrato aprobado por el MDATAS en septiembre de 2017. Señala que los trabajadores domésticos migrantes tendrán derecho a: un período de prueba remunerado (artículo 6); un salario mensual pagado al final del mes (artículo 8); un máximo de horas de trabajo que no exceda de diez horas diarias (artículo 12); y un descanso semanal remunerado que no sea inferior a veinticuatro horas consecutivas (artículo 13). La Comisión señala además que los trabajadores domésticos migrantes pueden rescindir su contrato de trabajo antes de la expiración del mismo en una serie de casos, entre otros: i) el incumplimiento por parte de los empleadores de sus obligaciones especificadas en las disposiciones de la presente ley; ii) el suministro de información engañosa durante la celebración del contrato de trabajo; iii) la violencia física por parte de los empleadores o de un miembro de sus familias, y iv) en caso de un peligro grave que amenace la seguridad o la salud de un trabajador, siempre que el empleador sea consciente del peligro.

La Comisión toma nota también de la información estadística proporcionada por el Gobierno sobre el número de condenas y multas impuestas a los empleadores de trabajadoras domésticas en 2018. Observa que se denunciaron 16 casos de violencia, seguidos de 12 condenas de un promedio de un mes de prisión. Según el Gobierno, el MDATAS y la OIT publicarán dos manuales para trabajadores domésticos y empleadores de trabajadores domésticos, basados en los proyectos de organizaciones afines y de la ONG de derechos de los migrantes. El Manual para los trabajadores domésticos se publicará en varios idiomas y proporcionará información sobre las principales disposiciones de la ley núm. 15 de 2017. El Manual para los empleadores se imprimirá en árabe e inglés y también proporcionará información basada en los derechos y responsabilidades de los empleadores según lo dispuesto en la ley núm. 15 de 2017. Estos manuales se presentarán como parte de una campaña más amplia de concienciación pública sobre los derechos y las responsabilidades de los trabajadores domésticos y sus empleadores en Qatar. La Comisión pide al Gobierno que siga proporcionando información sobre la aplicación en la práctica de la ley núm. 15 de 2017, indicando el número y la naturaleza de las denuncias presentadas por los trabajadores domésticos migrantes y el resultado de esas denuncias, incluidas las sanciones aplicadas.

2. Acceso a la justicia y a la aplicación de la ley. En sus observaciones anteriores, la Comisión pidió al Gobierno que proporcionara información sobre: i) el acceso al mecanismo de queja, y ii) los mecanismos de control de las infracciones de la legislación laboral y la imposición de sanciones.

i) El acceso al mecanismo de presentación de quejas. La Comisión toma nota de la indicación del Gobierno de que el acceso al mecanismo de presentación de quejas es gratuito y de que los dispositivos conexos están disponibles en 11 idiomas. La Comisión toma nota además de la creación de los Comités de solución de conflictos laborales (resolución del Consejo de Ministros núm. 6 de 2018), que tienen el mandato de adoptar decisiones en un plazo no superior a tres semanas en todas las controversias relacionadas con las disposiciones de la ley o el contrato de trabajo. Según el Gobierno, cada trabajador o empleador debe someter el caso, en caso de que surja una controversia entre ellos, en primer lugar, al departamento competente del Ministerio (Departamento de Relaciones Laborales), que adoptará las medidas necesarias para resolver la controversia de manera amistosa. El acuerdo se documenta en las actas de las reuniones de solución de conflictos y tiene fuerza ejecutiva. Si el conflicto no se resuelve o el trabajador o el empleador rehúsan la solución propuesta por el departamento competente, el conflicto se remitirá al Comité de solución de conflictos laborales. La decisión del Comité de solución de conflictos laborales podrá ser recurrida dentro de los 15 días siguientes a la adopción de la decisión (en presencia de las partes), o a partir del día siguiente a la emisión de la decisión (si la condena fue en rebeldía), y el Tribunal de Apelación competente examinará rápidamente el recurso y adoptará su decisión dentro de los 30 días siguientes a la fecha de la primera audiencia. La Comisión observa además que el MDATAS y la OIT acordaron un protocolo que permite a los trabajadores presentar quejas utilizando la facilitación de la Oficina de la OIT en Doha. También observa que, basándose en ese protocolo, la OIT ha presentado 72 quejas en nombre de 1 870 trabajadores, de las cuales se han resuelto 43 casos (1 700 trabajadores). Los casos restantes están en proceso de apelación, a la espera del resultado de un procedimiento penal o en proceso de tramitación (documento GB.337/INS/5, párrafo 46). En 2018, el número total de trabajadores que presentaron una queja ascendía a 49 894, en su mayoría en relación con casos relativos al pago tardío de salarios, viajes, billetes, primas por cese en el servicio y prestaciones por licencia. De estas quejas, 5 045 casos se remitieron a los comités de solución de conflictos laborales y se resolvieron 93 casos. La Comisión alienta al Gobierno a que prosiga sus esfuerzos para facilitar el acceso de los trabajadores migrantes a los comités de solución de controversias laborales. Le ruega que tenga a bien seguir proporcionando información estadística sobre el número de trabajadores migrantes que han recurrido a esos comités, el número y la naturaleza de las denuncias, así como su resultado.

ii) Mecanismos de control de las infracciones de la legislación laboral y de la imposición de sanciones. La Comisión toma nota de la indicación del Gobierno de que el número de inspectores de trabajo dedicados a cuestiones relacionadas con los trabajadores migrantes alcanzó los 270. A este respecto, la Comisión remite al Gobierno a sus observaciones detalladas en virtud del Convenio sobre la inspección del trabajo, 1947 (núm. 81).

En cuanto a las sanciones aplicables, la Comisión toma nota de la indicación del Gobierno de que el artículo 322 del Código Penal núm. 11 de 2004 así lo estipula: «Quien obligue a alguien a trabajar por la fuerza, con o sin salario, será castigado con una pena de reclusión de hasta seis meses y una multa no superior a 3 000 riales (826 dólares de los Estados Unidos), o con una de estas dos penas». En 2018 se presentaron 1 164 denuncias por impago de salarios ante la Oficina de la Extranjería y que ésta remitió a los tribunales.

En 2015, el Departamento de Derechos Humanos del Ministerio del Interior registró 168 denuncias relacionadas con la retención de pasaportes, todas ellas remitidas a la Fiscalía. La mayoría de esas denuncias han sido investigadas, y las personas que fueron declaradas culpables de violación fueron obligadas a devolver los pasaportes, y se dictaron varias órdenes de detención. 232 casos de privación de pasaportes fueron remitidos a la Fiscalía en 2016 y 169 casos fueron remitidos a la Fiscalía en 2017. En 2018, se denunciaron dos casos de confiscación de pasaportes y se impuso una multa media de entre 5 000 y 20 000 riales (1 300 y 5 000 dólares de los Estados Unidos) a los dos acusados. La Comisión recuerda al Gobierno que, en virtud del artículo 25 del Convenio, la ejecución del trabajo forzoso u obligatorio se castigará como delito penal, y que las penas impuestas por la ley serán realmente adecuadas y se aplicarán estrictamente. Subrayando una vez más la importancia de que se apliquen sanciones efectivas y disuasorias en la práctica a quienes imponen prácticas de trabajo forzoso, la Comisión insta al Gobierno a que vele por que se lleven a cabo investigaciones y enjuiciamientos exhaustivos de los sospechosos de explotación y a que, de conformidad con el artículo 25 del Convenio, se apliquen sanciones efectivas y disuasorias a las personas que imponen el trabajo forzoso a los trabajadores migrantes, especialmente a los trabajadores migrantes más vulnerables. La Comisión pide al Gobierno que siga proporcionando información sobre los procedimientos judiciales incoados, así como sobre el número de sentencias dictadas a este respecto. También pide al Gobierno que proporcione información concreta sobre las penas efectivamente aplicadas, indicando el número de casos en que se impusieron multas, el número de casos en que se impusieron penas de prisión y la duración de las mismas.