Observación (CEACR) - Adopción: 2019, Publicación: 109ª reunión CIT (2021)

Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87) - Türkiye (Ratificación : 1993)

La Comisión toma nota de las observaciones de la Confederación Sindical Internacional (CSI), recibidas el 1.º de septiembre de 2019, y examinadas por la Comisión más abajo. Asimismo, toma nota de las observaciones de la Confederación de Sindicatos de Funcionarios Públicos (KESK) y de la Confederación de Asociaciones de Empleadores de Turquía (TISK), transmitidas por el Gobierno junto con su memoria. La Comisión examinará el contenido de estas observaciones una vez que disponga de la traducción. La Comisión también toma nota de las observaciones de la Federación Internacional de los Trabajadores del Transporte (FIT), recibidas el 4 de septiembre de 2019, en relación con la información presentada por la CSI. Además, la Comisión toma nota de las observaciones de la TISK, recibidas el 2 de septiembre de 2019.

La Comisión recuerda que había pedido al Gobierno que respondiera las observaciones de 2018 de la Confederación de Sindicatos Turcos (TÜRK-IS) en las que se alega que los trabajadores empleados de forma temporal mediante agencias privadas de colocación no disfrutan de los derechos sindicales, así como de los alegatos sobre la presión a la que se somete a los trabajadores, en particular, en el sector público, para que se afilien a sindicatos designados por el empleador. La Comisión toma nota de que el Gobierno indica que, en un acuerdo en relación con un «contrato de trabajo triangular» (en el que el trabajador es empleado por una agencia de empleo temporal y trabaja para diferentes empleadores), los trabajadores tienen derecho de sindicación en la rama de actividad en la que trabaja la agencia de empleo. La Comisión pide al Gobierno que proporcione más información al respecto, incluyendo ejemplos concretos de la manera en la que los trabajadores con un contrato de trabajo triangular ejercen sus derechos en la práctica. En relación con el alegato de presiones ejercidas sobre los trabajadores del sector público, el Gobierno se refiere a las disposiciones legislativas que garantizan la protección contra la discriminación antisindical y señala que los sindicatos y los trabajadores tienen derecho a medios administrativos y judiciales para impugnar estas acciones. Se refiere, en particular, al primer párrafo del artículo 118 del Código Penal, según el cual, cualquier persona que utilice la fuerza, las amenazas con el objetivo de obligar a una persona a afiliarse a un sindicato o a no afiliarse, a participar en actividades sindicales o a no participar, o para que renuncie a ser dirigente sindical deberá ser castigada con una pena de prisión entre seis meses y dos años. Además, según el Gobierno, en estos casos la legislación prevé una compensación equivalente al menos al monto del salario de un año y, en caso de despido, la posibilidad de readmisión. Los empleadores del sector público tienen la responsabilidad de respetar la ley al cumplir con sus deberes y de esta forma su responsabilidad también está prevista en el derecho público.

Seguimiento a las conclusiones de la Comisión de Aplicación de Normas (Conferencia Internacional del Trabajo, 108.ª reunión, junio de 2019)

La Comisión toma nota de la discusión que tuvo lugar en la Comisión de la Conferencia en junio de 2019 sobre la aplicación del Convenio. La Comisión observa que la Comisión de la Conferencia tomó nota con preocupación de las alegaciones acerca de las limitaciones impuestas a las organizaciones de trabajadores en materia de constitución, afiliación y funcionamiento e instó al Gobierno a que: i) tome todas las medidas apropiadas para garantizar que, sea cual sea la afiliación sindical, se pueda ejercer el derecho de libertad sindical en condiciones normales desde el respeto a las libertades públicas y en un clima exento de violencia, presión o amenazas; ii) asegure procedimientos judiciales regulares y el debido proceso a las organizaciones de trabajadores y de empleadores, así como a sus miembros; iii) se revise la ley núm. 4688, en consulta con las organizaciones de trabajadores y de empleadores más representativas, con el fin de permitir en la legislación y en la práctica que todos los trabajadores, sin distinción alguna, incluidos los trabajadores del sector público, puedan ejercer la libertad sindical de conformidad con el Convenio; iv) se revise el decreto presidencial núm. 5 para excluir de su ámbito de aplicación a las organizaciones de trabajadores y de empleadores, y v) se asegure que la disolución de los sindicatos esté basada en una decisión judicial y que se garantice el derecho de defensa y el debido proceso por medio de una instancia judicial independiente.

Libertades civiles. La Comisión recuerda que, durante varios años, ha formulado comentarios sobre la situación de las libertades civiles en Turquía. Tomando nota de que el Gobierno indicaba que se dispone de vías administrativas y judiciales nacionales de reparación para protestar contra todo acto de la administración, la Comisión pidió al Gobierno que indicara cuales son las vías administrativas y judiciales mencionadas que habrían sido utilizadas por los afectados y cuales han sido los resultados. Asimismo, la Comisión pide al Gobierno que proporcionara información sobre las medidas adoptadas para garantizar un clima exento de violencia, presión y amenazas de cualquier tipo a fin de que los trabajadores y los empleadores puedan ejercer plena y libremente sus derechos con arreglo al Convenio.

La Comisión toma nota de que el Gobierno reitera que Turquía es un país democrático, en el que se respeta el Estado de derecho y que nunca se ha cerrado ningún sindicato ni sus dirigentes han sido suspendidos o despedidos debido a sus actividades legítimas. El Gobierno indica que: i) con la promulgación de la Ley sobre Sindicatos y Acuerdos de Negociación Colectiva (ley núm. 6356) y la Ley de Sindicatos y Convenios Colectivos de la Función Pública (ley núm. 4688), en 2013, la tasa de sindicación aumentó de manera constante, alcanzando el 22 por ciento entre el sector público y el sector privado (66,79 por ciento en el sector público; 13,76 por ciento en el sector privado). Actualmente, hay cuatro confederaciones sindicales en el sector privado y diez confederaciones de sindicatos de funcionarios públicos. Al igual que en todos los países democráticos, Turquía tiene un marco normativo para organizar reuniones y manifestaciones. Cuando los miembros de un sindicato infringen la ley, destruyen propiedades públicas y privadas y pretenden imponer sus propias reglas durante reuniones y manifestaciones, las fuerzas de seguridad están obligadas a intervenir para preservar el orden y la seguridad públicos. El Gobierno indica que las marchas y manifestaciones pueden organizarse sin notificación previa, tal como lo ilustran las celebraciones del 1.º de mayo, celebradas por todos los sindicatos y confederaciones de una forma pacífica. Asimismo, el Gobierno reitera que los derechos y libertades fundamentales están protegidos con arreglo a la Constitución nacional. Aparte del derecho a buscar la revisión judicial de los actos de la administración, toda persona puede recurrir al Tribunal Constitucional por el hecho de que las autoridades públicas hayan infringido derechos y libertades constitucionales. El Gobierno también señala que los alegatos conciernen principalmente al período en el que se declaró el Estado de emergencia, a saber, entre julio de 2016 y julio de 2018, después del intento del golpe de Estado y que los problemas se produjeron cuando los requisitos del estado de emergencia fueron ignorados y no fueron respetados de forma persistente por algunos sindicatos y sus afiliados. Si bien los funcionarios públicos no tienen el derecho a huelga, algunos sindicatos de funcionarios públicos y sus miembros convocaron huelgas; se realizaron reuniones al aire libre y manifestaciones infringiendo las disposiciones de la Ley de Reuniones y Manifestaciones núm. 2911. Por consiguiente, pueden haberse aplicado procedimientos disciplinarios a los funcionarios públicos que participan en la política.

En relación con los alegatos de uso excesivo de la fuerza por las fuerzas de seguridad, el Gobierno señala que ha adoptado todas las medidas necesarias para evitar que se produzcan estos incidentes. Explica que estos casos se produjeron básicamente por dos motivos: i) la infiltración de organizaciones terroristas ilegales en las marchas y manifestaciones organizadas por sindicatos, y ii) la insistencia de algunos sindicatos en organizar estas reuniones en zonas no asignadas a estos fines. El Gobierno informa que las fuerzas de seguridad intervinieron sólo en el 2 por ciento de las 40 016 acciones y actividades sindicales realizadas en 2016; en el 0,8 por ciento de las 38 976 actividades de 2017; y en el 0,7 por ciento de las 36 925 actividades de 2018. Según el Gobierno, a fecha, de 7 de mayo de 2019, la tasa de intervención de las fuerzas de seguridad era del 0,8 por ciento y sólo se realizaban en casos de violencia y ataques contra las fuerzas de seguridad y los ciudadanos y cuando la vida de los ciudadanos se veía afectada de forma insoportable.

Por último, el Gobierno indica que el Presidente de la República lanzó, el 30 de mayo de 2019 la estrategia de reforma del poder judicial. Uno de los principales objetivos de esta reforma es el reforzamiento del Estado de derecho, la protección y promoción efectiva de los derechos y libertades, el reforzamiento de la independencia del poder judicial y la mejora de la imparcialidad, aumentando la trasparencia del sistema, simplificando los procesos judiciales, facilitando el acceso a la justicia, reforzando el derecho de defensa y protegiendo de forma eficaz el derecho a un juicio en un plazo razonable. El Gobierno indica que también se preparará un plan de acción claro y medible y que el Ministerio de Justicia publicará informes anuales de supervisión.

Tomando nota de lo anterior, la Comisión toma nota con preocupación de las observaciones de la CSI en las que se alega que desde que se produjo el intento de golpe de estado y las graves restricciones de las libertades civiles impuestas por el Gobierno, aún se han limitado más los derecho y libertades de los trabajadores (la CSI denuncia, en particular, las medidas drásticas aplicadas por la policía en relación con manifestaciones y el despido sistemático de trabajadores que intentaban sindicarse). La Comisión también toma nota con preocupación del alegato sobre el asesinato el 13 de noviembre de 2018 del presidente de un sindicato de trabajadores de la industria del caucho y los productos químicos, Lastik-İş, y de la sentencia dictada el 2 de noviembre de 2018 por la que se condenaba a 26 sindicalistas a una pena de prisión de cinco meses suspendida por «desobedecer la ley sobre reuniones y manifestaciones» después de que hubieran participado en una manifestación en marzo de 2016 solicitando el reconocimiento del derecho de sindicación en una empresa privada (la CSI alega que la manifestación fue dispersada violentamente por la policía). Asimismo, la Comisión toma nota con preocupación de que la CSI alega el enjuiciamiento penal de los siguientes dirigentes sindicales por llevar a cabo actividades sindicales legitimas: i) el Secretario General del Sindicato de Docentes Eğitim Sen fue arrestado en mayo de 2019 por participar en una reunión con la prensa y no se le permitió asistir a la Conferencia de la OIT; ii) Kenan Ozturk, el Presidente del Sindicato del Transporte TÜMTIS y otros cuatro dirigentes sindicales fueron arrestados con arreglo a la ley núm. 2911 por visitar, en 2017 a los trabajadores despedidos injustamente de una empresa de carga de la provincia de Gaziantep y realizar una conferencia de prensa; mientras espera un juicio penal, otro dirigente del TÜMTIS, Nurenttin Kilicdogan, sigue en prisión; iii) Arzu Çerkezoğlu, el Presidente de la Confederación de Sindicatos Progresistas de Turquía (DISK) está siendo objeto de un enjuiciamiento penal por hablar en un debate público organizado por el partido turco de la oposición en junio de 2016, y iv) en mayo de 2019, la fiscalía inició los procedimientos contra Tarim Orman is, el Presidente del Sindicato de los funcionarios públicos de la agricultura, la Silvicultura, la ganadería y el medio ambiente por criticar al Gobierno después de que defendiera públicamente el derecho de los trabajadores a utilizar las instalaciones públicas.

La Comisión toma nota de que la CSI expresa su preocupación por la gravedad y persistencia de las violaciones de la libertad sindical y por las medidas autoritarias adoptadas por el Gobierno para interferir en los asuntos sindicales e imponer graves limitaciones al derecho de sindicación. Asimismo, la CSI alega que la situación actual lleva a que los sindicatos turcos se vean casi en la imposibilidad de funcionar. A este respecto, señala que, desde 2016, el Gobierno ha justificado las continuas vulneraciones de las libertades civiles señalando que eran debidas al estado de emergencia, todo ello a través de decretos conexos. En consecuencia, alrededor de 110 000 funcionarios públicos y 5 600 académicos han sido despedidos; alrededor de 22 500 trabajadores de instituciones educativas privadas han visto como se cancelaban sus permisos de trabajo; 19 sindicatos han sido disueltos y alrededor de 24 000 trabajadores están siendo objeto de diversas formas de medidas disciplinarias relacionadas con las protestas de los trabajadores. Más de 11 000 representantes y miembros de la KESK han sido suspendidos de sus trabajos o despedidos debido a sus actividades sindicales, con el pretexto de la seguridad nacional o las facultades excepcionales. Además, la CSI afirma que el Gobierno sigue respaldando leyes del estado de emergencia que permiten la disolución arbitraria de organizaciones sindicales. El decreto núm. 667, que se adoptó en 2016 prevé que «los sindicatos, las federaciones y las confederaciones (…) que se comprueba que tienen relación, comunicación o pertenecen a formaciones que amenazan la seguridad nacional o con organizaciones terroristas se prohíben a propuesta de la comisión y previa aprobación del ministro interesado». La CSI alega además que la ley no establece distinción alguna entre un sindicato como una organización con un objetivo público y los actores individuales y mantiene que todos los miembros de sindicatos son culpables por asociación con el cierre del sindicato. Aunque el Gobierno ha establecido una comisión de investigación para revisar estas medidas, incluidos los casos de disolución de sindicatos, el proceso no goza de la confianza de las víctimas y de los sindicatos debido a la manera en que se ha constituido y los resultados que arrojan estos procesos hasta ahora (la CSI alega que se ve empañado por falta de independencia institucional, largos períodos de espera y falta de salvaguardias que permitan a los individuos refutar los alegatos y las escasas pruebas citadas en las decisiones y llevar a cabo despidos). Al tiempo que toma nota de la respuesta del Gobierno a algunas de estas alegaciones, la Comisión pide al Gobierno que proporcione una respuesta detallada en relación a las restantes alegaciones serias y de larga data relativas a violaciones de libertades públicas y derechos sindicales.

Artículo 2 del Convenio. Derecho de los trabajadores, sin distinción alguna, de constituir organizaciones y de afiliarse a las mismas. En sus comentarios anteriores, la Comisión tomó nota de que el artículo 15 de la ley núm. 4688, en su forma enmendada en 2012, excluye a los funcionarios de categoría superior, los magistrados y el personal de los servicios penitenciarios del derecho de sindicación. La Comisión toma nota de que el Gobierno reitera que las restricciones con arreglo al artículo 15 de la ley se limita a los servicios públicos en los que no puede subsanarse una perturbación de los mismos, como la seguridad, la justicia y el servicio que desempeñan los funcionarios de alto rango. Recordando que todos los trabajadores, sin distinción alguna, deben tener derecho a constituir las organizaciones que estimen convenientes y afiliarse a las mismas y que las únicas excepciones posibles a las garantías previstas en el Convenio se refieren a las fuerzas armadas y a la policía, la Comisión alienta al Gobierno a que adopte las medidas necesarias para revisar el artículo 15 de la ley núm. 4688, en su tenor modificado, con miras a garantizar a todos los funcionarios públicos el derecho a constituir las organizaciones que estimen convenientes y a afiliarse a las mismas. Solicita al Gobierno que proporcione información sobre todas las medidas adoptadas o previstas a este respecto.

Artículo 3. Derecho de las organizaciones de trabajadores de organizar sus actividades y de formular sus programa. La Comisión recuerda que en sus comentarios anteriores tomó nota de que el artículo 63, 1), de la ley núm. 6356 establece que una huelga o un cierre patronal legal que se haya convocado o iniciado puede ser suspendido por el Consejo de Ministros durante sesenta días mediante decreto se considera que va en detrimento de la salud pública o la seguridad nacional y, en caso de que no se llegue a una cuerdo durante el período de suspensión, el conflicto se someterá al arbitraje obligatorio. Durante varios años, la Comisión ha estado pidiendo al Gobierno que garantizara que el artículo 63 de la ley núm. 6356 no se aplica de manera tal que vulnere el derecho de las organizaciones de trabajadores a organizar sus actividades sin injerencia del Gobierno. La Comisión constató que el Tribunal Constitucional, en una decisión de 22 de octubre de 2014, dictaminó que la prohibición de realizar huelgas y cierres patronales en los servicios bancarios y los servicios municipales de transporte en virtud del artículo 62, 1), es inconstitucional, y tomó nota de que el decreto ley (KHK) núm. 678 faculta al Consejo de Ministros para aplazar en sesenta días las huelgas en las empresas de transporte local y en las instituciones bancarias. Asimismo, la Comisión tomó nota con preocupación de que en 2017 se suspendieron cinco huelgas, en particular en el sector del vidrio, por considerarse una amenaza para la seguridad nacional, a pesar de que en 2015 el Tribunal Constitucional del Turquía había considerado inconstitucional la suspensión de una huelga en el mismo sector. La Comisión recordó que el derecho de huelga puede restringirse o prohibirse únicamente en lo relativo a los funcionarios públicos que ejercen funciones de autoridad en nombre del Estado, los servicios esenciales en el sentido estricto del término y las situaciones de crisis nacional o local grave, durante un período de tiempo limitado y en la medida necesaria para hacer frente a la situación. Recordando la sentencia del Tribunal Constitucional que declaró que la suspensión de huelga en estos sectores era inconstitucional, la Comisión pidió al Gobierno que tuviera en cuenta los principios mencionados a la hora de aplicar el artículo 63 de la ley núm. 6356 y el KHK núm. 678. Además, pidió al Gobierno que le transmitiera un ejemplar del KHK núm. 678. La Comisión toma nota de que se ha transmitido una copia del decreto y que lo examinará una vez que disponga de la traducción. La Comisión también toma nota de que el Gobierno indica que la facultad de suspender una huelga durante sesenta días la tiene el Presidente cuando una acción de huelga es nociva para la salud general y la seguridad nacional o para el transporte público urbano de los municipios metropolitanos o para la estabilidad económica y financiera en los servicios bancarios. El Gobierno indica que cuando se ha suspendido una huelga, la Junta Superior de Arbitraje hace todos los esfuerzos posibles para conseguir que las partes lleguen a un acuerdo. El procedimiento judicial está abierto para la suspensión de la ejecución de la decisión de la Junta. El Gobierno señala que con arreglo al artículo 138 de la Constitución sobre la «independencia a los tribunales», ningún órgano, autoridad, oficina o individuo puede dar órdenes o instrucciones a los tribunales o a los jueces en relación con el ejercicio de sus facultades judiciales, enviarles circulares, o hacerles recomendaciones o sugerencias. La Comisión toma nota de que según la CSI si bien la legislación indica que la medida de suspensión debe limitarse a las huelgas que pueden ser nocivas para la salud pública o la seguridad nacional, se ha interpretado de una forma tan amplia que las huelgas en los servicios no esenciales también pueden prohibirse. A este respecto, informa de que en enero de 2019 una huelga convocada por un sindicato ferroviario afiliado a la FIT en Izmir se pospuso con arreglo a estas leyes. La Comisión pide al Gobierno que proporciones sus comentarios a este respecto. Considerando que las huelgas pueden suspenderse sólo en los servicios esenciales en el estricto sentido del término, en relación con los funcionarios públicos que ejercen la autoridad en nombre del Estado o en caso de crisis nacional aguda, la Comisión pide al Gobierno que garantice que lo señalado anteriormente se tiene en consideración cuando se aplique el artículo 63 de la ley núm. 6356 y el KHK núm. 678.

La Comisión recuerda que la CSI alegó anteriormente que el decreto núm. 5 adoptado en julio de 2018 prevé que una institución que tiene que rendir cuentas directamente ante la Oficina del Presidente — el Consejo de Supervisión del Estado (DDK) — ha sido investida con la autoridad de investigar y realizar auditorías sobre los sindicatos, las asociaciones profesionales, las fundaciones y las asociaciones en cualquier momento. Según la CSI, todos los documentos y actividades de los sindicatos pueden ser investigados sin una orden judicial y el DDK tiene facultades discrecionales para cambiar o suprimir la dirección de los sindicatos. Recordando que cualquier ley que otorgue a las autoridades poderes extendidos de control del funcionamiento interno de los sindicatos más allá de la obligación de presentar informes financieros anuales será incompatible con el Convenio, la Comisión pidió al Gobierno que transmitiera una copia del decreto núm. 5 para que pudiera realizar un examen a fondo de su conformidad con el Convenio. También pidió al Gobierno que proporcionara información específica en relación a toda investigación y auditoria llevada a cabo en virtud del decreto núm. 5 así como sobre sus resultados incluyendo cualquier despido o suspensión de dirigentes sindicales. La Comisión toma nota de que el Gobierno indica que nunca se ha realizado una investigación o auditoria de una organización sindical o sobre la suspensión de un dirigente sindical por el DDK con arreglo al decreto núm. 5. El Gobierno explica que las facultades del Consejo para investigar a fin de garantizar la legalidad, el funcionamiento regular y eficaz y la mejora de la administración emana del artículo 108 de la Constitución. También señala que el Consejo no tiene autoridad para despedir a dirigentes sindicales y nunca ha cometido actos de injerencia y no tiene intención de interferir en el funcionamiento interno de los sindicatos. Las medidas de despidos sólo pueden ser tomadas por los tribunales en el marco de las disposiciones legales existentes. Además, la suspensión es una medida aplicada a los funcionarios públicos en los casos en los que lo requiere la prestación de servicios públicos durante una investigación administrativa. Cuando una medida de suspensión tiene que adoptarse en relación con funcionarios electos, tales como dirigentes sindicales, el DDK sólo puede proponer la aplicación de esta medida a las autoridades competentes que, en el caso de los sindicatos, la remite a los órganos de supervisión y los comités disciplinarios de los sindicatos. La Comisión toma nota de que el Gobierno ha transmitido una copia del decreto núm. 5 y señala que lo examinará una vez que esté disponible la traducción. La Comisión pide al Gobierno que siga transmitiendo información en relación a toda investigación o auditoría llevada a cabo por el Consejo en virtud del decreto núm. 5 o del artículo 108 de la Constitución, así como sobre sus resultados, incluyendo las sanciones impuestas.

Artículo 4. Disolución de sindicatos. La Comisión recuerda que tras el intento de golpe de Estado e 15 de julio de 2016, Turquía ha sufrido una crisis nacional aguda, y se estableció una comisión de investigación para examinar las solicitudes en relación con la disolución de sindicatos a través de un decreto durante el estado de emergencia. La Comisión espera firmemente que la comisión de investigación sea accesible para todas las organizaciones que deseen que realice revisiones y que dicha comisión y los tribunales administrativos que reexaminan sus decisiones que se hayan recurrido, examinarán detenidamente los motivos de disolución de los sindicatos teniendo debidamente en cuenta los principios de libertad sindical. Pidió al Gobierno que proporcionara información sobre el número de solicitudes presentadas por las organizaciones disueltas y el resultado de su examen por la comisión de investigación. La Comisión también pidió al Gobierno que proporcionara información sobre el número y el resultado de las apelaciones contra decisiones negativas de la comisión de investigación en relación con los sindicatos disueltos. La Comisión observa que el Gobierno sólo se refiere a los casos de las Confederaciones Cihan Sen y Aksiyon İş. Según el Gobierno, estas organizaciones, junto con sus sindicatos afiliados, se disolvieron sobre la base de su conexión con la organización terrorista FETO que perpetuó el intento de golpe de Estado para derrocar al Gobierno democráticamente elegido. El Gobierno indica que los casos de las organizaciones antes mencionadas siguen pendientes ante la comisión de investigación. Recordando que la disolución y suspensión de sindicatos constituye una forma extrema de injerencia de las autoridades en las actividades de organizaciones, la Comisión pide de nuevo al Gobierno que proporcione información sobre el número de solicitudes presentadas por las organizaciones sindicales disueltas, y el resultado de su examen por la comisión de investigación. La Comisión también pide al Gobierno que proporciones información sobre el número y el resultado de las apelaciones presentadas contra las decisiones negativas de la comisión de investigación en relación con los sindicatos disueltos.

La Comisión plantea otras cuestiones en una solicitud dirigida directamente al Gobierno.