Observación (CEACR) - Adopción: 2019, Publicación: 109ª reunión CIT (2021)

Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98) - Guatemala (Ratificación : 1952)

La Comisión toma nota de las observaciones de la Confederación Sindical Internacional (CSI) recibidas el 1.º de septiembre de 2019. La Comisión toma nota de que dichas observaciones se refieren a cuestiones examinadas en el presente comentario así como a denuncias de violaciones del Convenio en la práctica respecto de las cuales la Comisión pide al Gobierno que envíe sus comentarios.

La Comisión toma también nota de las observaciones del Comité Coordinador de Asociaciones Agrícolas, Comerciales, Industriales, y Financieras (CACIF) recibidas el 1.º de septiembre de 2019 y que se refieren a cuestiones examinadas por la Comisión en el presente comentario.

La Comisión toma finalmente nota de las respuestas del Gobierno a las observaciones formuladas en 2018 por la CSI, que incluyen, entre otros elementos, alegatos de discriminación antisindical y de obstaculización de la negociación colectiva tanto en el sector privado como público. Dichas respuestas fueron tomadas en consideración por la Comisión en el examen de las distintas cuestiones planteadas en el presente comentario.

En relación con el examen por el Consejo de Administración a la queja presentada en virtud del artículo 26 de la Constitución de la OIT alegando incumplimiento por parte de Guatemala del Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), examen en el marco del cual se han planteado varias cuestiones relacionadas con la aplicación del presente convenio, la Comisión recuerda que en su 334.ª reunión de octubre noviembre de 2018, el Consejo de Administración decidió: i) declarar cerrado el procedimiento iniciado en virtud del artículo 26 de la Constitución; ii) instar firmemente al Gobierno a que, junto con los interlocutores sociales de Guatemala, y con la asistencia técnica de la Oficina, siga dedicando todos los esfuerzos y recursos necesarios para lograr una aplicación sostenible y completa de la Hoja de ruta adoptada en octubre de 2013 en el marco del seguimiento de la mencionada queja; y iii) establecer que el Gobierno de Guatemala deberá informar al Consejo de Administración, en sus reuniones de octubre-noviembre de 2019 y de octubre noviembre de 2020, sobre las medidas adicionales adoptadas para dar aplicación a la Hoja de ruta.

La Comisión observa que, de conformidad con lo establecido por el Consejo de Administración en octubre-noviembre de 2018, una primera discusión sobre las medidas adoptadas tuvo lugar en noviembre de 2019, la segunda discusión estando prevista para noviembre de 2020. La Comisión toma también nota de la indicación, durante los intercambios en el seno del Consejo de Administración de que un proyecto de cooperación técnica elaborado por la Oficina (en consulta con los mandantes) para apoyar la plena aplicación de la Hoja de ruta será sometido a la brevedad a los donantes internacionales.

Artículo 1 del Convenio. Protección contra la discriminación antisindical. Actuación de la Inspección del Trabajo. En sus anteriores comentarios, la Comisión había tomado nota con satisfacción de que el decreto legislativo núm. 7/2017 había devuelto a la Inspección del Trabajo su facultad sancionatoria y había pedido a la Comisión que informara de manera exhaustiva sobre el impacto de la nueva ley respecto de la protección contra los actos de discriminación antisindical.

La Comisión toma nota de que el Gobierno indica a este respecto que: i) entre enero de 2018 y abril de 2019, se eleva a 1 233 el número global de sanciones notificadas por la inspección del trabajo — de las cuales 316 ya pagadas —; ii) en esta fase de inicio de implementación del decreto legislativo núm. 7/2017, no es todavía posible desagregar e individualizar la información sobre las sanciones aplicadas por violación a los derechos sindicales y de negociación colectiva; iii) sin embargo, la Inspección general de Trabajo (IGT) está elaborando un sistema digitalizado para contar con información desglosada sobre, entre otros elementos, los motivos de las sanciones y el cumplimiento y seguimiento dadas a las mismas y la IGT expresa a este respecto su firme compromiso para poder brindar a la brevedad la información solicitada; iv) sin perjuicio de lo anterior, la IGT sí ya pudo informar que, entre 2017 y abril de 2019, atendió 1 179 denuncias formuladas por organizaciones sindicales, entre las cuales se destacan 333 alegaciones de represalias a dirigentes sindicales, y v) funciona el Consejo Asesor Tripartito de la IGT que se ha reunido en tres oportunidades entre enero y agosto de 2019 y que constituye un espacio idóneo para que la inspección del trabajo y los interlocutores sociales puedan intercambiar criterios para mejorar la implementación del decreto legislativo núm. 7/2017.

La Comisión saluda los esfuerzos por desarrollar un sistema de información exhaustivo que permita dar seguimiento a las sanciones impuestas en materia de libertad sindical y negociación colectiva y por fortalecer el diálogo tripartito acerca de la aplicación de la legislación sobre inspección del trabajo. Al tiempo que recuerda sus comentarios anteriores sobre el contenido del decreto legislativo núm. 7/2017 en el marco del control de la aplicación del Convenio sobre la inspección del trabajo, 1947 (núm. 81), la Comisión vuelve a subrayar la trascendencia de la inspección del trabajo para lograr una protección adecuada contra los actos de discriminación antisindical, especialmente en un contexto caracterizado por la existencia de numerosas denuncias al respecto. Con base en lo anterior, la Comisión pide al Gobierno que fortalezca las medidas tomadas para que las infracciones a los derechos sindicales y de negociación colectiva sean tratadas por la inspección del trabajo de manera prioritaria y para que se establezca a la brevedad un sistema de información eficaz relativo al seguimiento de las actuaciones inspectivas sobre esta materia. La Comisión pide al Gobierno que proporcione informaciones completas al respecto, incluyendo las estadísticas solicitadas en su anterior comentario. La Comisión recuerda que el Gobierno puede contar con la asistencia técnica de la Oficina especialmente en el contexto del inicio del proyecto de cooperación técnica que la Oficina está por someter a los donantes internacionales.

Procedimientos judiciales eficaces. En sus comentarios anteriores, la Comisión había expresado su preocupación por la persistencia de un alto número de denuncias alegando la excesiva lentitud de la justicia ante casos de discriminación antisindical y por el alto porcentaje de sentencias de reinstalación incumplidas. La Comisión, al tiempo que había saludado la iniciativa de adoptar una reforma procesal laboral, había subrayado la necesidad de que la mencionada iniciativa incluyera como una de sus prioridades la adopción de reglas procesales eficaces para asegurar que todos los casos de discriminación antisindical sean examinados por la justicia de forma sumarísima y que las decisiones judiciales correspondientes sean ejecutadas a la brevedad.

A este respecto, la Comisión toma nota de que: i) las estadísticas generales proporcionadas por el Gobierno sobre el tratamiento judicial de las solicitudes de reinstalación en el marco de conflictos colectivos siguen indicando a la vez una importante acumulación de casos en trámite tanto ante los juzgados laborales como ante el Ministerio Público así como un nivel muy alto de incumplimiento de las órdenes judiciales de reinstalación; ii) similares conclusiones se desprenden de las detalladas respuestas del Gobierno a alegatos específicos de despidos antisindicales contenidos en las observaciones de 2018 de la CSI y de las centrales sindicales nacionales; iii) las observaciones de 2019 de la CSI se refieren nuevamente a varios casos de discriminación antisindical y a la falta de efectividad de la justicia al respecto; iv) el CACIF subraya que, según los datos proporcionados por el Organismo judicial, el sector público es donde más reinstalaciones se solicitan, y v) si bien el proyecto de reforma procesal laboral desarrollado por la Corte Suprema, mencionado en el anterior comentario de la Comisión, ha sido sometido a los interlocutores sociales, dando lugar a comentarios de los empleadores, no se informa sobre la posible adopción legislativa del mismo.

La Comisión observa con preocupación que se desprende de los elementos anteriormente descritos la ausencia de progresos respecto de la respuesta judicial a los casos de despido antisindical, cuestión planteada en sus comentarios relativos a la aplicación del Convenio por Guatemala desde el año 2001. La Comisión subraya a este respecto que: i) la discriminación antisindical representa una de las más graves violaciones de la libertad sindical, ya que puede poner en peligro la propia existencia de las organizaciones sindicales; ii) el persistente incumplimiento de una alta proporción de órdenes de reinstalación en caso de despido antisindical ha sido especialmente destacado en las recientes discusiones del Consejo de Administración relativas a la aplicación de la Hoja de ruta adoptada en 2013, y iii) en un caso reciente, el Comité de Libertad Sindical ha instado nuevamente al Gobierno a que, en consulta con los interlocutores sociales, entable una revisión de fondo de las normas procesales laborales pertinentes de manera que el sistema judicial brinde una protección adecuada y efectiva ante casos de discriminación antisindical (véase 386.º informe del Comité, caso núm. 3188, párrafo 340).

Con base en lo anterior, la Comisión insta al Gobierno a que trate de manera prioritaria la necesidad de dar una respuesta judicial efectiva a los casos de discriminación antisindical. La Comisión insta especialmente al Gobierno a que: i) tome a la mayor brevedad, en coordinación con todas las autoridades competentes, medidas para superar los obstáculos al efectivo cumplimiento de las órdenes de reinstalación dictadas por la justicia, y ii) tome las medidas necesarias para que, en consulta con los interlocutores sociales, se adopten nuevas reglas procesales que aseguren que todos los casos de discriminación antisindical sean examinados por la justicia de forma sumarísima y que las decisiones judiciales correspondientes sean ejecutadas a la brevedad. La Comisión pide al Gobierno que proporcione informaciones al respecto.

Artículo 4. Promoción de la negociación colectiva. En sus comentarios anteriores, la Comisión había observado con creciente preocupación el número extremadamente bajo y en declive de los convenios colectivos firmados y homologados. Ante esta situación, la Comisión había pedido al Gobierno que utilizara la nueva Comisión Tripartita Nacional de Relaciones Laborales y Libertad Sindical para examinar con los interlocutores sociales los obstáculos, tanto legislativos como prácticos a la eficaz promoción de la negociación colectiva, y, de esta manera, poder tomar medidas que fomenten la negociación colectiva en todos los niveles.

La Comisión toma nota de las informaciones proporcionadas por el Gobierno y de las cuales se desprende que se homologaron: i) 17 convenios colectivos en 2017 (11 correspondientes al sector público y seis al sector privado); ii) 14 convenios en 2018 (seis en el sector público y ocho en el sector privado), y iii) 12 convenios colectivos entre el 1.º de enero y el 18 de septiembre de 2019 (ocho en el sector público y cuatro en el sector privado).

La Comisión observa con preocupación que no ha variado el nivel extremadamente bajo del número de convenios colectivos concluidos y homologados, recordándose adicionalmente, que hasta la fecha, los convenios colectivos se negocian y firman de forma descentralizada, a nivel de empresa y de institución pública, de lo cual se deduce, en ausencia de estadísticas al respecto, el carácter igualmente extremadamente bajo de la tasa de cobertura de la negociación colectiva en el país. La Comisión recuerda por otra parte que, en su anterior comentario, había tomado nota con interés de que el acuerdo tripartito firmado por los mandantes nacionales en noviembre de 2017 identificaba, entre los objetivos de la reforma legislativa que debía someterse al Congreso de la República los mecanismos y requisitos aplicables a la negociación colectiva de carácter sectorial. A este respecto, la Comisión toma nota de que el Gobierno informa que, en el contexto de las discusiones relativas las reformas legislativas contempladas en la Hoja de ruta de 2013 y en el mencionado acuerdo de 2017, los mandantes tripartitos nacionales consensuaron en agosto de 2018 una serie de principios en los que debería basarse la legislación futura, principios que abarcan, entre otros elementos, el derecho de negociación colectiva de los sindicatos de industria.

La Comisión pide nuevamente al Gobierno que utilice la Comisión Tripartita de Relaciones Laborales y Libertad Sindical para examinar con los interlocutores sociales los obstáculos, tanto legislativos como prácticos a la eficaz promoción de la negociación colectiva en aras de tomar medidas que fomenten la negociación colectiva en todos los niveles. La Comisión confía a este respecto en que el acuerdo de agosto de 2018 sobre los principios en los que debería basarse la reforma de la legislación laboral se plasme a la brevedad en la adopción de un texto legislativo.

Artículos 4 y 6. Promoción de la negociación colectiva en el sector público. En sus anteriores comentarios, tomando nota de las observaciones formuladas por la CSI y varias centrales sindicales nacionales y recordando que Guatemala tiene ratificado el Convenio sobre la negociación colectiva, 1981 (núm. 154) que abarca el sector público, la Comisión había pedido al Gobierno que tomara medidas para agilizar el proceso de homologación de los pactos colectivos del sector público y asegurar que los motivos de posible rechazo de la homologación sean compatibles con el Convenio. La Comisión había pedido adicionalmente al Gobierno que proporcionara sus comentarios a las observaciones sindicales denunciando, por una parte, la prohibición de la negociación salarial en el sector público y, por otra, las acciones judiciales iniciadas por la Procuraduría General de la Nación en contra de 14 pactos colectivos del sector público. La Comisión había finalmente pedido al Gobierno que, en consulta con las organizaciones sindicales concernidas, tomara las medidas necesarias para que la negociación colectiva en el sector público contara con un marco normativo claro y equilibrado.

En relación con la homologación de los pactos colectivos del sector público y con la posibilidad de negociar los salarios en la administración pública, la Comisión toma nota de que el Gobierno informa que: i) el artículo 96 de la Ley de Presupuesto General de Ingresos y Egresos del Estado para el ejercicio fiscal 2019 así como el artículo 19 del Plan anual de salarios y normas para su administración (acuerdo gubernativo núm. 245 2018) reconocen la posibilidad de negociar las remuneraciones en las entidades del Estado, tomando en consideración las condiciones financieras del Estado, información que proporcionará el Ministerio de Finanzas; ii) el Ministerio de Trabajo emitió una circular de fecha 25 de enero de 2019 para agilizar el proceso de homologación de los pactos colectivos; iii) a finales de 2018, el Ministro de Trabajo sometió a la Comisión Nacional Tripartita un borrador de acuerdo gubernativo que busca establecer los requisitos formales para la homologación de pactos colectivos en la administración pública, quedando pendiente la consolidación tripartita del texto, y iv) el pacto colectivo de condiciones de trabajo del Sindicato de Trabajadores y Trabajadoras de la Educación de Guatemala, ya ha sido homologado y ya se encuentra vigente. El Gobierno proporciona adicionalmente un cuadro conteniendo 12 solicitudes de homologación de pactos colectivos (seis del sector privado y seis del sector público) remitidas entre enero y julio de 2019 y en el cual se hace referencia a la homologación de un único pacto, quedando pendientes las decisiones sobre los demás pactos.

La Comisión saluda los esfuerzos del Ministerio de Trabajo por fortalecer el marco normativo aplicable a la homologación de los pactos colectivos en el sector público y confía en que el proceso tripartito iniciado conducirá a la adopción de un texto acorde con el Convenio y que contribuya a agilizar de manera significativa el proceso de homologación que, según los elementos proporcionados por el Gobierno, sigue siendo excesivamente largo. La Comisión pide al Gobierno que proporcione informaciones al respecto.

Respecto de la denuncia por las organizaciones sindicales de investigaciones y acciones judiciales entabladas por la PGN en contra de varios pactos colectivos del sector público, la Comisión toma nota de que el Gobierno manifiesta que la PGN no cuestiona sistemáticamente las prestaciones concedidas a través de la negociación colectiva sino que busca hacer prevalecer el principio de legalidad en el ejercicio del derecho de negociación colectiva. La Comisión recuerda nuevamente que estima que si las autoridades cuestionaran de manera casi sistemática las prestaciones concedidas a los trabajadores del sector público aduciendo motivos de «racionalidad» o «proporcionalidad» con miras a su anulación (por estimarlas, por ejemplo, demasiado onerosas), estarían poniendo en grave peligro la propia institución de la negociación colectiva y le restarían importancia en la solución de los conflictos colectivos. Sin embargo, si el convenio colectivo comporta disposiciones contrarias a los principios fundamentales (por ejemplo de no discriminación) la autoridad judicial podría anular tales disposiciones invocando una norma superior (véase Estudio General de 2012 sobre los convenios fundamentales, párrafo 207). La Comisión pide por lo tanto nuevamente al Gobierno que haga todo lo posible para favorecer la resolución negociada y consensuada de los conflictos que puedan surgir respecto del carácter supuestamente excesivo de ciertas cláusulas de pactos colectivos del sector público.

Aplicación del Convenio en la práctica. Sector de la maquila. En sus comentarios anteriores, habiendo observado con preocupación que la tasa de sindicalización del sector era inferior al 1 por ciento y que sólo se tenía conocimiento de la homologación de un pacto colectivo de una empresa de la maquila en los últimos años, la Comisión había pedido al Gobierno que, en el marco de la nueva Comisión de Relaciones Colectivas de Trabajo y Libertad Sindical, examinara con los interlocutores sociales los obstáculos al ejercicio de los derechos sindicales y de negociación colectiva en la maquila y que intensificara las iniciativas para promover efectivamente los mencionados derechos en dicho sector. La Comisión lamenta tomar nota de que la memoria del Gobierno no contiene informaciones específicas sobre las acciones requeridas o sobre datos nuevos en materia de ejercicio de los derechos sindicales y de negociación colectiva en el sector de la maquila. La Comisión se ve por lo tanto obligada a reiterar sus solicitudes anteriores y espera poder tomar conocimiento de iniciativas concretas en la próxima memoria del Gobierno.

Aplicación del Convenio en las municipalidades. En su comentario anterior, ante la existencia de numerosos alegatos de violación del Convenio en varias municipalidades del país, la Comisión había instado al Gobierno a que tomara todas las medidas necesarias para garantizar el cumplimiento del Convenio en dichas entidades. La Comisión toma nota de la indicación del Gobierno de que, en el contexto de la toma de funciones de las nuevas autoridades municipales surgidas de las elecciones municipales de junio de 2019, el Ministerio de Trabajo sometió a la Comisión Nacional Tripartita una propuesta de comunicado sobre la necesidad de evitar los despidos antisindicales en las municipalidades, el Ministerio quedando todavía a la espera de los comentarios de los miembros trabajadores de la Comisión Nacional Tripartita al respecto.

La Comisión toma también nota de las respuestas detalladas del Gobierno a las observaciones de 2018 de la CSI, del Movimiento Sindical y Popular Autónomo Guatemalteco y de los Sindicatos Globales de Guatemala relativas a situaciones concretas en el seno de municipalidades. La Comisión observa con preocupación que se desprende de los elementos proporcionados por el Gobierno que tanto, las intervenciones de la inspección del trabajo como las decisiones judiciales son, con frecuencia, insuficientes para superar situaciones de violación del Convenio, especialmente en relación con casos de despidos antisindicales de trabajadores municipales.

Subrayando la necesidad de que, por una parte, existan mecanismos eficaces para asegurar que las municipalidades respeten la legalidad, y por otra, se analice de manera exhaustiva los motivos de la alta conflictividad en dicho sector, la Comisión insta al Gobierno a que tome todas las medidas necesarias, inclusive de carácter legislativo si fuera necesario, para garantizar la aplicación del Convenio en las municipalidades. La Comisión pide al Gobierno que informe sobre los avances realizados al respecto.

Resolución tripartita de conflictos en materia de libertad sindical y negociación colectiva. En su anterior comentario relativo al presente Convenio, publicado en 2018, la Comisión había tomado nota con interés de que el acuerdo tripartito firmado el 2 de noviembre de 2017 preveía que la nueva Comisión Tripartita de Relaciones Laborales y Libertad Sindical integraba las funciones de la Comisión de Tratamiento de Conflictos, órgano tripartito creado en 2016 con miras a resolver por medio de la conciliación voluntaria conflictos en materia de libertad sindical y negociación colectiva. En dicho comentario, así como en su comentario relativo a la aplicación del Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), publicado en 2019, la Comisión, constatando el gran número de conflictos reportados ante la OIT, había alentado al Gobierno y a los interlocutores sociales a que dedicaran los esfuerzos necesarios para que la nueva subcomisión pueda contribuir a la mayor brevedad a una mejor aplicación de los convenios sobre libertad sindical y negociación colectiva ratificados por Guatemala.

La Comisión toma nota de que el Gobierno manifiesta que: i) expresó a la Comisión Nacional Tripartita su disponibilidad para contratar de manera inmediata al mediador independiente de la subcomisión de resolución de conflictos que las partes elijan; ii) los miembros tripartitos de la subcomisión siguen sus discusiones para aprobar su reglamento interno y para identificar al mediador independiente; iii) son cinco las quejas admitidas por la anterior Comisión de Tratamiento de Conflictos pendientes de resolución y seis las quejas sometidas a la actual subcomisión pendientes de admisión, y iv) a la espera de que funcione la subcomisión, el Gobierno se esfuerza en crear mesas de diálogo tripartitas ad hoc para resolver conflictos específicos, tal como es el caso respecto de una empresa del sector agroalimentario referida en anteriores observaciones sindicales.

Al tiempo que toma debida nota de los elementos proporcionados por el Gobierno, la Comisión lamenta observar que, dos años después de la creación de la Comisión Nacional Tripartita, sigue sin funcionar su subcomisión de resolución de conflictos. La Comisión alienta encarecidamente a los miembros tripartitos de la Comisión Nacional a que tomen las acciones necesarias para que la subcomisión de resolución de conflictos empiece a tratar a la brevedad los casos concretos que le han sido remitidos. La Comisión recuerda que el Gobierno y los interlocutores sociales pueden seguir recurriendo a la asistencia técnica de la Oficina al respecto.