Observación (CEACR) - Adopción: 2019, Publicación: 109ª reunión CIT (2021)

Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87) - Japón (Ratificación : 1965)

La Comisión toma nota de las observaciones formuladas por la Confederación Japonesa de Sindicatos (JTUC-RENGO), transmitidas junto a la memoria del Gobierno y de la respuesta de éste a las mismas. La JTUC-RENGO indicó que esperaba que el Gobierno abordaría las cuestiones de la aplicación del Convenio, en cumplimiento de la Resolución relativa a la contribución adicional del Japón a la OIT, que la Dieta adoptó el 26 de junio de 2019 con ocasión del centenario de la Organización. En dicha Resolución, la Dieta observó que, «habida cuenta de que su país va a desempeñar una labor cada vez más relevante de cara a alcanzar los principios fundamentales, las normas internacionales del trabajo, el tripartismo y el objetivo del trabajo decente de la OIT, reconoce la importancia que ha cobrado el papel de su país en el marco de la Organización, y decide seguir contribuyendo al máximo en el futuro para perseguir y realizar estos principios junto con los demás Estados Miembros en todo el mundo […]». Sin embargo, la JTUC RENGO lamenta constatar que la memoria del Gobierno revela una aparente falta de voluntad de resolver cuestiones dentro del sistema jurídico en vigor. La Comisión también toma nota de las observaciones del Sindicato Solidario de Suginami, el Apaken Kobe (Sindicato de Trabajadores No Permanentes/Ocasionales/Temporales/a Tiempo Parcial), el Sindicato Solidario de Trabajadores, la Sección de Itabashi ku, y el Sindicato Rakuda (Sindicato Independiente de Trabajadores del Municipio de Kioto), recibidas el 19 de julio de 2019, en lo relativo al derecho de sindicación de los trabajadores de la administración pública y sus sindicatos. La Comisión toma nota de las observaciones de la Organización Internacional de Empleadores (OIE) y la Federación de Comercio del Japón (NIPPON KEIDANREN), recibidas el 30 de agosto de 2019, y de la respuesta del Gobierno al respecto.

Artículo 2 del Convenio. Derecho de sindicación del personal de extinción de incendios. La Comisión recuerda los comentarios que viene formulando desde hace tiempo relativos a la necesidad de reconocer el derecho de sindicación al personal de extinción de incendios. Los últimos años, el Gobierno se había referido al funcionamiento del sistema de comités del personal de extinción de incendios (FDPC), que se había presentado como alternativa. El papel de los FDPC consistía en examinar propuestas sobre las condiciones de trabajo formuladas por el personal y presentar sus conclusiones al jefe del departamento de bomberos. Además, el Gobierno había indicado que las encuestas se realizaban periódicamente en los parques centrales de bomberos para recopilar información sobre las deliberaciones y las conclusiones de los FDPC. El Gobierno también había mencionado un estudio específico, llevado a cabo en enero de 2018 y encaminado a evaluar el funcionamiento del sistema de los FDPC para contemplar la posibilidad de perfeccionarlo. El Organismo de Gestión de Incendios y Catástrofes debatió los resultados del estudio. Si bien en este estudio se llegó a la conclusión de que el sistema funciona de manera adecuada, los representantes de los trabajadores en el Organismo de Gestión de Incendios y Catástrofes pidieron que se mejorara su funcionamiento, en particular en cuanto a la transparencia de los procedimientos y a la creación de un ambiente más propicio a que el personal aporte sus opiniones sobre los FDPC. El Gobierno indica que, por consiguiente, se elaboró una nueva política en lo relativo a los FDPC, en colaboración con los interlocutores sociales, que entró en vigor en abril de 2019. El Organismo de Gestión de Incendios y Catástrofes notificó a todos los parques centrales de bomberos la nueva política, de conformidad con la cual se les pedía que celebrasen sesiones informativas sobre las modificaciones introducidas en la política. Además, el Gobierno indica que, desde enero de 2019, el Ministerio del Interior y Comunicaciones ha organizado tres consultas con los representantes de los trabajadores, en las que se debatió la opinión del Gobierno de que debe considerarse al personal de extinción de incendios como miembros de la policía en lo que concierne a la aplicación del Convenio. El Gobierno señala que el Organismo de Gestión de Incendios y Catástrofes va a seguir celebrando consultas periódicas en la materia.

La Comisión toma nota de las observaciones de JTUG-RENGO en las que indica que en el debate que se celebró con los Sindicatos Japoneses de Trabajadores de Prefecturas y Municipios (JICHIRO), el Gobierno reafirmó su punto de vista de que debe considerarse que los bomberos pertenecen a la policía. Asimismo, la Comisión toma nota de la opinión de la NIPPON KEIDANREN, según la cual la jerarquía, el orden administrativo y organizativo y la relación cooperativa del personal de extinción de incendios con las organizaciones de trabajadores influye en la confianza de los ciudadanos en el cuerpo de bomberos y la seguridad de la nación. Por lo tanto, de acuerdo con la NIPPON KEIDANREN, es necesario seguir examinando minuciosamente el derecho de sindicación de los bomberos.

Sin embargo, la Comisión toma nota de las preocupaciones expresadas por la JTUC-RENGO por el hecho de que el Gobierno no haya contestado de manera directa a las conclusiones de la Comisión de la Conferencia de 2018 y que no se haya elaborado ningún plan de acción sujeto a plazos definidos con los interlocutores sociales, como se había pedido por la Comisión de la Conferencia. La única evolución que se ha registrado es la intención de entablar consultas entre el Ministerio del Interior y Comunicaciones y los JICHIRO, que se han venido celebrando desde julio de 2018. La JTUC RENGO lamenta que el Gobierno siga haciendo referencia a antiguos informes del Comité de Libertad Sindical (CLS), anteriores incluso a la ratificación por parte del Gobierno, para justificar el statu quo y recuerda que, tras el examen que realizó el CLS en junio de 2018 de estas cuestiones, éste pidió al Gobierno a que garantizara plenamente a los bomberos el derecho de sindicación y de negociación colectiva.

Si bien aprecia la información sobre la nueva política relativa a los FDPC, la Comisión quiere destacar que esta política sigue difiriendo del reconocimiento del derecho de sindicación que recoge el artículo 2 del Convenio. La Comisión toma nota de los avances relativos a las consultas con los JICHIRO, que se iniciaron en enero de 2019, y de la intención del Gobierno de proseguir este diálogo. La Comisión expresa una vez más su esperanza de que las consultas continuas contribuyan a nuevos progresos que permitan garantizar el derecho del personal de extinción de incendios de constituir las organizaciones que estimen convenientes para la defensa de sus intereses profesionales y de afiliarse a las mismas. La Comisión pide al Gobierno que comunique información detallada sobre todas las nuevas medidas adoptadas en este sentido.

Artículo 2. Derecho de sindicación de los funcionarios de prisiones. La Comisión recuerda los comentarios que viene formulando desde hace tiempo relativos a la necesidad de reconocer el derecho de sindicación al personal de instituciones penitenciarias. La Comisión toma nota de que el Gobierno insiste en que los funcionarios de prisiones pertenecen a la policía. Asimismo, el Gobierno reitera que el CLS aceptó su opinión en sus 12.º y 54.º informes. Según el Gobierno, el hecho de garantizar el derecho de sindicación al personal de las instituciones penitenciarias constituiría un obstáculo al desempeño adecuado de sus funciones y al mantenimiento de la disciplina y el orden en dichas instituciones. Sin embargo, teniendo en cuenta los comentarios anteriores de la Comisión, el Gobierno decidió ofrecer valiosas oportunidades a los funcionarios de prisiones de expresar sus puntos de vista mediante las medidas siguientes: i) el Ministerio de Justicia organizó reuniones para funcionarios directivos y representantes del personal de cada institución penitenciaria de la Sede Regional de Asuntos Penitenciarios (RCH) para intercambiar opiniones sobre la mejora del ambiente de trabajo y las actividades de ocio del personal; ii) en el marco de la iniciativa de mejora del lugar de trabajo para evitar las dimisiones, se entrevistará al personal femenino y sus opiniones se examinarán y reflejarán en una serie de medidas para la mejora de sus condiciones laborales, y iii) los inspectores del Ministerio de Justicia y la RCH ofrecerán al personal la ocasión de expresar sus puntos de vista sobre sus condiciones de trabajo. El Gobierno recuerda que se ha designado a personas de contacto en las instituciones penitenciarias para escuchar las propuestas del personal de cara a mejorar sus condiciones de trabajo, y que se ha creado un Comité de visita de las instituciones penitenciarias en cada una de ellas para escuchar lo que el personal opina sobre cuestiones como la administración de la institución penitenciaria, las condiciones laborales, la conciliación de la vida profesional y la vida privada, las vacaciones pagadas, etc. Por último, el Gobierno afirma que en caso de que se dé una situación de emergencia en una institución penitenciaria y que se requiera de manera inmediata y adecuada restablecer el control, aplicando la fuerza si fuese necesario, la garantía del derecho de sindicación del personal de las instituciones penitenciarias podría plantear un programa para el desempeño apropiado de sus funciones y el mantenimiento de la disciplina y el orden.

La Comisión toma nota de las observaciones de la NIPPON KEIDANREN en apoyo de la opinión del Gobierno en el sentido de que debe considerarse a los funcionarios de prisiones como pertenecientes a la policía en virtud del artículo 9 del Convenio.

Asimismo, la Comisión toma nota de las observaciones de la JTUC-RENGO en las que lamenta que el Gobierno no haya tenido en cuenta los comentarios anteriores de la Comisión en lo relativo a estudiar las diversas categorías de funcionarios de prisiones a la hora de determinar, en colaboración con los interlocutores sociales, si forman parte de la policía. La JTUC-RENGO considera que: i) las diversas medidas descritas por el Gobierno para brindar oportunidades al personal de las instituciones penitenciarias de expresar sus opiniones sobre sus condiciones de trabajo no guardan relación con los derechos sindicales, y en particular el derecho de sindicación; dado que constituyen un mero intercambio de puntos de vista con trabajadores a título individual, no pueden considerarse una negociación; ii) estas medidas sirven para sustituir un debate significativo sobre el derecho de sindicación del personal de las instituciones penitenciarias; iii) el porte y uso de armas y la administración del trabajo de la policía judicial, como motivos para negar a los funcionarios de prisiones el derecho a sindicarse, no constituyen argumentos lógicos. Se reconoce el derecho de sindicación de los inspectores del trabajo, los supervisores autorizados de las instalaciones pesqueras y otros funcionarios designados como agentes de la policía judicial, del mismo modo que los funcionarios de prisiones. Además, se reconoce el derecho de sindicación también a los agentes antinarcóticos, a pesar del hecho de que son agentes de la policía judicial especial, y están autorizados a llevar y usar armas, y iv) hay una utilización creciente de técnicas de financiación privada para las instituciones penitenciarias y se están privatizando una serie de tareas, y el hecho de que el Gobierno no cuestione el derecho de sindicación de los trabajadores del sector privado es contradictorio con el argumento que aduce para no garantizar el derecho de sindicación al personal de las instituciones penitenciarias por la necesidad de que esta categoría de trabajadores pueda mantener el control en situaciones de emergencia. Por último, la JTUC-RENGO observa que no se pone en cuestión la normativa que garantiza el derecho de sindicación a los trabajadores del sector privado que reciben el encargo de realizar estas tareas. Así, en opinión del sindicato, el argumento del Gobierno según el cual no es apropiado otorgar al personal de las instituciones penitenciarias el derecho de sindicación porque esto plantea un problema para el desempeño adecuado de sus funciones y el buen mantenimiento de la disciplina y el orden si se da una situación de emergencia no es válido, dada la política del Gobierno en lo relativo a la privatización de determinadas funciones de las instituciones penitenciarias.

La Comisión considera útil recordar que, en memorias anteriores, el Gobierno establecía la siguiente distinción entre el personal de las instituciones penitenciarias: i) los funcionarios de prisiones que tienen la obligación de operar únicamente en las instituciones penitenciarias, entre otras cosas, prestando servicios de seguridad, y están autorizados a recurrir a la fuerza física y a utilizar armas ligeras y de pequeño calibre; ii) el personal de instituciones penitenciarias sin el rango de funcionarios de prisiones que participa directamente en la gestión de las instituciones penitenciarias o en el tratamiento de los reclusos, y iii) el personal de instituciones penitenciarias que tienen la facultad, en virtud del Código de Procedimiento Penal, de llevar a cabo funciones de agentes de policía judicial en relación con los delitos cometidos dentro de las instituciones penales, y la autoridad de practicar arrestos, registros e incautaciones. Si bien valora la información transmitida por el Gobierno en su memoria sobre las nuevas iniciativas adoptadas para brindar la oportunidad al personal de las instituciones penitenciarias de expresar su opinión sobre diversos aspectos, entre otras cosas, acerca de sus condiciones de trabajo, la Comisión destaca que estas medidas no están relacionadas con el reconocimiento del derecho de sindicación conforme al artículo 2 del Convenio. Además, la Comisión observa que el Gobierno no se ha comprometido, a pesar de las reiteradas peticiones que esta Comisión y la Comisión de la Conferencia han formulado, a celebrar consulta alguna con los interlocutores sociales para examinar las diversas categorías de funcionarios de prisiones. En consecuencia, la Comisión insta al Gobierno a que, en consulta con los interlocutores sociales nacionales y otras partes interesadas, adopte las medidas necesarias para garantizar que los funcionarios de prisiones que no tengan funciones específicas de policía judicial puedan constituir y afiliarse a la organización que estime conveniente para defender sus intereses profesionales, y que comunique información detallada sobre las medidas adoptadas a este respecto.

Artículo 3. Denegación de los derechos laborales básicos a los trabajadores de la administración pública. La Comisión recuerda que lleva mucho tiempo formulando comentarios sobre la necesidad de garantizar a los trabajadores de la administración pública los derechos laborales básicos, en particular el derecho a emprender acciones colectivas sin arriesgarse a ser objeto de sanciones, con la única excepción de los funcionarios públicos que ejercen su autoridad en nombre del Estado y de los trabajadores empleados en los servicios esenciales en el sentido estricto del término. La Comisión toma nota de la información comunicada por el Gobierno sobre su enfoque general, que sigue consistiendo en escuchar las opiniones de las organizaciones de trabajadores. La Comisión observa también que, según el Gobierno, el número de empleados de los organismos administrativos gubernamentales ha disminuido de 807 000 en marzo de 2003 a 299 000 en marzo de 2019, lo que ha dejado a menos trabajadores del sector público sin sus derechos laborales básicos.

Además, la Comisión recuerda que el Gobierno hace referencia a los procedimientos de la Autoridad Nacional del Personal (NPA) como garantía compensatoria para los trabajadores de la función pública a los que se priva de sus derechos laborales básicos. Al tiempo que tomó nota de la persistente divergencia de opiniones sobre la conveniencia de estos procedimientos como medida compensatoria, la Comisión pidió al Gobierno que determine, en consulta con los interlocutores sociales, cuáles son los mecanismos más apropiados para garantizar una conciliación y un arbitraje imparciales y ágiles. En su memoria, el Gobierno indica que en 2018 la NPA celebró 213 reuniones oficiales con organizaciones de trabajadores. El Gobierno reitera que estas medidas compensatorias preservan de forma adecuada las condiciones laborales de los trabajadores de la administración pública. La Comisión toma nota de las observaciones de la NIPPON KEIDANREN que respaldan la intención del Gobierno de seguir examinando cuidadosamente las medidas para crear un sistema autónomo de relaciones entre trabajadores y empleadores (de acuerdo con las declaraciones anteriores del Gobierno se ha otorgado a los trabajadores del servicio público nacional en el sector no operacional el derecho de negociar condiciones de trabajo y concluir convenios colectivos).

Asimismo, la Comisión toma nota de las observaciones de la JTUC-RENGO, en las que expresa que lamenta que la postura del Gobierno sobre este sistema de relaciones de trabajo no haya evolucionado y que no haya tomado las medidas necesarias, como le pidieron los órganos de control de la OIT. La JTUC-RENGO deplora que, a pesar de que el Gobierno haya afirmado que tendría en cuenta la recomendación de la Comisión de la Conferencia en una reunión de marzo de 2019, se ha limitado a dar la misma respuesta que ha repetido una y otra vez a las organizaciones de trabajadores durante los últimos tres años, a saber, que «hay una serie de cuestiones de gran alcance relativas al sistema autónomo de relaciones entre los trabajadores y la dirección y que, por lo tanto, cuando se produce un intercambio de ideas con las organizaciones de trabajadores, hay que examinar el asunto de cerca». Por consiguiente, la JTUC-RENGO expresa su gran preocupación por la falta aparente de voluntad de parte del Gobierno de revisar el sistema jurídico por el que se rigen los derechos laborales básicos de los trabajadores de la administración pública, y una vez más pide que la OIT investigue estos asuntos enviando una misión al país.

La Comisión insta al Gobierno a que indique toda medida adoptada o prevista para garantizar el pleno ejercicio de los derechos laborales básicos de los trabajadores de la administración pública que no ejercen su autoridad en nombre del Estado, incluido el derecho de emprender acciones colectivas. Además, insta al Gobierno a que comunique información sobre toda consulta con los interlocutores sociales en lo relativo a la revisión del sistema actual con vistas a garantizar procedimientos de conciliación y arbitraje imparciales y ágiles, en los que las partes confíen y puedan participar en todas las etapas, y en los que los laudos, una vez dictados, se apliquen plenamente y con rapidez. Entre tanto, la Comisión pide al Gobierno que proporcione información sobre los departamentos y divisiones públicas que ya no están clasificados como organismos administrativos gubernamentales desde marzo de 2003, lo que explicaría la reducción del número de trabajadores del sector público que carecen de sus derechos laborales básicos. También, pide al Gobierno que siga comunicando información detallada sobre el funcionamiento del sistema de recomendaciones de la NPA.

Además, la Comisión toma nota de las observaciones del Sindicato Solidario de Trabajadores y el Apaken Kobe en referencia a la posible repercusión de la enmienda a la Ley de la Administración Pública Local, que entrará en vigor en abril de 2020, sobre el derecho de sindicación de estos trabajadores, y en las que declara que: i) los trabajadores de la administración pública local que no sean permanentes y sus sindicatos no estarán amparados por la legislación laboral general, que prevé los derechos laborales básicos y la capacidad de recurrir a la comisión de relaciones laborales en caso de supuestas prácticas laborales injustas; ii) la enmienda legislativa, que tenía por objeto limitar el recurso a personal a tiempo parcial para realizar funciones habituales tendrá el efecto de aumentar el número de trabajadores a los que se priva de sus derechos laborales básicos, y iii) estas situaciones hacen más acuciante la necesidad de restaurar urgentemente los derechos laborales básicos de todos los trabajadores de la administración pública. Al tiempo que toma nota de la respuesta del Gobierno en la que afirma que el cambio de categoría contribuirá a mejorar el trato que se da a los trabajadores a tiempo parcial, la Comisión observa que estas enmiendas tienen el efecto de ampliar la categoría de trabajadores de la administración pública a los que no se garantizarán plenamente los derechos que contempla el Convenio. Por lo tanto, la Comisión insta al Gobierno a que acelere su examen del sistema autónomo de relaciones laborales con el fin de asegurar que los sindicatos municipales no se vean privados de derechos sindicales consolidados desde hace tiempo mediante la introducción de estas enmiendas. Pide al Gobierno que aporte información detallada sobre las medidas adoptadas o previstas a este respecto.

Al tiempo que recuerda las conclusiones de la Comisión de la Conferencia, incluida la falta de progresos significativos en la adopción de las medidas necesarias con respecto al sistema autónomo de relaciones entre trabajadores y empleadores, la Comisión alienta firmemente al Gobierno a que indique toda medida adoptada o prevista para elaborar, en consulta con los interlocutores sociales interesados, un plan de acción sujeto a plazos definidos para aplicar las recomendaciones formuladas anteriormente y comunicar todo progreso realizado en la materia.