Solicitud directa (CEACR) - Adopción: 2020, Publicación: 109ª reunión CIT (2021)

Convenio sobre el trabajo forzoso, 1930 (núm. 29) - España (Ratificación : 1932)
Protocolo de 2014 relativo al Convenio sobre el trabajo forzoso, 1930 - España (Ratificación : 2017)

La Comisión, al tiempo que recuerda que España ratificó, en septiembre de 2017, el Protocolo de 2014 relativo al Convenio sobre el trabajo forzoso, 1930, toma nota de la información proporcionada por el Gobierno en su memoria de 2019 sobre las medidas adoptadas para aplicar el Convenio núm. 29, en su versión complementada por el Protocolo. La Comisión también toma nota de la información complementaria proporcionada por el Gobierno a la luz de la decisión adoptada por el Consejo de Administración en su 338.ª reunión (junio de 2020).

Además, la Comisión toma nota de las observaciones de la Unión General de Trabajadores (UGT) y de la Confederación Sindical de Comisiones Obreras (CCOO) que figuran en la memoria del Gobierno de 2019 y en su información complementaria.

Artículos 1, 1) y 2, 1), del Convenio y artículo 1, 1), del Protocolo. Medidas eficaces para luchar contra el trabajo forzoso, incluida la trata de personas. 1. Artículo 1, 2), del Protocolo. Plan nacional y acción sistemática y coordinada. La Comisión observa que el Plan integral de lucha contra la trata de mujeres y niñas con fines de explotación sexual, que abarca el periodo comprendido entre 2015 y 2018, fue aprobado tras el diagnóstico basado en los resultados de la aplicación del primer Plan integral de lucha contra la trata de seres humanos con fines de explotación sexual (2009-2012). Este segundo Plan incluye cinco prioridades: i) el refuerzo de la prevención y de la detección de la trata; ii) la identificación, protección y asistencia a las víctimas de trata; iii) el análisis y la mejora del conocimiento para una respuesta eficaz; iv) la activación de los procedimientos judiciales, y v) la coordinación y la cooperación entre las instituciones y la participación de la sociedad civil. La Comisión observa que el Plan asigna al Foro Social contra la Trata con fines de explotación sexual la función de supervisar y evaluar su aplicación, incluso mediante la preparación de informes anuales de aplicación, y de formular propuestas para mejorar la eficacia de las medidas previstas.

La Comisión toma nota además que, en el plano institucional, el Gobierno estableció en 2014 la figura del Relator Nacional sobre la Trata de Seres Humanos, al que se le encomendó la tarea de supervisar las acciones, planes y políticas de lucha contra la trata de seres humanos. A este respecto, el Gobierno señala en su memoria de 2019 que la existencia de la Oficina del Relator Nacional responde a la necesidad de adoptar una visión integral de la trata a nivel nacional, reuniendo a los principales actores de la administración y a las entidades especializadas de la sociedad civil encargados de la asistencia a las víctimas. La Comisión señala asimismo que se ha establecido otra forma de coordinación en el marco del Comité de seguimiento del Protocolo Marco de protección de las víctimas de trata de seres humanos, previsto en el artículo 140 del Real Decreto 557/2011, por el que se aprueba el Reglamento de la Ley Orgánica 4/2000 sobre derechos y libertades de los extranjeros en España. En dicho Protocolo Marco se establecen las pautas de actuación y coordinación de las diferentes instituciones implicadas en la detección, identificación, asistencia y protección de las víctimas de trata.

El Gobierno afirma que, tras la ratificación del Protocolo del Convenio núm. 29, la Mesa de Diálogo Social ha incluido en su programa la elaboración de un Plan de Acción Nacional contra el trabajo forzoso y otras actividades humanas forzadas. El Gobierno precisa en la información adicional proporcionada en 2020 que se está estudiando la posibilidad de elaborar un Plan Estratégico Nacional contra la trata de seres humanos (PENTRA) que abarcará todas las formas de trata previstas en la legislación penal vigente, incluido el trabajo forzoso. A este respecto, la Comisión toma nota de que, en sus observaciones, la UGT señala que los planes de acción aprobados anteriormente abarcaban únicamente la trata de mujeres con fines de explotación sexual, lo que deja a otras víctimas de trata con menor nivel de protección. CCOO también lamenta que no se haya aprobado un plan de acción integral para prevenir y erradicar la trata de personas con fines de explotación laboral, a pesar de que existía un proyecto anterior elaborado bajo la dirección del Ministerio del Interior. Este sindicato expresa su preocupación por la situación vulnerable en que se encuentran los trabajadores migrantes que son víctimas de trata, trabajo forzoso o explotación, especialmente en el sector agrícola. CCOO también considera esencial continuar la labor legislativa iniciada en 2018 para la aprobación de una ley integral contra la trata de personas con miras a una mejor detección y protección de las víctimas.

La Comisión pide al Gobierno que adopte las medidas necesarias para que el Plan Estratégico Nacional contra la trata de seres humanos (PENTRA) abarque también la trata con fines de explotación laboral y no solo la trata de mujeres y niñas con fines de explotación sexual. Le pide asimismo que indique si se ha aprobado el Plan de Acción Nacional contra el trabajo obligatorio y otras actividades humanas forzadas y, en caso afirmativo, qué se entiende por actividades humanas forzadas y qué tipo de prácticas contempla. En el plano institucional, la Comisión pide al Gobierno que precise cómo se garantiza en la práctica la coordinación y la acción sistemática para combatir todas las prácticas que conllevan trabajo forzoso. A este respecto, la Comisión agradecería que el Gobierno proporcionara más información sobre las actividades emprendidas por el Relator Nacional sobre la Trata de Seres Humanos y sobre su interacción con otras instituciones. Le pide asimismo que tenga a bien comunicar información sobre la evaluación de la política de lucha contra todas las formas de trabajo forzoso (trata de personas y situaciones de explotación en el trabajo equiparables al trabajo forzoso).

2. Artículo 25 del Convenio y artículo 1, 1), del Protocolo. Sanciones. La Comisión recuerda que varias disposiciones del Código Penal tipifican como delito las prácticas que pueden estar comprendidas en la definición de trabajo forzoso, como el artículo 177 bis (trata de seres humanos); el artículo 187 (prostitución forzosa); los artículos 311 y 312 (imposición de condiciones de trabajo que perjudiquen, supriman o restrinjan los derechos de los trabajadores, recurriendo al engaño o al abuso de una situación de necesidad). En lo que respecta a la represión del delito de trata, la Comisión toma nota de la acción de la Brigada Central contra la Trata de Seres Humanos que, en colaboración con las autoridades judiciales, fiscales, policiales o administrativas, combate las redes y organizaciones delictivas dedicadas a la trata, la explotación laboral o la explotación en la prostitución (Orden INT/28/2013 del Ministerio del Interior). La Comisión también observa que, tras la aprobación en junio de 2016 de la Instrucción 6/16 de la Secretaría de Estado de Seguridad, se ha establecido la figura de «Interlocutores Sociales en la trata de seres humanos» en la Policía Nacional y la Guardia Civil. Estos Interlocutores Sociales garantizan la coordinación, cooperación y promoción de medidas contra la trata en el ámbito de su competencia territorial y sirven de puntos de contacto con entidades especializadas en la prestación de asistencia a las víctimas de trata.

El Gobierno se refiere además al papel fundamental que ejerce la Inspección del Trabajo en la detección de casos de trata y de delitos contra los derechos de los trabajadores, subrayando que la información recopilada por sus agentes constituye un pilar esencial de ulteriores procedimientos judiciales. A este respecto, el Gobierno se remite al Convenio por el que se establece un marco general de colaboración entre la Inspección del Trabajo y las fuerzas y los cuerpos de seguridad en la lucha contra el empleo irregular y el fraude a la seguridad social, que abarca la trata de personas con fines de explotación laboral, así como la explotación laboral, sin trata, y la discriminación grave en el empleo. El Convenio prevé la creación de grupos operativos mixtos que, al encontrar indicios de la existencia de un delito, informan al Ministerio Público y a la autoridad judicial. Al mismo tiempo, el inspector puede iniciar un procedimiento de sanción si los hechos constituyen también una infracción administrativa. A este respecto, la Comisión observa que el Plan Director por un trabajo digno (2018-2022) menciona la necesidad de reforzar e intensificar la coordinación entre la Inspección del Trabajo y las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad, recogida en el convenio de colaboración suscrito entre ambas entidades, así como al fortalecimiento de las actividades de formación de la Inspección del Trabajo. La Comisión toma nota de que, en su información complementaria, el Gobierno declara que dicho convenio de colaboración se está revisando actualmente.

La Comisión también toma nota de la información comunicada sobre la formación que se imparte a los jueces en el marco del Servicio de Formación Continua del Consejo General del Poder Judicial (que abarca, entre otras cosas, la identificación del delito de trata, el marco jurídico y la jurisprudencia en materia de explotación laboral), así como de las estadísticas elaboradas por la Fiscalía General del Estado sobre las actuaciones en casos de trata con fines de explotación sexual y las sentencias dictadas en esta materia entre 2013 y 2018 (624 procedimientos iniciados, 112 sentencias dictadas, 74 de ellas confirmatorias). Además, entre abril de 2019 y junio de 2020, se han dictado 40 resoluciones en virtud del artículo 177 bis y otras 86 en virtud del artículo 311 del Código Penal. La Comisión observa además que de las resoluciones judiciales comunicadas se desprende que existe una abundante jurisprudencia que ha definido e interpretado los elementos constitutivos del delito de trata de personas (artículo 177 bis) y los delitos tipificados en los artículos 311 y 312 del Código Penal.

La Comisión alienta al Gobierno a que siga adoptando medidas para fortalecer las capacidades de los diversos agentes de la jurisdicción penal y de la Inspección del Trabajo a fin de perfeccionar los métodos de detección y coerción de las prácticas de trata, tanto la realizada con fines de explotación sexual como de explotación laboral, así como de toda situación de explotación laboral que conlleva trabajo forzoso. La Comisión pide al Gobierno que proporcione información sobre los grupos operativos mixtos, constituidos de conformidad con el Convenio, que crean un marco general de colaboración entre la inspección del trabajo y las fuerzas y cuerpos de seguridad en la lucha contra el empleo irregular, así como sobre los medios que tienen a su alcance. Le pide que tenga a bien proporcionar información sobre las causas judiciales incoadas por delitos de trata (artículo 177 bis) y por delitos contra los derechos de los trabajadores (artículos 311 y 312), así como sobre las sanciones impuestas a los autores de esos delitos.

3. Artículo 2 del Protocolo. Prevención. Apartados a) y b): sensibilización, educación e información. La Comisión toma nota de las medidas adoptadas en el marco del II Plan Integral de Lucha contra la Trata de Mujeres y Niñas con Fines de Explotación Sexual para prevenir y concienciar sobre la trata de personas con fines de explotación sexual. Observa que esas medidas tenían por objeto, entre otras cosas, hacer visible la realidad de la trata de personas; sensibilizar sobre el impacto de la demanda de servicios sexuales; promover un mensaje de «tolerancia cero» con respecto a estas prácticas; realizar estudios para comprender mejor las características de la trata con fines de explotación sexual; y recopilar datos. A este respecto, la Comisión observa que el Centro de Inteligencia contra el Terrorismo y el Crimen Organizado (CITCO) mantiene una base de datos específica en materia de trata de personas (BDTRATA) y publica informes periódicos. La Comisión pide al Gobierno que intensifique las actividades de sensibilización y educación sobre la trata de personas, especialmente con fines de explotación laboral, así como sobre otras formas de explotación laboral que entrañen trabajo forzoso, en particular, en sectores de riesgo como la agricultura. Le pide asimismo que siga suministrando información sobre los datos recopilados y los estudios realizados al respecto.

Apartado c). Fortalecimiento de la inspección del trabajo. La Comisión observa que el Plan Director por un trabajo digno 2018-2020 tiene por objeto dar un impulso cualitativo a las actuaciones desarrolladas por la Inspección de Trabajo y prevé medidas en las esferas de la protección de los derechos fundamentales y la promoción de la igualdad, el fortalecimiento de la lucha contra el fraude laboral, la lucha contra los abusos en la contratación a tiempo parcial y las horas extraordinarias no pagadas ni compensadas. En lo que se refiere a la experiencia adquirida por la Inspección de Trabajo en la esfera de la lucha contra la trata de personas, el Gobierno subraya que, si bien el número de casos detectados es reducido en relación con el número de actuaciones, los casos existentes suponen tal merma de los derechos laborales más básicos que deben combatirse con todos los medios posibles. La Comisión saluda la voluntad de fortalecer la capacidad de la Inspección del Trabajo para prevenir e identificar abusos e infracciones de la legislación laboral que puedan constituir trabajo forzoso, y pide al Gobierno que proporcione más información sobre las medidas adoptadas para que los servicios de inspección puedan intervenir en los sectores en los que es más difícil llegar a las víctimas.

Apartado d). Protección de los trabajadores migrantes durante el proceso de contratación. La Comisión toma nota de la información suministrada por el Gobierno sobre las visitas de inspección en el sector agrícola, en el que se ocupan la gran mayoría de los trabajadores migrantes. La Comisión pide al Gobierno que proporcione información sobre las medidas adoptadas para supervisar el proceso de contratación de esos trabajadores y asegurarse de que estén debidamente informados de sus condiciones de empleo.

Apartado e): Apoyo a las empresas para que actúen con la debida diligencia. La Comisión pide al Gobierno que proporcione información sobre las medidas adoptadas para que las empresas actúen con la debida diligencia.

4. Artículo 3 del Protocolo. Identificación y protección de las víctimas. La Comisión ha tomado nota anteriormente de la aprobación del Protocolo Marco de Protección de las Víctimas de Trata de Seres Humanos, que aplica los derechos establecidos en los artículos 140 a 146 del Reglamento de aplicación de la Ley sobre Derechos y Libertades de los Extranjeros en España (Ley Orgánica 4/2000), en particular con respecto a la información que debe darse a las víctimas en un idioma que comprendan, el periodo de restablecimiento y reflexión, la exención de responsabilidad administrativa de las víctimas en situación irregular, los permisos de residencia y trabajo en atención a sus circunstancias excepcionales, el retorno asistido al país de procedencia de las víctimas. El Protocolo Marco prevé que las unidades policiales tengan una formación específica en materia de identificación de víctimas y asistencia a las mismas. Son precisamente estas unidades las que llevan a cabo las entrevistas con las víctimas. El proceso de identificación se basa en una lista de indicadores. A continuación, las autoridades policiales deben informar a las víctimas de la asistencia que se les puede proporcionar (alojamiento adecuado, asistencia material, asistencia psicológica, asistencia médica, servicios de interpretación y asistencia jurídica) y, cuando proceda, ponerlas en contacto con los servicios sociales y las ONG pertinentes. La Comisión observa que el II Plan Integral de Lucha contra la Trata de Mujeres y Niñas con Fines de Explotación Sexual prevé el fortalecimiento del apoyo a las ONG y de los subsidios que se les conceden.

La Comisión toma nota además de que los empleadores que contratan a víctimas de trata de personas por un periodo de tiempo definido o indefinido y que hayan obtenido un permiso de residencia y de trabajo por circunstancias excepcionales tienen derecho a una bonificación mensual de la contribución del empleador a la seguridad social (Ley 26/2015, de 28 de julio, de modificación del sistema de protección de la infancia y la adolescencia).

La Comisión pide al Gobierno que proporcione más información sobre la naturaleza de la asistencia prestada a las víctimas de trata y a las víctimas de la explotación laboral en condiciones análogas al trabajo forzoso (asistencia médica y psicológica, vivienda, número de periodos de reflexión, permisos de residencia y de trabajo concedidos, etc.), especificando el número de víctimas que se benefician de ella. Observando que la condición de «posibles víctimas de trata» está determinada por las autoridades policiales competentes, la Comisión pide al Gobierno que indique cómo se benefician de las medidas de protección previstas en el Convenio las víctimas de trata que no son identificadas por los agentes de la autoridad o las víctimas de otras prácticas que podrían conllevar trabajo forzoso. Le pide asimismo que comunique información sobre la colaboración existente entre los agentes estatales y las ONG en lo que respecta a la identificación y protección de esas víctimas.

5. Artículo 4, 1) del Protocolo. Acceso a los mecanismos de reparación e indemnización. La Comisión recuerda que la Ley 4/2015 sobre el Estatuto de la víctima del delito, en la que se enumeran los derechos de las víctimas durante el proceso penal y fuera de él, prevé la atención específica de las víctimas más vulnerables, incluidas las víctimas de trata (artículo 23). Entre estos derechos se garantizan los derechos de las víctimas a ser oídas y a recibir información sobre las actuaciones penales, a servicios de traducción e interpretación, al reembolso de los gastos y a la asistencia jurídica gratuita. La Comisión toma debida nota del establecimiento por el Ministerio de Justicia de oficinas de asistencia a las víctimas, dotadas de psicólogos, abogados y trabajadores sociales, que facilitan información general sobre los derechos de las víctimas, incluida la posibilidad de acceder a un sistema público de indemnización por los daños y perjuicios sufridos (artículos 27 y 28). A este respecto, la Comisión observa que, de conformidad con la Ley de Enjuiciamiento Criminal, el Ministerio Fiscal estará obligado a solicitar una indemnización para las víctimas de cualquier delito, a menos que la víctima renuncie expresamente a dicho derecho. Además, en lo que respecta a la posibilidad de que los jueces ordenen el decomiso de bienes, efectos y ganancias a raíz de la comisión de determinados delitos, incluidos la trata de personas y los delitos contra los derechos de los trabajadores (artículo 127 bis del Código Penal), la Comisión toma nota de la creación de una oficina encargada de recuperar y gestionar estos bienes embargados o decomisados y de utilizarlos para actividades de prevención y asistencia a las víctimas (Oficina de Recuperación y Gestión de Activos (ORGA), Real Decreto 948/2015, de 23 de octubre de 2015).

La Comisión pide al Gobierno que proporcione información sobre los casos en que los fiscales han ordenado que se indemnice a las víctimas y sobre las medidas de aplicación de las decisiones pertinentes, en particular en el marco del sistema público de indemnización. Le pide asimismo que tenga a bien proporcionar información sobre las medidas adoptadas en aplicación del artículo 127 bis del Código Penal para decomisar los bienes, activos y ganancias derivados de la trata, así como sobre las medidas adoptadas por la ORGA a estos efectos.

6. Artículo 6. Consulta con las organizaciones de empleadores y de trabajadores. La Comisión toma nota de que, en sus observaciones, la UGT afirma que, contrariamente a lo dispuesto en el Protocolo del Convenio núm. 29, en los textos que establecen los mecanismos competentes para luchar contra la trata de personas y el trabajo forzoso no se hace referencia a los interlocutores sociales. Según la UGT, los interlocutores sociales se encuentran así, por ejemplo, imposibilitados de participar en los programas desarrollados por las administraciones públicas en el ámbito de la asistencia a las víctimas de trata y no pueden obtener los subsidios previstos para ello. En sus observaciones presentadas junto con la información adicional del Gobierno, la UGT añadió que no se consulta a los interlocutores sociales en el marco de elaboración del PENTRA, que se ocupará de la trata de personas y el trabajo forzoso. El Gobierno señala a este respecto que el PENTRA, que forma parte de la estrategia nacional contra el crimen organizado y la delincuencia grave, se está elaborando bajo la dirección de la Secretaría de Estado de Seguridad, con la participación de los agentes interesados, incluidas las entidades y organizaciones especializadas en la asistencia y protección de las víctimas. El Gobierno considera que el PENTRA no está concebido como un plan de acción para combatir el trabajo forzoso en el sentido del artículo 1 del Protocolo y que, desde 2018, se ha creado un grupo de trabajo bajo la dirección del Ministerio de Trabajo con el fin de elaborar el Plan de Acción Nacional contra el trabajo obligatorio y otras actividades humanas forzadas.

La Comisión pide al Gobierno que adopte las medidas necesarias para garantizar que se consulte a las organizaciones de empleadores y de trabajadores en la formulación y aplicación de toda política o plan de acción para combatir todas las prácticas que entren en la definición de trabajo forzoso, tal como se establece en el párrafo 1 del artículo 2 del Convenio. En particular, le pide que tenga a bien indicar cómo pueden participar los interlocutores sociales en las medidas elaboradas en el marco del Protocolo Marco de Protección de las Víctimas de Trata de Seres Humanos, en particular en lo que respecta a la identificación de las víctimas.

Artículos 1, 1), 2, 1) del Convenio. Obligación de realizar trabajos de colaboración social por parte de los beneficiarios de las prestaciones por desempleo. En sus observaciones anteriores, la Comisión examinó la cuestión de la obligación de los beneficiarios de una prestación de desempleo de aceptar trabajos de colaboración social (regulados por el Decreto núm. 1809/1986). La Comisión tomó nota de que CCOO consideraba que las personas desempleadas no pueden expresar libremente su consentimiento para la realización de ese trabajo en la medida en que su negativa entraña la suspensión del pago de sus prestaciones de desempleo, prestaciones a las que tienen derecho después de haber abonado previamente sus cotizaciones durante un determinado periodo. CCOO destacó que la obligación de aceptar la realización de trabajos de colaboración social se suma a la obligación de buscar activamente empleo; de participar en programas de empleo o de formación; y de aceptar toda oferta de colocación adecuada. Por su parte, el Gobierno señaló que la finalidad de los trabajos de colaboración social es favorecer la inserción de los desempleados al tiempo que mantiene actualizadas sus aptitudes físicas y profesionales y que esa participación se exige cuando no es posible incorporar al beneficiario de las prestaciones al mercado de trabajo. El Gobierno ha especificado que el nivel de empleabilidad de los desempleados aumenta después de participar en trabajos de colaboración social, en particular en el caso de los desempleados de larga duración. La Comisión pidió al Gobierno que velara por que la negativa a aceptar trabajos de colaboración social no diera lugar a la suspensión del derecho a las prestaciones de desempleo, en particular de quienes hubieran perdido recientemente su empleo y debieran disponer de un plazo razonable para buscar y elegir libremente un empleo conveniente. Además, pidió al Gobierno que proporcionara información sobre la forma en que la colaboración social funciona en la práctica.

La Comisión toma nota de la información estadística facilitada por el Gobierno sobre el número de personas dedicadas a los trabajos de colaboración social, su perfil, la distribución geográfica, los sectores de actividad de que se trata, etc. Señala que el Gobierno reitera que la obligación de ejecutar trabajos de colaboración social debe aplicarse de manera restrictiva y concierne únicamente a las personas para las que este tipo de relación resulta más adecuada que una relación laboral ordinaria. Además, si se incurriera en una aplicación incorrecta de la legislación por la que se rige la colaboración social, existen mecanismos de reparación, tanto administrativos como judiciales, para evitar los abusos. A este respecto, CCOO considera que la ley no prevé un uso «restrictivo» y que esto no debe dejarse a la discreción de las administraciones que administran las prestaciones de desempleo. Añade que la participación en ese trabajo puede exigirse a las personas que reciben prestaciones de desempleo desde el primer día de su periodo de desempleo. CCOO observa que el escaso número de sanciones impuestas no significa que los beneficiarios acepten voluntariamente estos trabajos, ya que una negativa por su parte acarrea la suspensión de las prestaciones, que en la gran mayoría de los casos constituyen su único medio de subsistencia.

La Comisión observa que el recurso a los trabajos de colaboración social aumentó en 2018 y disminuyó ligeramente en 2019, pasando de 1 502 en 2017 a 2 326 en 2018 y a 2127 en 2019. Observa asimismo que en algunas comunidades autónomas se ha recurrido apenas o nada a este mecanismo. En su gran mayoría, son hombres los que realizan estos trabajos, y los tres grupos de edad con mayor incidencia son los de 55-59 años, los mayores de 59 años, seguidos por los de 45 49 años. Por último, el Gobierno indica que entre 2016 y mayo de 2020 se aplicaron medidas de sanción a 18 personas.

La Comisión recuerda que en los casos en que las prestaciones de desempleo están supeditadas a que el beneficiario haya trabajado o cotizado a un sistema de seguro de desempleo durante un periodo mínimo y el periodo durante el cual se reciben las prestaciones está vinculado al periodo durante el cual la persona trabajó, imponer además al beneficiario una exigencia adicional de realizar un trabajo que no pueda ser considerado como un empleo conveniente puede tener incidencia en la aplicación del Convenio (véase Estudio General de 2007, Erradicar el trabajo forzoso, párrafos 129 a 131 y 205). La Comisión reitera su petición al Gobierno de que vele por que las personas que se niegan a realizar trabajos de colaboración social no sean sancionadas con la suspensión de sus prestaciones de desempleo, cuando dichas prestaciones constituyen un derecho basado en cotizaciones anteriores. Habida cuenta del objetivo de reinserción laboral que persigue la participación en los trabajos de colaboración social y, por otra parte, del reducido número de negativas a realizarlo y de sanciones impuestas, la Comisión alienta al Gobierno a que adopte las medidas necesarias para prever el carácter voluntario de la participación en los trabajos de colaboración social para los desempleados que reciben prestaciones de desempleo basadas en contribuciones anteriores.