Observación (CEACR) - Adopción: 2020, Publicación: 109ª reunión CIT (2021)

Ucrania

Convenio sobre la inspección del trabajo, 1947 (núm. 81) (Ratificación : 2004)
Convenio sobre la inspección del trabajo (agricultura), 1969 (núm. 129) (Ratificación : 2004)

La Comisión toma nota de las observaciones de la Federación de Sindicatos de Ucrania (FPU), recibidas el 30 de septiembre de 2020. La Comisión procedió a examinar la aplicación de los Convenios núms. 81 y 129 sobre la base de las observaciones recibidas de la FPU en el año en curso (véanse más abajo los artículos 12, 1, a) y b), 16 y 17 del Convenio núm. 81 y los artículos 16, 1), a) y b), 21 y 22 del Convenio núm. 129), así como sobre la base de la información de que disponía en 2019.

Con el fin de proporcionar una visión de conjunto de las cuestiones relativas a la aplicación de los convenios ratificados sobre la inspección del trabajo, la Comisión considera oportuno examinar los Convenios núms. 81 (inspección del trabajo) y 129 (inspección del trabajo en la agricultura) en un mismo comentario.

La Comisión toma nota de las observaciones de la Confederación de Sindicatos Libres de Ucrania (KVPU) sobre la aplicación de estos Convenios, recibidas el 29 de agosto de 2019.

Artículos 4, 6 y 7 del Convenio núm. 81 y artículos 7, 8 y 9 del Convenio núm. 129. Organización del sistema de inspección del trabajo bajo la supervisión y el control de una autoridad central. Descentralización parcial de las funciones de la inspección del trabajo. La Comisión tomó nota anteriormente de la asunción de las funciones de la inspección del trabajo por parte de los «funcionarios autorizados» que trabajan bajo la supervisión de las autoridades locales, además de por el Servicio Estatal de Trabajo (SLS). La Comisión pidió al Gobierno que, de conformidad con las conclusiones de 2018 de la Comisión de Aplicación de Normas (CAS) de la Conferencia Internacional del Trabajo, garantice que las responsabilidades en materia de inspección de las autoridades locales estén bajo la supervisión y el control del SLS. A este respecto, la Comisión toma nota una vez más de la información proporcionada por el Gobierno en su memoria sobre los esfuerzos realizados para evitar la duplicación de las inspecciones realizadas por el SLS y por las autoridades locales. La Comisión también toma nota de la información proporcionada por el Gobierno en relación con las actividades de formación de los inspectores del trabajo de trabajan bajo la supervisión de las autoridades locales, llevadas a cabo por el SLS. En respuesta a sus comentarios anteriores sobre la contratación de los funcionarios autorizados, incluidas las aptitudes que les son requeridas, la Comisión toma nota de la indicación del Gobierno referida a que, para recibir un certificado de servicios como inspector del trabajo, es necesario que los funcionarios presenten al SLS información sobre sus aptitudes y su experiencia laboral, y que, a partir de enero de 2019 y hasta la actualidad, existen 1 258 inspectores del trabajo que cuentan con un certificado de servicio, de los cuales 531 trabajan para las autoridades locales. No obstante, la Comisión toma nota de que el Gobierno no ha proporcionado la información requerida sobre las disposiciones legales que regulan la situación jurídica y las condiciones de servicio de los funcionarios autorizados, las aptitudes requeridas para su contratación ni sobre la convocatoria de concursos periódicos para su contratación, como ocurre en el caso de los inspectores del SLS. La Comisión recuerda que, en sus conclusiones de 2018, la CAS recomendó que el Gobierno velara por que la situación jurídica y las condiciones de servicio de los inspectores del trabajo garanticen su independencia, la transparencia de sus actos, su imparcialidad y la rendición de cuentas, de conformidad con los Convenios. Por consiguiente, la Comisión insta al Gobierno a que indique las medidas adoptadas para garantizar que las responsabilidades en materia de inspección de las autoridades locales estén bajo la supervisión y el control del SLS. La Comisión pide una vez más al Gobierno que señale las disposiciones legales que regulan la situación jurídica y las condiciones de los «funcionarios autorizados» que trabajan como inspectores del trabajo (artículo 6 del Convenio núm. 81 y artículo 8 del Convenio núm. 129), e indique cómo se asegura que la situación jurídica y las condiciones de servicio de dichos funcionarios garantizan su independencia de cualquier influencia exterior indebida. La Comisión también solicita información adicional sobre la manera en que se garantiza que los «funcionarios autorizados» que trabajan como inspectores del trabajo cuenten con aptitudes adecuadas para el desempeño eficaz de las funciones de inspección (artículo 7, 1), del Convenio núm. 81 y artículo 9, 1), del Convenio núm. 129). A este respecto, la Comisión solicita información sobre los inspectores del trabajo que trabajan para las autoridades locales, incluido el número de autoridades locales que los emplean y el número de inspectores empleados por cada autoridad local; los niveles de remuneración y duración en el empleo de los inspectores del trabajo empleados por las autoridades locales en comparación con los correspondientes a los inspectores del SLS, y sobre si los programas de formación para los inspectores del SLS son también requeridos para los inspectores que trabajan para las autoridades locales.

Artículos 10, 11 y 16 del Convenio núm. 81 y artículos 14, 15 y 21 del Convenio núm. 129. Medios materiales y recursos humanos para alcanzar una cobertura adecuada de los establecimientos por la inspección. La Comisión pidió anteriormente información sobre la ocupación de los puestos vacantes de inspectores del trabajo, las medidas adoptadas para mejorar la situación presupuestaria del SLS y los recursos materiales del SLS a nivel central y local. A este respecto, la Comisión saluda la indicación del Gobierno relativa a que, a partir de 1.º de enero de 2019, el número de inspectores del trabajo asciende a 710 (una cifra superior a los 615 inspectores existentes en 2018) de los 1 003 puestos establecidos (una cantidad superior a los 904 puestos existentes en 2018). Sin embargo, la Comisión observa la ausencia de información sobre los recursos materiales del SLS a nivel central y local. Por consiguiente, la Comisión pide al Gobierno que adopte medidas para proporcionar recursos materiales suficientes (oficinas, equipos y material de oficina, medios de transporte y reembolso de los gastos de transporte) al SLS a nivel central y local. La Comisión insta al Gobierno a que prosiga sus esfuerzos para cubrir los puestos vacantes de inspectores del trabajo y a que continúe proporcionando estadísticas sobre el número de inspectores del trabajo.

Artículos 12, 1), a) y b), 16 y 17 del Convenio núm. 81 y artículos 16, 1), a) y b), 21 y 22 del Convenio núm. 129. Restricciones y limitaciones a la inspección del trabajo. 1. Moratoria sobre la inspección del trabajo. En sus comentarios anteriores la Comisión tomó nota con profunda preocupación de la imposición de una moratoria sobre la inspección del trabajo entre el 1.º de enero de 2018 y el 22 de febrero de 2018. Al respecto, la Comisión nota de que el Gobierno señala que la ley que introdujo la moratoria sobre la supervisión estatal expiró el 1.º de enero de 2019. La Comisión toma nota asimismo de las observaciones de la FPU, en las que afirma que, a fin de responder a la pandemia de COVID-19, desde marzo de 2020 se ha impuesto una moratoria sobre las medidas previstas de supervisión estatal en las empresas consideradas de riesgo medio o bajo. Teniendo en cuenta los problemas que ha de afrontar el país en el marco de la pandemia de COVID-19, la Comisión insta al Gobierno a que reanude las inspecciones periódicas lo antes posible, en conformidad con las directrices de salud pública del país. La Comisión pide al Gobierno que transmita sus comentarios sobre cualquier evolución legislativa a este respecto.

2. Otras restricciones. La Comisión tomó nota anteriormente de que la Ley núm. 877, de 2007, sobre los Principios Fundamentales de la Supervisión y Control Estatal de la Actividad Económica (Ley núm. 877), y el decreto ministerial núm. 295, de 2017, sobre el procedimiento de control y supervisión estatal del cumplimiento de la legislación laboral (Decreto núm. 295), establecían varias restricciones a las facultades de los inspectores del trabajo. Esto incluye restricciones en relación con: i) la libre iniciativa de los inspectores del trabajo de realizar inspecciones sin previo aviso (artículo 5 del Decreto núm. 295 y artículo 5, 4), de la Ley núm. 877); ii) la frecuencia de las inspecciones del trabajo (artículo 5, 1), de la Ley núm. 877), y iii) la facultad discrecional de los inspectores del trabajo para iniciar inmediatamente procedimientos judiciales sin aviso previo (artículos 27 y 28 del decreto núm. 295). La Comisión instó al Gobierno a que, de conformidad con las conclusiones de 2018 de la CAS, adopte las medidas necesarias y realice las reformas pertinentes para poner los servicios de inspección del trabajo y la legislación en conformidad con los Convenios.

La Comisión lamenta profundamente tomar nota de que el Gobierno no ha respondido al pedido de la Comisión a este respecto. La Comisión también toma nota de las observaciones de la KVPU según las cuales, tras una decisión del Sexto Tribunal Administrativo de Apelación, de 14 de mayo de 2019, el decreto núm. 295 ya no es aplicable a las inspecciones del trabajo y el SLS solo puede supervisar la aplicación de la legislación laboral sobre la base de los requisitos de la Ley núm. 877. Según la KVPU y la FPU, los procedimientos de inspección reproducen en gran medida las disposiciones de la Ley núm. 877 y el SLS lleva a cabo la inspección del trabajo de conformidad con lo previsto en dicha ley. A este respecto, la Comisión toma nota de la adopción del decreto ministerial núm. 823, de 21 de agosto de 2019, sobre el procedimiento de control estatal del cumplimiento de la legislación laboral, en su versión enmendada por los decretos ministeriales núm. 1132, de 4 de diciembre de 2019, y núm. 617, de 8 de julio de 2020. La Comisión nota con preocupación que el decreto núm. 823, en su versión enmendada, prevé restricciones a las facultades de los inspectores del trabajo con respecto a la duración máxima de las inspecciones (artículo 9). La Comisión señala que, si bien la enmienda introducida por el decreto ministerial núm. 1132 parecía suprimir algunas de las restricciones a las facultades de los inspectores del trabajo que figuraban en el decreto núm. 823, estas siguen en vigor en virtud de la Ley núm. 877. En este sentido, la Comisión toma nota además de las observaciones de la FPU, en las que afirma que, de conformidad con el artículo 1, 2) de los procedimientos enmendados, la inspección del trabajo deberá regirse por la Ley núm. 877, salvo en lo que se refiere a las medidas encaminadas a la detección del empleo informal. Además, la Comisión toma nota de que la FPU se refiere al decreto ministerial núm. 383, de 20 de mayo de 2020, por el que se limita la frecuencia de las medidas previstas de supervisión estatal en función del grado de riesgo atribuido a una entidad económica, a saber: i) una vez cada dos años para las entidades clasificadas de riesgo alto; ii) una vez cada tres años para las entidades clasificadas de riesgo medio; y iii) una vez cada cinco años para las entidades clasificadas de riesgo bajo (artículo 5). La FPU afirma además que el proyecto de ley sobre principios fundamentales de la supervisión estatal, elaborado por el Gobierno, reproduce en gran medida el contenido de la Ley núm. 877 y restringe también las facultades de los inspectores del trabajo.

La Comisión hace referencia a su observación general de 2019 acerca del Convenio sobre la inspección del trabajo, en la que expresa su preocupación por las reformas que socavan de manera sustancial el funcionamiento de los sistemas de inspección del trabajo e insta a los gobiernos a eliminar esas restricciones, con vistas a lograr la conformidad con el Convenio núm. 81 y el Convenio núm. 129. La Comisión recuerda que, de conformidad con el artículo 12, 1), a) y b), del Convenio núm. 81 y el artículo 16, 1), a) y b), del Convenio núm. 129, los inspectores del trabajo provistos de las credenciales pertinentes estarán autorizados para entrar libremente y sin previa notificación, a cualquier hora del día o de la noche, en todo establecimiento sujeto a inspección, y para entrar de día en cualquier lugar cuando tengan un motivo razonable para suponer que está sujeto a inspección. La Comisión recuerda también que el artículo 16 del Convenio núm. 81 y el artículo 21 del Convenio núm. 129 estipulan que los establecimientos deberán ser inspeccionados con la frecuencia y el esmero que sean necesarios para garantizar la efectiva aplicación de las disposiciones legales pertinentes. Además, el artículo 17 del Convenio núm. 81 y el artículo 22 del Convenio núm. 129 prevén que las personas que violen o muestren negligencia en la observancia de las disposiciones legales por cuyo cumplimiento velen los inspectores del trabajo deberán ser sometidas inmediatamente, sin aviso previo, a un procedimiento judicial, y que los inspectores del trabajo tienen la facultad discrecional de advertir y de aconsejar, en vez de iniciar o recomendar tal procedimiento. La Comisión insta firmemente al Gobierno a que adopte las medidas necesarias y realice las reformas pertinentes para poner los servicios de inspección del trabajo y la legislación nacional en conformidad con las disposiciones de los Convenios núms. 81 y 129, incluidos los artículos 12, 1), a) y b), 16 y 17 del Convenio núm. 81 y los artículos 16, 1), a) y b), 21 y 22 del Convenio núm. 129, y a que garantice que no se adopten restricciones adicionales. La Comisión recuerda que, a este respecto, el Gobierno puede recurrir a la asistencia técnica de la OIT. La Comisión pide asimismo al Gobierno que transmita sus comentarios sobre las observaciones formuladas por la FPU, que comunique información sobre todas las revisiones del régimen legal de la inspección del trabajo y que suministre un ejemplar de la nueva Ley sobre los Principios Fundamentales de la Supervisión Estatal, si se aprueba. Por último, la Comisión pide al Gobierno que proporcione información sobre el proyecto de Ley núm. 1233, de 2 de septiembre de 2019, que ha sido aprobado por la Comisión parlamentaria de política social y derechos de los veteranos, y prevé limitaciones adicionales a las facultades de los inspectores del trabajo en relación con la imposición de multas a determinadas categorías de empresarios, así como una disminución del nivel de las multas aplicables.

La Comisión plantea otras cuestiones en una solicitud dirigida directamente al Gobierno.

[Se solicita al Gobierno que responda de forma completa a los presentes comentarios en 2021.]