Observación (CEACR) - Adopción: 2020, Publicación: 109ª reunión CIT (2021)

Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87) - Ecuador (Ratificación : 1967)

La Comisión toma nota de la respuesta del Gobierno a las observaciones de la Internacional de Servicios Públicos en el Ecuador (ISP-Ecuador) de agosto de 2019.

La Comisión toma nota asimismo de las observaciones de la Confederación Sindical Internacional (CSI) recibidas el 16 de septiembre de 2020, así como de la respuesta correspondiente del Gobierno.

La Comisión también toma nota de las observaciones de la ISP-Ecuador recibidas el 25 de septiembre de 2020, así como de las observaciones conjuntas de la Asociación Sindical de Trabajadores Agrícolas Bananeros y Campesinos (ASTAC) y la Confederación Ecuatoriana de Organizaciones Clasistas Unitarias de Trabajadores (CEDOCUT) recibidas el 1.º de octubre de 2020. La Comisión constata que dichas observaciones se refieren en gran parte a cuestiones examinadas en el marco del presente comentario.

Asistencia técnica. En su último comentario, la Comisión había acogido con agrado la solicitud de asistencia técnica que el Gobierno había dirigido a la OIT en relación con el proceso de reforma legislativa, y con miras a atender las observaciones y recomendaciones formuladas por los órganos de control de la OIT. Por este motivo, la observación de la Comisión se había limitado a resumir brevemente los temas pendientes de resolución, habiendo expresado confianza en que la referida asistencia técnica permitiría al Gobierno tomar las medidas necesarias al respecto. La Comisión toma nota del informe de la misión de asistencia técnica (en adelante la Misión) realizada en Ecuador del 16 al 20 de diciembre de 2019. Toma nota al respecto de que la Misión: i) presentó a los mandantes tripartitos un proyecto de hoja de Ruta que tenía por objeto reflejar los temas prioritarios discutidos en las reuniones y que preveía que las partes iniciarían en marzo de 2020, con el apoyo técnico de la OIT, un diálogo tripartito con miras a adoptar medidas concretas para atender los comentarios de los órganos de control de la OIT, ii) alentó a los mandantes tripartitos a que finalizaran a la brevedad la hoja de Ruta y los invitó a que continuaran el diálogo con el objetivo de alcanzar resultados tangibles y sostenibles. La Comisión lamenta observar que la memoria del Gobierno omite toda referencia a la Misión y al mencionado proyecto de hoja de ruta. La Comisión toma nota a este respecto de las alegaciones de la ISP-Ecuador según la cual el Gobierno habría incumplido el compromiso asumido con la Misión de que, en el mes de enero de 2020, convocaría a una nueva reunión tripartita para la firma de la hoja de Ruta.

La Comisión recuerda a continuación los puntos que ha venido destacando en sus comentarios anteriores y que exigen la toma de medidas concretas a fin de poner la legislación en plena conformidad con el Convenio.

Aplicación del Convenio en el sector público

Artículo 2 del Convenio. Derecho de los trabajadores de crear sin autorización previa las organizaciones que estimen convenientes. Organizaciones de servidores públicos distintas de los comités de servidores públicos. La Comisión había observado que la Ley Orgánica Reformatoria a las Leyes que Rigen el Sector Público (en adelante la Ley Orgánica Reformatoria) adoptada el 19 de mayo de 2017 había creado la figura del comité de servidores públicos con la finalidad de garantizar ciertas prerrogativas a la organización de servidores públicos más representativa en cada institución pública (afiliando a la mitad más uno del personal). La Comisión había constatado que, si bien el artículo 11 de la Ley Orgánica Reformatoria no prohibía la posibilidad de crear varias organizaciones sindicales en una misma institución pública, dicha disposición tan solo contemplaba y regulaba el ejercicio de los distintos derechos colectivos de los servidores públicos por parte del comité de servidores públicos, agrupación de carácter único ya que debe afiliar a la mitad más uno del personal de una institución pública. Recordando que en virtud del artículo 2 del Convenio, el pluralismo sindical debería ser posible en todos los casos, la Comisión había pedido al Gobierno que proporcionara informaciones sobre los mecanismos que permiten a las organizaciones de servidores públicos, distintas de los comités de servidores públicos, representar y defender los intereses de sus miembros. Al respecto, la Comisión toma nota de que el Gobierno indica que la Ley Orgánica Reformatoria reconoce el derecho de los servidores públicos a organizarse para la defensa de sus derechos, la mejora de la prestación de los servicios públicos, y el ejercicio del derecho de huelga. La Comisión observa, sin embargo, que: i) la disposición transitoria segunda de la Ley Orgánica Reformatoria establece que el Ministerio de Trabajo debe emitir los Acuerdos Ministeriales necesarios para la aplicación de lo dispuesto en la misma; ii) el 5 de febrero de 2018 el Ministerio emitió el Acuerdo Ministerial MDT-2018-0010 que regula el ejercicio del derecho de organización de los servidores públicos; iii) el artículo 21 de dicho Acuerdo Ministerial indica que los comités de servidores públicos son los encargados de velar por la defensa de los derechos de los servidores públicos, la mejora de la prestación de los servicios públicos y el ejercicio del derecho de huelga; y iv) el artículo 24 de dicho Acuerdo Ministerial indica que la huelga solo puede ser declarada por los comités de servidores de las instituciones públicas. La Comisión recuerda nuevamente que en virtud del artículo 2 del Convenio, el pluralismo sindical debería ser posible en todos los casos. Recuerda asimismo que la mayor representatividad no debería implicar para el sindicato que la obtiene, privilegios que excedan de una prioridad en materia de representación en las negociaciones colectivas, en la consulta por las autoridades y en la designación de los delegados ante los organismos internacionales. La Comisión pide por consiguiente nuevamente al Gobierno que indique de qué medios disponen las organizaciones de servidores públicos, distintas de los comités de servidores públicos, en el marco de la Ley Orgánica Reformatoria y del Acuerdo Ministerial, para defender los intereses profesionales de sus miembros, organizar su gestión y sus actividades y formular sus programas, de conformidad con lo dispuesto en el Convenio.

Artículos 2, 3 y 4. Registro de las asociaciones de servidores públicos y de sus directivas. Prohibición de la disolución administrativa de las mismas. La Comisión había pedido al Gobierno que tomara las medidas necesarias para que las reglas del Decreto núm. 193, que mantiene como causal de disolución el desarrollo de actividades de política partidista y prevé disoluciones administrativas, no se aplicaran a las asociaciones de servidores públicos que tienen la finalidad de defender los intereses económicos y sociales de sus miembros. Al respecto, la Comisión toma nota de que el Gobierno indica que, de conformidad con el artículo 226 de la Constitución, las instituciones del Estado, sus organismos, dependencias, servidoras o servidores públicos, y las personas que actúen en virtud de una potestad estatal ejercen solamente las competencias y facultades que les son atribuidas en la Constitución y en la ley. Recordando nuevamente que la defensa de los intereses de sus miembros requiere que las asociaciones de servidores públicos puedan expresarse sobre la política económica y social del Gobierno y que el artículo 4 del Convenio prohíbe la suspensión o disolución administrativa de las mismas, la Comisión pide nuevamente al Gobierno que tome las medidas necesarias para que las reglas mencionadas del Decreto núm. 193 no se apliquen a las asociaciones de servidores públicos que tienen la finalidad de defender los intereses económicos y sociales de sus miembros.

Disolución administrativa de la Unión Nacional de Educadores (UNE). En sus comentarios anteriores, dando seguimiento a las conclusiones de la Comisión de Aplicación de Normas de la Conferencia Internacional del Trabajo de junio de 2017, la Comisión había expresado su profunda preocupación por la disolución administrativa de la UNE y había instado al Gobierno a que tomara con urgencia todas las medidas necesarias para que se revocara dicha decisión y que la UNE pudiera volver a ejercer de inmediato sus actividades. En su último comentario, la Comisión expresó que se sentía alentada por el inicio de un diálogo entre el Gobierno y la UNE, así como por la derogación del Decreto núm. 16 que constituía una de las bases jurídicas de la disolución de la UNE. Observando que la derogación de dicho decreto había dado lugar a la revocación de la disolución de varias organizaciones sociales, la Comisión había expresado la confianza en que el Gobierno informaría a la brevedad de la revocación de la disolución de la UNE de manera que dicha organización pudiese volver a ejercer de inmediato todas sus actividades de defensa de los intereses profesionales de sus miembros. La Comisión observa que el Comité de Libertad Sindical se refirió a esta cuestión en el marco de su examen del caso núm. 3279, y que, en dicha ocasión, el Comité expresó confianza en que se tomarían todas las medidas necesarias para asegurar el registro de la UNE como organización sindical ante el Ministerio de Trabajo, en caso de que esta lo solicitase. El Comité instó adicionalmente al Gobierno a que tomara todas las medidas necesarias para asegurar la completa devolución de los bienes incautados a la organización, así como la eliminación de toda otra consecuencia resultante de la disolución administrativa de la cual había sido objeto la UNE (véase 391.º informe, octubre 2019, caso núm. 3279). La Comisión toma nota de que en su memoria el Gobierno indica que: i) se ha cumplido con el debido proceso de disolución y liquidación de la UNE; ii) todas las acciones legales iniciadas por la UNE en contra del acto administrativo que declaró su disolución fueron negadas por los órganos judiciales competentes; y iii) en el periodo de junio de 2019 a junio de 2020 se constituyeron cinco organizaciones sociales relacionadas con la UNE, entre ellas la Unión Nacional de Trabajadores de la Educación-Unión Nacional de Educadores del Ecuador (UNTE-UNE), cuyo registro se habría dado en julio de 2020. Al tiempo que toma debida nota del registro de la UNTE-UNE, organización de carácter social relacionada con la UNE, la Comisión pide al Gobierno que tome todas las medidas necesarias para asegurar el registro de la UNE como una organización de carácter sindical ante el Ministerio de Trabajo, en caso de que esta lo solicite. Le pide asimismo que asegure la completa devolución de los bienes incautados a la organización, así como la eliminación de toda otra consecuencia resultante de la disolución administrativa de la cual había sido objeto la UNE. La Comisión pide al Gobierno que informe de todo desarrollo al respecto.

Aplicación del Convenio en el sector privado

Artículo 2. Excesivo número de trabajadores exigido (30) para constituir asociaciones de trabajadores, comités de empresa o asambleas para organizar comités de empresa. La Comisión había pedido al Gobierno que, en consulta con los interlocutores sociales, tomara las medidas necesarias para revisar los artículos 443, 449, 452 y 459 del Código del Trabajo de manera que se rebaje el número mínimo de afiliados requerido para crear asociaciones de trabajadores y comités de empresa y que sea posible crear organizaciones sindicales de primer grado que reúnan a trabajadores de varias empresas. Al respecto, la Comisión toma nota de que el Gobierno indica que el establecimiento de un número mínimo de trabajadores y de la limitación a la asociación a nivel de una empresa para la conformación de un sindicato no pretende coartar o limitar la creación de este tipo de organizaciones, sino que busca otorgar representatividad a la organización sindical ante los empleadores, demostrando acuerdo y cohesión mayoritarios. Por otra parte, la Comisión observa que el Comité de Libertad Sindical se refirió a esta cuestión en el marco de su último examen del caso núm. 3148 (véase 391.er informe, octubre de 2019), y que, en dicha ocasión, tomó nota de que, según había informado el Gobierno: i) el 13 de marzo de 2018, se había emitido la propuesta de reforma del acuerdo ministerial núm. 0130 del año 2013 (cuyo artículo 2, numeral 2, prevé que el número requerido para la conformación de un sindicato es de 30 personas) de manera a retirar el número mínimo e indicar que el mismo sería establecido por el Código del Trabajo; y ii) el Consejo Nacional del Trabajo y Salarios, órgano asesor tripartito, sería el encargado de definir el número y los criterios de definición del número mínimo. La Comisión pide al Gobierno que proporcione informaciones al respecto y le insta a que, en consulta con los interlocutores sociales, tome las medidas necesarias para revisar los artículos 443, 449, 452 y 459 del Código del Trabajo de manera que se rebaje el número mínimo de afiliados requerido para crear asociaciones de trabajadores y comités de empresa y que sea posible crear organizaciones sindicales de primer grado que reúnan a trabajadores de varias empresas.

Artículo 3. Plazos obligatorios para convocar elecciones sindicales. La Comisión había pedido al Gobierno que modificara el artículo 10, c), del Reglamento de Organizaciones Laborales núm. 0130 de 2013, que prevé la pérdida de atribuciones y competencias de las directivas sindicales que no convoquen a elecciones en un plazo de noventa días posterior al vencimiento del mandato definido por los estatutos de sus organizaciones, de manera que, dentro del respeto de las reglas democráticas, sean los propios estatutos de las organizaciones los que definan las consecuencias de una eventual mora electoral. La Comisión toma nota de que el Gobierno indica que el Reglamento de Organizaciones Laborales fue aprobado con la participación de representantes de varias organizaciones laborales y centrales sindicales, con la intención de resolver la problemática a la que se enfrentan las organizaciones de trabajadores, cuando estas se encuentran en acefalia y se hace imposible convocar a nuevas elecciones - brindando un mecanismo ágil y simplificado, en el que predominan los principios de participación, transparencia y democracia. La Comisión recuerda al respecto que, en virtud del artículo 3 del Convenio, las elecciones sindicales constituyen un asunto interno de las organizaciones que deben ser regidas en primer lugar por los estatutos de las mismas. La Comisión pide por lo tanto al Gobierno que modifique el artículo 10, c), del Reglamento de Organizaciones Laborales núm. 0130 de 2013 de manera que, dentro del respeto de las reglas democráticas, sean los propios estatutos de las organizaciones los que definan las consecuencias de una eventual mora electoral.

Artículo 3. Requisito de ser ecuatoriano para ser directivo sindical. La Comisión recuerda que en su observación de 2015 había tomado nota con satisfacción de que el artículo 49 de la Ley para la Justicia Laboral había modificado el artículo 459, inciso 4 del Código del Trabajo y había eliminado la exigencia de tener nacionalidad ecuatoriana para formar parte de la directiva del comité de empresa. La Comisión observa, sin embargo, que según indican la ASTAC y la CEDOCUT en sus observaciones, el artículo 49 de la Ley para la Justicia Laboral habría sido declarado inconstitucional mediante la sentencia 002-18-SIN-CC de 21 de marzo de 2018. La Comisión recuerda que la legislación nacional debería permitir a los trabajadores extranjeros el acceso a las funciones como dirigente sindical, por lo menos tras haber transcurrido un periodo razonable de residencia en el país de acogida. La Comisión pide al Gobierno que indique las consecuencias que tiene la referida sentencia de la Corte Constitucional en el derecho de los trabajadores extranjeros de acceder a puestos de dirigencia sindical.

Elecciones a la directiva del comité de empresa de trabajadores no afiliados. La Comisión observa que, en la administración pública, la Ley Orgánica Reformatoria prevé que la directiva del comité de servidores públicos solo puede ser conformada por personas afiliadas al mismo. En este sentido la Comisión expresa nuevamente confianza en que se tomarán las medidas necesarias para revisar el artículo 459, 3) del Código del Trabajo de manera que las candidaturas de trabajadores no afiliados al comité de empresa sean posibles solo en caso de que los propios estatutos del comité de empresa contemplen dicha posibilidad.

Artículo 3. Derecho de los sindicatos de trabajadores y de las asociaciones de servidores públicos de organizar sus actividades y de formular su programa de acción. Penas de prisión en caso de paralización o entorpecimiento de los servicios públicos. La Comisión había pedido al Gobierno que tomara las medidas necesarias para revisar el artículo 346 del Código Orgánico Integral Penal (COIP), que prevé penas de uno a tres años de prisión en caso de paralización o entorpecimiento de la normal prestación de un servicio público, de manera que no se impusieran sanciones penales a los trabajadores que llevan a cabo una huelga pacífica. Al respecto, la Comisión toma nota de que, según indica el Gobierno, el pedido de reformar el COIP se pondrá en conocimiento de las instituciones estatales pertinentes con el fin de analizar si la modificación de la ley procede. La Comisión pide al Gobierno que informe al respecto.

La Comisión lamenta observar que, hasta la fecha, y habiéndose puesta a disposición la asistencia técnica solicitada, no haya podido observar progreso en relación con la toma de medidas necesarias a fin de poner la legislación en conformidad con el Convenio. La Comisión lamenta especialmente no haber recibido informaciones del Gobierno sobre el seguimiento dado a la misión de la Oficina de diciembre 2019. La Comisión insta al Gobierno a que intensifique sus esfuerzos para adoptar las medidas necesarias en relación a los puntos destacados en sus comentarios. A este respecto, tomando nota de la indicación del Gobierno de que el Ministerio de Trabajo tenía previsto realizar mesas de dialogo con distintas organizaciones de empleadores y de trabajadores a fines de 2020, la Comisión insta al Gobierno a propiciar un diálogo constructivo con todas las organizaciones de empleadores y trabajadores representativas con el objetivo de alcanzar resultados tangibles y sostenibles. La Comisión pide al Gobierno que informe sobre todo avance al respecto.

La Comisión se refiere a otras cuestiones en una solicitud dirigida directamente al Gobierno.

[Se solicita al Gobierno que responda de forma completa a los presentes comentarios en 2021.]