Observación (CEACR) - Adopción: 2020, Publicación: 109ª reunión CIT (2021)

Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87) - Kazajstán (Ratificación : 2000)

La Comisión toma nota de la información complementaria proporcionada por el Gobierno teniendo en cuenta la decisión adoptada por el Consejo de Administración en su 338.ª reunión (junio de 2020). Asimismo, procedió a examinar la aplicación del Convenio basándose en la información complementaria enviada por el Gobierno y los interlocutores sociales este año y en la información disponible de 2019.

La Comisión toma nota de las observaciones de la Confederación Sindical Internacional (CSI), recibidas el 8 y el 16 de septiembre de 2020, y de las de la Confederación de Empleadores de la República de Kazajstán (KRRK), recibidas el 1.º de octubre de 2020, que se refieren a las cuestiones que planteó y figuran más abajo.

La Comisión recuerda que, en sus observaciones de 2019, la CSI y la Federación de Sindicatos de Kazajstán (FPRK) denunciaron el encarcelamiento del Sr. Erlan Baltabay, dirigente del Sindicato Independiente de los Trabajadores del Petróleo y de la Energía, lo cual había ocurrido el 16 de octubre de dicho año. Expresando su preocupación por esa alegación, la Comisión solicitó al Gobierno que formulara comentarios al respecto. Asimismo, señala que, en sus observaciones de 2020, la CSI recuerda que el Sr. Baltabay fue condenado a siete años de prisión en julio de 2019 por la presunta malversación de cuotas sindicales que ascendían a unos 28 000 dólares de los Estados Unidos. Según la CSI, fue puesto en libertad en agosto de 2019 después de que el Presidente lo había indultado y se le impuso una multa de 4 000 dólares de los Estados Unidos a cambio del tiempo restante de su pena de prisión. El Sr. Baltabay insistió en proclamar su inocencia, se negó a pagar la multa y reconocer el indulto presidencial y sostuvo ante el tribunal que los cargos penales de malversación de fondos en gran escala que se le habían imputado tenían una motivación política y carecían de fundamento. La CSI indica además que, el 16 de octubre de 2019, fue condenado a una nueva pena de prisión de cinco meses y ocho días por realizar actividades sindicales y no pagar la multa; si bien fue puesto en libertad el 20 de marzo de 2020, todavía está inhabilitado para participar en actividades públicas, como las de carácter sindical, durante los siete años siguientes, en virtud de la pena anterior.

La Comisión toma nota además de la indicación de la CSI según la cual, la Sra. Larisa Kharkova, presidenta de la ya liquidada Confederación de Sindicatos Independientes de Kazajstán (KNPRK), sigue cumpliendo su condena que consiste en cuatro años de restricción de la libertad de circulación y cinco años de prohibición del desempeño de un puesto en una organización pública o no gubernamental.

La Comisión observa que el Gobierno no rebate los hechos descritos por la CSI, sino que indica que, en el caso del Sr. Baltabay, las decisiones judiciales fueron adoptadas con respecto a delitos comunes y no estaban relacionadas con su participación en actividades sindicales legítimas.

La Comisión observa además que el Comité de Libertad Sindical (CLS) sigue examinando los asuntos referidos al Sr. Baltabay y la Sra. Kharkova en el marco del caso núm. 3283 (véase 392.º informe, octubre de 2020). La Comisión hace referencia a las conclusiones y recomendaciones del CLS e insta al Gobierno a que suministre información detallada sobre el caso del Sr. Baltabay y la Sra. Kharkova.

La Comisión recuerda que anteriormente tomó nota con profunda preocupación de la alegación de la CSI de 2018 sobre la agresión y las lesiones sufridas por el presidente de un sindicato de trabajadores del complejo de combustible y energía en la región de Karagandá e instó al Gobierno a que investigara el asunto sin demora y llevara a los culpables ante la justicia. Asimismo, tomó nota de la información proporcionada por el Gobierno en que confirmó que, el 10 de noviembre de 2018, personas desconocidas habían agredido al Sr. Dmitry Senyavsky, presidente del Sindicato de Trabajadores del Complejo de Combustible y Energía de Shakhtinsk. El Gobierno indicó que se habían incoado procedimientos previos al juicio en virtud del artículo 293, 2), 1) del Código Penal (alteración del orden público). Según un informe médico forense, el Sr. Senyavsky sufrió daños leves en relación con su salud. La Comisión señala que, en su observación de 2020, la CSI indica que, dos años después de la agresión, todavía no se ha identificado a ningún sospechoso. Asimismo, señala que el Gobierno reitera en su informe complementario que la investigación previa al juicio ha quedado suspendida en virtud del artículo 45, 7), 1) del Código de Procedimiento Penal (imposibilidad de identificar a la persona que cometió un delito) hasta que salgan a la luz nuevas circunstancias (pruebas).  La Comisión solicita al Gobierno que siga proporcionando información sobre la evolución de este caso.

Seguimiento de las conclusiones de la Comisión de Aplicación de Normas (Conferencia Internacional del Trabajo, 108.ª reunión, junio de 2019)

La Comisión toma nota de la discusión que tuvo lugar en la reunión de la Comisión de la Conferencia, celebrada en junio de 2019, sobre la aplicación del Convenio. La Comisión observa que la Comisión de la Conferencia lamentó la falta persistente de progresos desde la última discusión del caso en junio de 2017, en particular con respecto a los graves obstáculos que existen, en la legislación y en la práctica, para constituir sindicatos sin autorización previa, y a la continua injerencia en la libertad de asociación de las organizaciones de empleadores. La Comisión de la Conferencia tomó nota de la misión tripartita de alto nivel de la OIT que tuvo lugar en mayo de 2018 y de la hoja de ruta resultante. La Comisión señala que la Comisión de la Conferencia exhortó al Gobierno a que: i) enmendara las disposiciones de la Ley de Sindicatos, en consonancia con el Convenio, que se referían a las limitaciones excesivas impuestas a la estructura de los sindicatos que restringían el derecho de los trabajadores a constituir los sindicatos que estimaran convenientes y a afiliarse a estos; ii) se abstuviera de imponer restricciones al derecho a ocupar cargos electivos en los sindicatos y al derecho a la libertad de circulación para ejercer actividades sindicales legítimas; iii) garantizara la investigación de las alegaciones de violencia contra los miembros sindicales y, en su caso, la aplicación de sanciones disuasorias; iv) revisara, en consulta con los interlocutores sociales, la legislación y las prácticas actuales sobre el nuevo registro de los sindicatos a fin de superar los obstáculos existentes; v) enmendara, en consulta con las organizaciones de empleadores más representativas, libres e independientes, las disposiciones de la Ley sobre la Cámara Nacional de Empresarios (NCE) y las normas conexas para garantizar sin demora la plena autonomía e independencia de las organizaciones de empleadores libres e independientes y, en particular, suprimiera las disposiciones del amplio mandato de la NCE para representar a los empleadores y acreditar a sus organizaciones; vi) asegurara que la Confederación de Sindicatos Independientes de Kazajstán (KNPRK) y sus afiliados gozaran sin demora de la plena autonomía e independencia propias de una organización de trabajadores libre e independiente, y que se les concedieran la autonomía e independencia necesarias para cumplir su mandato y representar a sus mandantes; vii) confirmara la enmienda a la legislación para que los jueces, los bomberos y el personal penitenciario, que no ocupaban un cargo militar, pudieran constituir una organización de trabajadores y afiliarse a esta; viii) adoptara una legislación para permitir que las organizaciones nacionales de trabajadores y de empleadores recibieran ayuda financiera o de otro tipo de organizaciones internacionales y, a ese respecto, proporcionara información sobre la situación jurídica y el contenido de su recomendación relativa a la concesión de autorización a las organizaciones de trabajadores y de empleadores para recibir ayuda financiera de organizaciones internacionales, y ix) pusiera en práctica la hoja de ruta de 2018 en consulta con los interlocutores sociales, con carácter urgente. La Comisión de la Conferencia decidió incluir sus conclusiones en un párrafo especial del informe.

La Comisión observa que la Ley de Sindicatos, el Código del Trabajo, la Ley sobre la NCE, el Código Penal, el Código de Procedimiento Penal y la Ley de Asociaciones Públicas se enmendaron en virtud de la adopción, en mayo de 2020, de la Ley relativa a enmiendas y adiciones a algunos actos legislativos de la República de Kazajstán sobre cuestiones laborales. La Comisión observa que, en sus conclusiones y recomendaciones sobre el caso núm. 3283 (véase el 392.º informe, octubre de 2020), el Comité de Libertad Sindical sometió esas enmiendas legislativas a su examen. A continuación figura el examen correspondiente de la Comisión.

Artículo 2 del Convenio. Derecho a constituir organizaciones sin autorización previa. La Comisión recuerda que, tras la entrada en vigor en 2014 de la Ley de Sindicatos, todos los sindicatos existentes tuvieron que registrarse nuevamente y que, en ese contexto, se negó a los afiliados de la KNPRK su registro o nuevo registro, lo cual dio lugar finalmente a su liquidación. Recordando la alegación de la CSI sobre las negativas a registrar organizaciones, que anteriormente constituían la KNPRK, la Comisión solicitó al Gobierno que suministrara información sobre su situación actual y asegurara que esta y sus afiliados gozaran sin demora de la plena autonomía e independencia propias de una organización de trabajadores libre e independiente y que se les concedieran la autonomía e independencia necesarias para cumplir su mandato y representar a sus mandantes.

La Comisión observa que, según la CSI, el Congreso de Sindicatos Libres (KSPRK) (nombre con el cual trató por última vez de registrarse nuevamente el sucesor de la KNPRK) sigue sin registrarse y el Sindicato Industrial de Empleados del Sector de los Combustibles y la Energía todavía espera su nuevo registro, además de que no puede nombrar formalmente a un nuevo presidente.

La Comisión toma nota de la indicación del Gobierno según la cual, si la autoridad a cargo del registro (Ministerio de Justicia) detecta deficiencias, emite una negativa motivada, citando la disposición legislativa aplicable, de conformidad con el artículo 11 de la Ley sobre el Registro Estatal de Entidades Jurídicas y el Registro Oficial de Sucursales y Oficinas Representativas. El Gobierno indica además que el KSPRK también ha recibido una negativa motivada y que el Ministerio de Trabajo y Protección Social de la Población ha celebrado una serie de reuniones con los representantes de dicho Congreso para tratar el tema de la negativa de su registro. El Gobierno señala que, si el sindicato en cuestión rectifica las deficiencias detectadas, el Ministerio de Justicia está dispuesto a volver a examinar la solicitud de registro. Además, indica que se explicó al solicitante del registro del Sindicato Industrial de Empleados del Sector de los Combustibles y la Energía cuál era el órgano al que debería presentar su solicitud y los documentos adjuntos. Sin embargo, según el Gobierno, el solicitante todavía no se ha dirigido a la autoridad competente a cargo del registro. Habiendo tomado buena nota de la información suministrada por el Gobierno, la Comisión le solicita que siga suministrando información sobre la situación del registro del KSPRK y del Sindicato Industrial de Empleados del Sector de los Combustibles y la Energía.

La Comisión recuerda además que anteriormente observó que varias leyes regulaban el registro y que a algunos sindicatos se les había negado el nuevo registro porque se había considerado que sus estatutos no estaban en consonancia con las leyes aplicables, ya fuera total o parcialmente. Por lo tanto, solicitó al Gobierno que estableciera un diálogo con los interlocutores sociales en que se examinaran las dificultades detectadas por los sindicatos que trataban de registrarse para encontrar medidas apropiadas, como las de carácter legislativo, que permitieran dar pleno cumplimiento al artículo 2 del Convenio y garantizar el derecho de los trabajadores a constituir organizaciones sin autorización previa.

La Comisión toma nota de la explicación del Gobierno según la cual, se pueden constituir sindicatos sin autorización previa. Los sindicatos de base no necesitan registrase. No obstante, si un sindicato desea convertirse en una entidad jurídica (lo cual le permite abrir una cuenta bancaria), debe registrarse ante las autoridades judiciales, que tienen las siguientes facultades para determinar la situación de los sindicatos: 1) verificar si los documentos presentados para el registro cumplen la legislación y 2) expedir certificados de registro estatal. En caso de rechazo del registro de un sindicato, la autoridad a cargo del registro señala las deficiencias y emite una negativa motivada. Si el sindicato de que se trata rectifica esas deficiencias, puede volver a presentar su solicitud de registro, anexando todos los documentos necesarios. El Gobierno señala que el número de veces que pueden volver a presentarse los documentos es ilimitado. Asimismo, indica que ha hecho todo lo posible para impartir orientaciones sobre el registro a todos los sindicatos e informa de que ha elaborado un algoritmo paso a paso en que se describe el procedimiento de registro de estos (desde el momento de la preparación de la documentación necesaria hasta el momento del registro). Además, en mayo de 2020, se aprobaron nuevas normas sobre servicios estatales que se referían al registro estatal de entidades con personalidad jurídica o sin esta. La Comisión saluda que en virtud de las nuevas normas, el plazo de registro por la autoridad correspondiente se redujo de 10 a 5 días hábiles. La Comisión toma nota de la indicación del Gobierno según la cual, existen en la actualidad tres asociaciones nacionales de sindicatos en el país, 49 organizaciones sindicales sectoriales, 44 territoriales y 348 locales, que congregan a unos 3 millones de trabajadores, es decir, la mitad de todos los empleados de Kazajstán. El Gobierno señala que, tras la enmienda a la Ley de Sindicatos, se constituyeron en el país un sindicato sectorial, nueve sindicatos locales y seis estructuras de sindicatos sectoriales y que no se ha comunicado ningún problema relacionado con el registro de sindicatos. Además, indica que, en el marco del nuevo acuerdo general para 2021 2023, se brindará protección contra actos de injerencia en los asuntos internos de las organizaciones. La Comisión solicita al Gobierno que siga dialogando con los interlocutores sociales sobre las cuestiones relacionadas con el proceso de registro.

Derecho a constituir las organizaciones que se estimen convenientes y a afiliarse a estas. La Comisión solicitó anteriormente al Gobierno que enmendara los artículos de la Ley de Sindicatos que figuran a continuación a fin de garantizar el derecho de los trabajadores a decidir libremente si deseaban asociarse o afiliarse a una estructura sindical de nivel superior, en el primer caso, y de reducir los requisitos mínimos para constituir organizaciones de nivel superior, en el segundo caso:

• ■ los artículos 11, 3), 12, 3), 13, 3) y 14, 4), que exigían, bajo la amenaza de la cancelación del registro con arreglo al artículo 10, 3), la afiliación obligatoria de los sindicatos sectoriales, territoriales y locales a una asociación sindical nacional dentro del plazo de seis meses contados a partir de la fecha de su registro, y
• ■ el artículo 13, 2), que exigía que los sindicatos sectoriales representaran por lo menos a la mitad de toda la fuerza de trabajo del sector o sectores conexos, o de las organizaciones del sector o sectores conexos, o tuvieran subdivisiones estructurales y organizaciones afiliadas en el territorio de más de la mitad de todas las regiones, ciudades principales y la capital.

La Comisión toma nota con satisfacción de que se enmendaron los artículos 11, 12, 13 y 14 de la Ley de Sindicatos para eliminar la afiliación obligatoria de los sindicatos a una asociación sindical de nivel superior. La Comisión toma nota además de que se enmendó el artículo 10 de dicha Ley para ampliar de seis meses a un año el plazo concedido a los sindicatos para confirmar su categoría de organización nacional, sectorial o regional. Si al cabo de un año la organización no ha confirmado su categoría, se puede suspender su funcionamiento por un periodo de tres a seis meses para darle un plazo adicional para que la confirme, mientras que, antes, estaba sujeta a liquidación.

Ley sobre la Cámara Nacional de Empresarios (NCE). La Comisión instó anteriormente al Gobierno a que enmendara la Ley sobre la NCE y cualquier otra ley pertinente para asegurar la plena autonomía e independencia de las organizaciones de empleadores libres e independientes. La Comisión recuerda, en particular, que la Ley exige la afiliación obligatoria a la NCE (artículo 4, 2)). La Comisión tomó nota además de las dificultades afrontadas por la KRRK en la práctica, que se derivaban de la afiliación obligatoria y del monopolio de la NCE y, en particular, de que la acreditación de las organizaciones de empleadores por la NCE y la obligación impuesta en la práctica a dichas organizaciones de concertar un acuerdo anual (un contrato modelo) con la NCE implicaban, en realidad, que esta última aprobara y formulara sus programas y, por consiguiente, interviniera en sus asuntos internos. A ese respecto, la Comisión observó que existía un acuerdo en cuyo marco se enmendaría el artículo 148, 5) del Código del Trabajo a fin de eliminar la remisión a la autoridad de la NCE para representar a los empleadores en el diálogo social a nivel nacional, sectorial y regional y que la hoja de ruta preveía la adopción de medidas destinadas a dar respuesta a las preocupaciones antedichas, lo cual culminó con la presentación al Parlamento, en noviembre de 2018, del proyecto de ley para enmendar diversas leyes, como la Ley sobre la NCE. En ese contexto, la Comisión tomó nota de la indicación del Gobierno según la cual, la acreditación por la NCE era un procedimiento interno, que se realizaba de manera voluntaria. El Gobierno destacó que no era un procedimiento de autorización ni impedía el funcionamiento de las organizaciones de empleadores. Además, las asociaciones no estaban obligadas a afiliarse a la NCE. El Gobierno reiteró que, tras la enmienda al Código del Trabajo, que se describe más arriba, la NCE se retiraría de la Comisión Tripartita Nacional sobre la Alianza Social y la Reglamentación de las Relaciones Sociales y Laborales, de las comisiones sectoriales (20 sectores) y de las comisiones regionales (16 regiones). En consecuencia, la NCE dejaría de ser signataria del Acuerdo General celebrado entre el Gobierno y las asociaciones nacionales de empleadores y de trabajadores, de los acuerdos sectoriales y de los acuerdos regionales. La Comisión tomó nota además de la propuesta de enmienda al artículo 9 de la Ley sobre la NCE, que excluiría explícitamente de la definición de las funciones representativas de la NCE el derecho de representar a los empresarios en el sistema de la alianza social que figuraba en el Código del Trabajo. Asimismo, confiaba en que el artículo 148, 5) de ese Código y el artículo 9 antedicho se enmendarían sin demora, asegurando así que la NCE y sus estructuras a nivel nacional, sectorial y regional dejaran de representar a los empleadores en el diálogo social.

La Comisión observa con satisfacción que el párrafo 5 del artículo 148 del Código del Trabajo y el artículo 9 de la Ley sobre la NCE han sido modificados como se ha indicado anteriormente. La Comisión toma nota además de la indicación del Gobierno de que actualmente hay 120 asociaciones de empleadores que operan en el país y que en la reunión de septiembre de 2020 de la comisión tripartita republicana sobre la colaboración social y la regulación de las relaciones sociales y laborales, se pidió a las asociaciones de empleadores de todos los niveles que decidieran sobre sus representantes en los órganos de diálogo social a diversos niveles, así como sobre los signatarios de los acuerdos tripartitos.

A este respecto, la Comisión toma nota de la indicación de la KRRK de que la NCE ya no participa en el diálogo social y no firmará el acuerdo tripartito nacional de 2021 23, ya que éste se convirtió en una prerrogativa de las organizaciones de empleadores, y que el acuerdo será firmado por la KRRK. La KRRK indica que está siendo invitada por el MLSPP a reuniones en las que se abordan cuestiones de diálogo social y expresa su confianza en que el diálogo se intensifique aún más en el futuro. La KRRK proporciona información detallada sobre la relación entre la NCE y las organizaciones de empleadores a raíz de las enmiendas legislativas y de las consultas sobre la repercusión del sistema de acreditación en la independencia de las organizaciones de empleadores y su derecho a participar en los procesos de diálogo social. La Comisión toma debida nota de la respuesta detallada del Gobierno a las observaciones de KRRK. La Comisión toma nota, en particular, de la explicación detallada del Gobierno sobre los objetivos y el funcionamiento de la NCE en comparación con el papel de las organizaciones de empleadores. El Gobierno subraya que el papel de la NCE está vinculado al desarrollo empresarial y a la promoción del espíritu empresarial, mientras que el propósito de las organizaciones de empleadores es fomentar y defender los derechos de sus miembros en las esferas laboral y social mediante la participación en diversos mecanismos de diálogo social, la negociación colectiva y las consultas relativas a la legislación laboral. El Gobierno señala que, a pesar de que algunas de las organizaciones de empleadores están acreditadas en la NCE, siguen siendo independientes entre sí en sus respectivas funciones.

Artículo 3. Derecho de las organizaciones a organizar sus actividades y a formular su programa de acción. La Comisión solicitó anteriormente al Gobierno que suministrara información sobre el estado de su propuesta de enmendar el artículo 176, 1), 1) del Código del Trabajo relativo al derecho de huelga. La Comisión toma nota con interés de que se ha enmendado la disposición antedicha para que siga existiendo la posibilidad de hacer huelga en el caso de determinados servicios «vitales» (servicios de suministro de energía eléctrica, calefacción, agua y gas; transporte aéreo, ferroviario, por carretera, público y de agua; servicios de comunicación y salud) siempre y cuando se mantengan durante esta los niveles mínimos de los servicios necesarios que hayan pactado previamente los representantes de los trabajadores y las autoridades ejecutivas locales. 

La Comisión recuerda que anteriormente tomó nota con preocupación de que varios dirigentes sindicales habían sido declarados culpables y condenados en virtud del artículo 402 del Código Penal (2016), conforme al cual toda incitación a seguir una huelga declarada ilegal por el tribunal podía castigarse hasta con un año de prisión y, en ciertos casos (menoscabo considerable de los derechos e intereses de los ciudadanos, disturbios masivos, etc.), hasta con tres años de prisión. La Comisión toma nota de que se ha enmendado esa disposición para clasificar los actos descritos en el artículo 402 como actos delictivos (y ya no como actos criminales) y, en consecuencia, reducir las sanciones (tanto las multas como las penas de prisión). La Comisión observa, en particular, que las penas de prisión de hasta un año, y tres años en los casos específicos que se describen más arriba, serán sustituidas, respectivamente, por una detención de hasta 50 días y un encarcelamiento de dos años. Si bien acoge con agrado las enmiendas propuestas para reducir las sanciones, la Comisión opina que el simple hecho de convocar una huelga, aunque sea declarada ilegal por los tribunales, no debería dar lugar a una detención de hasta cincuenta días y que, en general, solo deberían contemplarse sanciones en los casos en que se hayan cometido, durante una huelga, actos de violencia contra las personas o la propiedad u otras violaciones graves de la legislación penal.  La Comisión pide al Gobierno que siga examinando el artículo 402 del Código Penal teniendo en cuenta lo antedicho y que proporcione información sobre todas las novedades que haya a este respecto.

Artículo 5. Derecho de las organizaciones a recibir ayuda financiera de las organizaciones internacionales de trabajadores y de empleadores. La Comisión acogió anteriormente con agrado la intención de enmendar la Ley de Sindicatos, agregando disposiciones sobre el derecho de los sindicatos a cooperar con las organizaciones sindicales internacionales y a organizar y realizar actividades, conjuntamente con las organizaciones internacionales, además de llevar a cabo proyectos encaminados a defender los derechos e intereses de los trabajadores de conformidad con la legislación de Kazajstán. La Comisión observa con interés que, a tal efecto, se ha enmendado el artículo 6 de la Ley de Sindicatos. Asimismo, toma nota de la referencia del Gobierno a su Ordenanza núm. 177, de 9 de abril de 2018, «Sobre la adopción de una lista de organizaciones internacionales y estatales y organizaciones no gubernamentales y fondos del extranjero y kazakas que pueden otorgar subvenciones», en la que se determina que 98 organizaciones internacionales pueden otorgar subvenciones a personas naturales o jurídicas del país. La Comisión acoge con agrado la indicación del Gobierno según la cual, el Ministerio de Trabajo y Protección Social de la Población está dispuesto a considerar la posibilidad de incluir en esa lista a la CSI y la Organización Internacional de Empleadores, si se presenta una solicitud a tal efecto. La Comisión confía en que se enmiende la lista contenida en la Ordenanza para incluir a las organizaciones internacionales de trabajadores y de empleadores y solicita al Gobierno que suministre información sobre las medidas adoptadas a tal fin.