Observación (CEACR) - Adopción: 2020, Publicación: 109ª reunión CIT (2021)

Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98) - Ecuador (Ratificación : 1959)

La Comisión toma nota de la respuesta del Gobierno a las observaciones de la Internacional de Servicios Públicos en el Ecuador (ISP-Ecuador) de agosto de 2019.

La Comisión toma nota asimismo de las observaciones de la Asociación Sindical de Trabajadores Agrícolas Bananeros y Campesinos (ASTAC) recibidas el 24 de enero de 2020, así como las observaciones de la ISP-Ecuador recibidas el 25 de septiembre de 2020 y las observaciones conjuntas de la ASTAC y la Confederación Ecuatoriana de Organizaciones Clasistas Unitarias de Trabajadores (CEDOCUT) recibidas el 1.º de octubre de 2020. La Comisión observa que dichas observaciones, además de referirse a cuestiones examinadas en el marco del presente comentario, se refieren a alegatos de despidos antisindicales y a una serie de medidas administrativas y legislativas adoptadas por el Gobierno durante la pandemia que no habrían sido objeto de consulta tripartita, como la Ley Orgánica de Apoyo Humanitario para combatir la crisis sanitaria derivada de la COVID-19, de 22 de junio de 2020, que, según alegan, produjo reformas regresivas al Código de Trabajo en lo referente a los derechos de los obreros del sector público además de nuevas vulneraciones a la negociación colectiva. La Comisión pide al Gobierno que envíe sus comentarios al respecto.

Asistencia técnica. En su último comentario, la Comisión había acogido con agrado la solicitud de asistencia técnica que el Gobierno había dirigido a la OIT en relación con el proceso de reforma legislativa, y con miras a atender las observaciones y recomendaciones formuladas por los órganos de control de la OIT. Por este motivo, la observación de la Comisión se había limitado a resumir brevemente los temas pendientes de resolución, habiendo expresado confianza en que la referida asistencia técnica permitiría al Gobierno tomar las medidas necesarias al respecto. La Comisión toma nota del informe de la misión de asistencia técnica (en adelante la Misión) realizada en Ecuador del 16 al 20 de diciembre de 2019. Toma nota al respecto de que la Misión: i) presentó a los mandantes tripartitos un proyecto de hoja de ruta que tenía por objeto reflejar los temas prioritarios discutidos en las reuniones y que preveía que las partes iniciarían en marzo de 2020, con el apoyo técnico de la OIT, un diálogo tripartito con miras a adoptar medidas concretas para atender los comentarios de los órganos de control de la OIT, y ii) alentó a los mandantes tripartitos a que finalizaran a la brevedad la hoja de ruta y los invitó a que continuaran el diálogo con el objetivo de alcanzar resultados tangibles y sostenibles. La Comisión lamenta observar que la memoria del Gobierno omite toda referencia a la misión de asistencia técnica y al mencionado proyecto de hoja de ruta. La Comisión toma nota a este respecto de las alegaciones de la ISP-Ecuador según la cual, el Gobierno habría incumplido el compromiso asumido con la Misión de que, en el mes de enero de 2020, convocaría a una nueva reunión tripartita para la firma de la hoja de ruta.

La Comisión recuerda a continuación los puntos que ha venido destacando en sus comentarios anteriores y que exigen la toma de medidas concretas a fin de poner la legislación en plena conformidad con el Convenio.

Aplicación del Convenio en el sector público

Artículos 1, 2 y 6 del Convenio. Protección de los trabajadores del sector público que no trabajan para la administración del Estado contra los actos de discriminación antisindical y de injerencia. En sus comentarios anteriores, la Comisión había tomado nota de las disposiciones protectoras en materia de discriminación e injerencia antisindicales contenidas en la Ley Orgánica Reformatoria a las leyes que rigen el sector público (Ley Orgánica Reformatoria). También había observado que el Acuerdo Ministerial núm. MDT-2018-0010, que regula el ejercicio del derecho de organización de las y los servidores públicos, parecía ceñirse a los actos de injerencia. Recordando la importancia de contar con sanciones efectivas y disuasorias al respecto, la Comisión había pedido al Gobierno que indicara: i) las sanciones y reparaciones aplicables a los actos de discriminación e injerencia antisindicales cometidos en el sector público; ii) si, además de los miembros de la dirección del comité de servidores públicos, los dirigentes de las organizaciones de servidores públicos cuentan también con una protección reforzada contra la supresión de su puesto o de otras medidas similares inclusive en el caso de implementación del mecanismo de compra de renuncia obligatoria, y iii) el resultado de una acción de inconstitucionalidad que, según habían indicado la ISP-Ecuador y la Unión Nacional de Educadores, había sido presentada en contra del mencionado mecanismo. Al respecto, la Comisión toma nota de que el Gobierno indica que: i) la Ley Orgánica Reformatoria, en su disposición general segunda, establece que, en caso de desvinculación por supresión de puestos y la compra de renuncias obligatorias con indemnización o despido intempestivo de los miembros de la directiva del comité de los servidores públicos, se aplican las disposiciones del Código de Trabajo que regulan el despido ineficaz previsto en el artículo 195.2 del Código del Trabajo; ii) los artículos 187 y 195 incisos 1 y 2 del Código del Trabajo establecen que el despido intempestivo de dirigentes sindicales es considerado como ineficaz, y iii) el artículo 195.3 del Código del Trabajo prevé que, declarada la ineficacia del despido, se entiende que la relación laboral no fue interrumpida y se ordena el pago de las remuneraciones pendientes con el 10 por ciento de recargo, y si el trabajador decide no continuar la relación de trabajo, recibe el pago de indemnización equivalente al valor de un año de la remuneración que venía percibiendo, además de lo que corresponde por despido intempestivo. La Comisión observa, sin embargo, que de lo anterior no se desprende que existan disposiciones aplicables al sector público que protejan explícitamente a los dirigentes de las organizaciones de servidores públicos que no sean miembros de la dirección del comité de servidores públicos. En estas condiciones, la Comisión pide al Gobierno que tome las medidas necesarias para garantizar que la legislación aplicable al sector público contenga disposiciones que protejan explícitamente a los dirigentes de todas las organizaciones de servidores públicos contra actos de discriminación antisindical e injerencia, así como disposiciones que prevean sanciones disuasivas en caso de comisión de dichos actos. La Comisión pide asimismo nuevamente al Gobierno que informe acerca del resultado de la acción de inconstitucionalidad que, según habían indicado la ISP-Ecuador y la Unión Nacional de Educadores, había sido presentada en contra del mecanismo de compra de renuncia obligatoria.

Artículos 4 y 6. Negociación colectiva de los trabajadores del sector público que no trabajan en la administración del Estado. En sus comentarios anteriores, la Comisión había observado que la Ley Orgánica Reformatoria y el Acuerdo Ministerial núm. MDT-2018-0010 no reconocían el derecho de negociación colectiva a los servidores públicos y que tan solo los obreros del sector público, regidos por el Código del Trabajo, podían negociar colectivamente. La Comisión también había tomado nota de que, las enmiendas constitucionales de 2015 que habían excluido a la totalidad del sector público del ámbito de la negociación colectiva habían sido anuladas por la Corte Constitucional (sentencia núm. 018-18-SIN-CC de 1.º de agosto de 2018). La Comisión había instado al Gobierno a que reabriera un debate de fondo con las organizaciones sindicales concernidas con miras al establecimiento, para todas las categorías de empleados del sector público abarcadas por el Convenio, de un mecanismo de negociación colectiva adecuado a las especificidades de dicho sector. Al respecto, la Comisión toma nota de que el Gobierno indica que, si bien se ha mantenido diálogo con organizaciones sindicales del sector público, la falta de cohesión entre las organizaciones sindicales representativas e intereses y criterios distintos, han dificultado las conversaciones. Por otra parte, la Comisión toma nota de que, según afirman la ASTAC y la CEDOCUT en sus observaciones, si bien, con fecha 4 de diciembre de 2019 el Ministerio de Trabajo expidió el Acuerdo Ministerial 373 para poder aplicar la sentencia de la Corte Constitucional 018-18-SIN-CC de 2018, un alto porcentaje de instituciones del sector público no han dado cumplimiento a las disposiciones contenidas en el Acuerdo. Alegan asimismo que incluso quienes entraron a trabajar a partir de que las enmiendas hayan sido declaradas inconstitucionales, permanecen en un limbo jurídico, no siendo ni empleados ni obreros del sector público, por lo que no se les permite ser parte de las organizaciones sindicales conformadas ni negociar colectivamente. La Comisión recuerda nuevamente que en virtud de los artículos 4 y 6 del Convenio, las personas empleadas en el sector público pero que no cumplen actividades propias de la administración del Estado (empleados de empresas públicas, empleados de servicios municipales, de entidades descentralizadas, docentes del sector público, personal del sector de los transportes, etc.) están abarcadas por el Convenio (véase Estudio General de 2012 sobre los convenios fundamentales, párrafo 172) y deberían por lo tanto poder negociar colectivamente sus condiciones de empleo, inclusive sus condiciones salariales, una mera consulta con los sindicatos interesados no bastando para satisfacer las prescripciones del Convenio al respecto (véase Estudio General de 2012 sobre los convenios fundamentales, párrafo 219). La Comisión insta una vez más al Gobierno a que redoble sus esfuerzos para que se reabra, a la brevedad, un debate de fondo con las organizaciones sindicales concernidas con miras al establecimiento de un mecanismo adecuado de negociación colectiva para todas las categorías de empleados del sector público abarcados por el Convenio. Le pide asimismo que tome las medidas necesarias para asegurar la plena implementación del Acuerdo Ministerial 373 en las diversas instituciones del Estado y que proporcione informaciones al respecto.

Aplicación del Convenio en el sector privado

Artículo 1. Protección adecuada contra los actos de discriminación antisindical. La Comisión recuerda una vez más que viene realizando comentarios desde hace numerosos años sobre la necesidad de incluir en la legislación disposiciones que garanticen la protección contra actos de discriminación antisindical en el momento del acceso al empleo. Al respecto, la Comisión toma nota de que el Gobierno indica que por el momento no prevé crear normativa especial sobre este tema, por cuanto la normativa laboral vigente proporciona las garantías y protección suficiente que amparan a los trabajadores para que puedan ejercer su derecho y libertad de organización cuando estos lo consideren necesario. A este respecto, la Comisión insiste en la necesidad de que se incluyan las disposiciones mencionadas en la legislación y pide al Gobierno que informe en su próxima memoria sobre toda medida adoptada al respecto.

Artículo 4. Promoción de la negociación colectiva. La Comisión había observado que, de acuerdo a lo previsto en el artículo 221 del Código del Trabajo, el contrato colectivo de trabajo debía celebrarse con el comité de empresa y, de no existir este, con la asociación que tuviese mayor número de trabajadores afiliados, siempre que esta contara con más del cincuenta por ciento de los trabajadores de la empresa. La Comisión había pedido al Gobierno que, en consulta con los interlocutores sociales, tomara las medidas necesarias para modificar dicho artículo de manera que cuando no existiese una organización que reuniera a más del 50 por ciento de los trabajadores, las organizaciones sindicales minoritarias pudieran, por sí solas o en forma conjunta, negociar por lo menos en nombre de sus miembros. Al respecto, la Comisión toma nota de que el Gobierno reitera que no planifica modificar el artículo 221 del Código del Trabajo ya que el mismo guarda estricta relación con los principios de democracia, participación y transparencia, en tanto los beneficios obtenidos en el contrato colectivo son de aplicación para todos los trabajadores de la empresa o institución empleadora. La Comisión no puede sino recordar nuevamente a este respecto que, si bien es aceptable que el sindicato que represente a la mayoría o a un alto porcentaje de los trabajadores en una unidad de negociación goce de derechos de negociación preferentes o exclusivos, la Comisión considera que en los casos en que ningún sindicato cumpla esas condiciones, o que no goce de esos derechos exclusivos, los sindicatos minoritarios deberían, al menos, poder concluir un convenio colectivo o directo en nombre de sus propios afiliados (véase Estudio General de 2012 sobre los convenios fundamentales, párrafo 226). Por consiguiente, la Comisión insta al Gobierno a que, en consulta con los interlocutores sociales, tome finalmente las medidas necesarias para modificar el artículo 221 del Código del Trabajo de manera que cuando no exista una organización que reúna a más del 50 por ciento de los trabajadores, las organizaciones sindicales minoritarias puedan, por sí solas o en forma conjunta, negociar por lo menos en nombre de sus miembros. Adicionalmente, la Comisión pide nuevamente al Gobierno que proporcione informaciones acerca del número de convenios colectivos firmados y en vigor en el país, así como de los sectores de actividad y número de trabajadores abarcados por los mismos.

Acuerdos ministeriales que establecen nuevas formas contractuales para los trabajadores de plantaciones bananeras y trabajadores agrícolas. La Comisión había pedido al Gobierno que comunicara sus comentarios en relación a observaciones de la ASTAC, según las cuales los Acuerdos núms. MDT-029-2017, MDT-074-2018 y MDT 096-2018, que establecían nuevas formas contractuales para los trabajadores de plantaciones bananeras y trabajadores agrícolas, obstaculizarían el ejercicio efectivo del derecho de negociación colectiva en dichos sectores. Al respecto, la Comisión toma nota de que el Gobierno indica que: i) las modalidades contractuales emitidas por el Ministerio del Trabajo no están dirigidas a un cierto grupo de personas o específicamente a determinadas labores, y ii) la modalidad contractual está destinada a trabajos no permanentes, que son comunes en todas las actividades económicas y en la bananera particularmente, pero, es precisamente esto lo que permitió que las relaciones contractuales en el sector bananero se regularicen y que los trabajadores cuenten con todos sus derechos laborales. La Comisión toma nota asimismo de que, según indica el Gobierno, durante el periodo junio 2019-junio 2020, hubo un total de 4 contratos colectivos firmados y en vigor en el sector agrícola y 3 en el sector bananero. La Comisión toma nota de estas informaciones y pide al Gobierno que, en el marco de las estadísticas solicitadas en el párrafo anterior, siga proporcionando informaciones detalladas sobre los convenios colectivos existentes en los sectores mencionados, indicando además el número de trabajadores cubiertos.

La Comisión lamenta observar que, hasta la fecha, y habiéndose puesto a disposición la asistencia técnica solicitada, no haya podido observar progreso en relación con la toma de medidas necesarias a fin de poner la legislación en conformidad con el Convenio. La Comisión lamenta especialmente no haber recibido informaciones del Gobierno sobre el seguimiento dado a la misión de la Oficina de diciembre 2019. La Comisión insta al Gobierno a que intensifique sus esfuerzos para adoptar las medidas necesarias en relación a los puntos destacados en sus comentarios y a que, a tales fines, entable un diálogo constructivo con todas las organizaciones de empleadores y trabajadores representativas con el objetivo de alcanzar resultados tangibles y sostenibles. La Comisión pide al Gobierno que informe sobre todo avance al respecto.

[Se solicita al Gobierno que responda de forma completa a los presentes comentarios en 2021.]