Observación (CEACR) - Adopción: 2020, Publicación: 109ª reunión CIT (2021)

Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87) - Guatemala (Ratificación : 1952)

La Comisión toma nota de la información complementaria proporcionada por el Gobierno a la luz de la decisión adoptada por el Consejo de Administración en su 338.ª reunión (junio de 2020). La Comisión procedió a actualizar el examen de la aplicación del Convenio realizado en 2019 sobre la base de la información complementaria recibida del Gobierno y de los interlocutores sociales este año.

La Comisión toma nota de las observaciones de la Confederación Sindical Internacional (CSI) recibidas el 1.º de septiembre de 2019 y el 16 de septiembre de 2020. La Comisión toma también nota de las observaciones conjuntas del Movimiento Sindical y Popular Autónomo Guatemalteco y de los Sindicatos Globales de Guatemala recibidas el 16 de octubre de 2020. La Comisión toma nota de las respuestas del Gobierno a dichas observaciones que se refieren a cuestiones examinadas en el presente comentario así a como a denuncias de violaciones del Convenio en la práctica.

La Comisión toma también nota de las observaciones del Comité Coordinador de Asociaciones Agrícolas, Comerciales, Industriales, y Financieras (CACIF), con el apoyo de la Organización Internacional de Empleadores, recibidas el 1.º de septiembre de 2019 y que se refieren también a cuestiones examinadas por la Comisión en el presente comentario.

Pandemia de COVID-19 y aplicación del Convenio. La Comisión toma nota de que el Movimiento Sindical y Popular Autónomo Guatemalteco y de los Sindicatos Globales de Guatemala alegan que: i) producto de la prohibición de las reuniones públicas en el marco del estado de emergencia, varias organizaciones sindicales quedaron acéfalas por vencimiento del periodo de sus juntas directivas; ii) ante lo anterior, solicitaron reiteradamente al Ministro de Trabajo, la emisión de un Acuerdo Ministerial que extendiera el periodo de las juntas directivas que vencieran sus periodos hasta que terminara la crisis; iii) ante la ausencia de acción del Gobierno, las centrales sindicales enviaron al Ministerio de Trabajo un borrador de Acuerdo Ministerial y propusieron que se contara con la asistencia de la Oficina; iv) cuando, el 1.º de octubre de 2020, finalizó el estado de emergencia con nuevamente posibilidades de reuniones públicas, solicitaron al Ministro de Trabajo lineamientos para los sindicatos que ya estaban acéfalos, sin obtener respuesta, y v) el limbo suscitado por la ausencia de acción del Gobierno generó un estado de indefensión para los trabajadores y sus organizaciones, especialmente en un contexto de numerosos actos antisindicales. Subrayando que las medidas de distanciamiento consecutivas a la pandemia no deben afectar la capacidad de las organizaciones sindicales de representar a sus miembros y observando que el Gobierno no se refiere a esta cuestión en sus comentarios a las observaciones de las centrales sindicales nacionales, la Comisión pide al Gobierno que entable a la brevedad un diálogo con las organizaciones sindicales concernidas para resolver las dificultades planteadas. La Comisión pide al Gobierno que proporcione informaciones al respecto.

Seguimiento de la decisión adoptada por el Consejo de Administración en su 334.ª reunión relativa al cierre de la queja presentada en virtud del artículo 26 de la Constitución de la OIT alegando incumplimiento del Convenio

La Comisión toma nota de las discusiones que tuvieron lugar durante la 340.ª reunión del Consejo de Administración (octubre-noviembre de 2020) respecto de las medidas adicionales adoptadas para lograr una aplicación sostenible y completa de la hoja de ruta adoptada en 2013, en el marco del seguimiento de la queja que había sido presentada en 2012 en virtud del artículo 26 de la Constitución de la OIT alegando incumplimiento del Convenio.

La Comisión toma nota de que el Consejo de Administración: i) acogió con satisfacción el proyecto de cooperación técnica «Fortalecimiento de la Comisión Nacional Tripartita de Relaciones Laborales y Libertad Sindical en Guatemala para la efectiva aplicación de las normas internacionales del trabajo» (en adelante el programa de cooperación técnica) y pidió que se financiara su ejecución, y ii) pidió a la Oficina que le presentara un informe anual sobre la ejecución del proyecto en sus reuniones de octubre-noviembre, durante los tres años que durará el proyecto.

Derechos sindicales y libertades públicas

La Comisión  lamenta  tomar nota de que, desde el año 2005, ha venido examinando, al igual que el Comité de Libertad Sindical, alegatos de graves actos de violencia contra dirigentes sindicales y sindicalistas, incluyendo numerosos homicidios, y la situación de impunidad al respecto. La Comisión toma nota a este respecto de: i) las informaciones proporcionadas por el Gobierno en sus memorias de 2019 y 2020, relativas a la aplicación del presente Convenio, y ii) los elementos contenidos en los informes que el Gobierno, por una parte, y el Movimiento Sindical y Popular Autónomo Guatemalteco y los Sindicatos Globales de Guatemala, por otra, han dirigido al Consejo de Administración en septiembre de 2019. La Comisión toma nota adicionalmente de que, en su memoria complementaria de 2020, el Gobierno remite el documento elaborado de manera tripartita por la Comisión Nacional Tripartita de Relaciones Laborales y Libertad Sindical (en adelante la Comisión Nacional Tripartita) y enviado en septiembre de 2020 al Consejo de Administración que contiene la posición de cada uno de los mandantes tripartitos nacionales sobre el estado de aplicación de la hoja de ruta de 2013.

La Comisión toma también nota de que el Comité de Libertad Sindical ha examinado en su reunión de octubre de 2019 el caso núm. 2609 que agrupa las denuncias de actos de violencia antisindical, incluidos 90 casos de homicidios de miembros del movimiento sindical acaecidos entre 2004 y 2018 (véase 391.er informe, octubre de 2019, caso núm. 2609, párrafos 270-302).

La Comisión toma nota de que el Gobierno proporciona informaciones sobre las iniciativas institucionales tomadas para afrontar el fenómeno de violencia antisindical. La Comisión toma nota de que el Gobierno indica específicamente que: i) con miras a reducir la mora y brindar una justicia pronta y eficaz, el Ministerio Público ha creado en noviembre de 2019 la Fiscalía de Delitos contra Operadores de Justicia y Sindicalistas; ii) esta Fiscalía de Sección cuenta con una jefatura, una agencia fiscal de delitos contra operadores de justicia y una Fiscalía de Delitos contra Sindicalistas y, dispone para el ejercicio fiscal de 2020, de una asignación de Q.4, 918 412 00 (aproximadamente 618 500 dólares de los Estados Unidos); iii) a fin de evitar la mora fiscal en el diligenciamiento de casos, el Ministerio Público ha establecido un sistema de Gestión Integral de Casos; iv) la Comisión Nacional Tripartita sostuvo en febrero de 2020 una reunión con la Señora Fiscal General, en la cual, con base en las recomendaciones del Comité de Libertad Sindical le trasladó solicitud de que se llevaran a cabo investigaciones expeditas respecto de 35 casos de homicidios; v) el Gobierno y los interlocutores sociales aprobaron el 6 de agosto de 2020 el programa de cooperación técnica preparado por la Oficina y que actividades para el fortalecimiento de la respuesta estatal a la violencia antisindical; y vi) el plan de trabajo de la Comisión Nacional Tripartita para el periodo 2020-2021 prevé reuniones de alto nivel con la Corte Suprema de Justicia, el Ministerio Público y el Ministerio de Gobernación acerca de las respuestas a la violencia antisindical. La Comisión toma nota adicionalmente de que, durante la discusión llevada a cabo en la 340.ª sesión del Consejo de Administración el Gobierno se refirió a una declaración conjunta de 22 de octubre de 2020 del Ministerio de Trabajo y Previsión Social, del Ministerio de Gobernación y del Ministerio Público en materia de violencia antisindical, en las cuales las mencionadas instituciones se comprometieron a : i) una coordinación interinstitucional ágil para garantizar los derechos fundamentales de los dirigentes sindicales y sindicalista; ii) procurar el aumento y el fortalecimiento de las capacidades institucionales para lograr este objetivo; y iii) dinamizar los espacios de diálogo con los representantes de los defensores de los derechos laborales y con la Comisión Nacional Tripartita.

La Comisión toma también nota de los datos actualizados proporcionados por el Gobierno acerca de las investigaciones de 90 homicidios de miembros del movimiento sindical, según los cuales: i) se han dictado 24 sentencias (19 condenatorias y 5 absolutorias), así como una medida de seguridad y corrección; ii) dos casos están en fase de juicio oral y público; iii) siete órdenes de aprehensión están vigentes; iv) se extinguió la persecución penal respecto de seis casos, y v) durante el 2020, se han registrado avances en las diligencias investigativas de 13 homicidios. El Gobierno manifiesta adicionalmente que las actividades de investigación del Ministerio Público están actualmente sujetas a las medidas de prevención adoptadas para hacer frente a la pandemia de COVID-19.

La Comisión toma a continuación nota de que el Gobierno manifiesta que, del 1.º de enero de 2019 hasta julio de 2020, se recibieron 109 requerimientos de medidas de seguridad para miembros del movimiento sindical y que, respecto de los mismos: i) se han establecido 86 medidas de seguridad perimetral por un periodo de seis meses, 3 medidas de seguridad personal de la misma duración y 12 medidas consistentes en proporcionar un número de teléfono ante el bajo nivel de riesgo identificado; ii) ocho requerimientos siguen pendientes de realización; y iii) en total, son 5 los miembros del movimiento sindical que disponen en la actualidad de medidas de seguridad personal en comparación con los dos casos de 2019.

La Comisión toma también de que, en su contribución al documento de la Comisión Nacional Tripartita, el CACIF: i) se refiere a la creciente dificultad de esclarecer hechos muchos años después de su comisión; ii) sugiere que se concentren los esfuerzos de investigación en casos en los que sea posible esclarecer los hechos y condenar a los responsables; y iii) manifiesta que las acciones en materia de prevención y protección de la libertad sindical deberían ser objeto de revisión de parte de la Comisión Nacional Tripartita para evaluar la conveniencia de modificar uno o más componentes de la misma.

La Comisión toma nota por otra parte de que la CSI, en sus observaciones de 2019 y 2020, denuncia: i) el asesinato en noviembre de 2018 del líder del Sindicato de Trabajadores y Trabajadoras de Educación de Telesecundarias de Santa Rosa; ii) el asesinato de 6 dirigentes sindicales entre el 2 de febrero y el 2 junio de 2020; y iii) varios intentos de asesinato y amenazas en contra de destacados dirigentes sindicales nacionales y locales. La Comisión toma también nota de que el Movimiento Sindical y Popular Autónomo Guatemalteco y los Sindicatos Globales de Guatemala, además de alegar un retroceso en la política de protección llevada a cabo por el Ministerio de Gobernación denuncian el asesinato de 12 dirigentes sindicales y sindicalistas entre el 1.º de enero y el 22 de septiembre de 2020, así como tres intentos de asesinatos adicionales. La Comisión toma nota de que las centrales sindicales manifiestan que el número total de miembros del movimiento sindical asesinados supera ahora las 100 personas. La Comisión toma nota con profunda preocupación de la denuncia de numerosos actos adicionales de violencia antisindical y, especialmente, del número creciente de los homicidios denunciados en el último año. La Comisión recuerda nuevamente a este respecto que los derechos sindicales solo pueden ejercerse en un clima desprovisto de violencia, de presiones o de amenazas de toda índole contra los sindicalistas, y que incumbe a los gobiernos garantizar el respeto de este principio.

Al respecto, a la luz de los elementos proporcionados por el Gobierno y los interlocutores sociales, la Comisión observa que: i) si bien se han dictado entre julio de 2019 y septiembre de 2020 tres sentencias condenatorias adicionales a autores materiales de dos asesinatos cometidos en 2017 y 2018, la gran mayoría de los numerosos homicidios de miembros del movimiento sindical reportados siguen sin embargo impunes; y ii) si bien el número de miembros del movimiento sindical objeto de medidas de protección personal ha pasado de 2 a 5 en el último año, las mismas siguen siendo muy poco frecuentes en comparación con el número muy elevado de homicidios de miembros del movimiento sindical y otros actos de violencia antisindical denunciados.

Con base en lo anterior, al tiempo que toma debida nota de las acciones que sigue tomando el Gobierno, de los resultados reportados y de la dificultad que supone el esclarecimiento de los homicidios más antiguos, la Comisión solo puede expresar su profunda preocupación por la persistencia de un alto nivel de impunidad, así como por el número creciente de los homicidios de miembros del movimiento sindical denunciados en el último año. La Comisión insta por lo tanto nuevamente al Gobierno a que siga tomando e intensifique con urgencia todas las medidas necesarias para: i) investigar todos los actos de violencia contra dirigentes sindicales y sindicalistas, con el objetivo de deslindar las responsabilidades y sancionar tanto a los autores materiales como intelectuales de los hechos, tomando plenamente en consideración en las investigaciones las actividades sindicales de las víctimas, y ii) brindar una protección rápida y eficaz a todos los dirigentes sindicales y sindicalistas en situación de riesgo. En relación con las acciones concretas requeridas para lograr dichos objetivos, la Comisión se remite a las recomendaciones emitidas por el Comité de Libertad Sindical en el marco del caso núm. 2609.

Cuestiones de carácter legislativo

Artículos 2 y 3 del Convenio. La Comisión recuerda que desde hace muchos años pide al Gobierno que tome medidas para modificar las siguientes disposiciones legislativas:

• -el artículo 215, c), del Código del Trabajo que prevé la necesidad de contar con la mitad más uno de los trabajadores de la actividad de que se trate para constituir sindicatos de industria (a este respecto, la Comisión había, en su anterior comentario, tomado nota con preocupación de la indicación de las organizaciones sindicales según las cuales la conjunción de la imposibilidad de crear sindicatos de industria consecutiva a los requisitos del artículo 215, c), y de la imposibilidad, en las pequeñas empresas que representan la casi totalidad de las compañías guatemaltecas, de afiliar a los 20 trabajadores requeridos por el Código del Trabajo para la creación de cualquier sindicato, conllevaba a que la gran mayoría de los trabajadores del país no tuviera ningún acceso al derecho de afiliación sindical);
• -los artículos 220 y 223 del Código del Trabajo que prevén la necesidad de ser guatemalteco de origen y de ser trabajador de la empresa o actividad económica correspondiente para ser elegido dirigente sindical;
• -el artículo 241 del Código del Trabajo que prevé que la huelga es declarada no por la mayoría de los votantes sino por la mayoría de los trabajadores;
• -el artículo 4, incisos d), e) y g), del Decreto núm. 71-86 modificado por el Decreto legislativo núm. 35-96, de 27 de marzo de 1996, que prevé la posibilidad de imponer el arbitraje obligatorio en servicios que no son esenciales y otros obstáculos al derecho de huelga, y
• -los artículos 390, inciso 2), y 430 del Código Penal y el Decreto núm. 71-86 que prevén sanciones laborales, civiles y penales en caso de huelga de los funcionarios públicos o de trabajadores de determinadas empresas.

Adicionalmente, la Comisión recuerda que pide desde hace muchos años que el Gobierno tome medidas para que varias categorías de trabajadores del sector público (contratados en virtud del renglón 029 y otros renglones del presupuesto) gocen de las garantías previstas en el Convenio.

En su comentario adoptado en 2018, la Comisión había tomado nota con interés de los acuerdos tripartitos logrados en febrero y agosto de 2018 en relación con varios aspectos de las reformas necesarias para adecuar la legislación con el Convenio. La Comisión había expresado la esperanza de que, con base en lo anterior, el Gobierno podría informar a la brevedad de la adopción, solicitada desde hace muchos años, de una legislación que cumpliera plenamente con las obligaciones contenidas en el Convenio.

La Comisión toma nota de que el Gobierno recuerda que: i) presentó en su momento la iniciativa de Ley núm. 5199 que tiene la finalidad de adecuar la legislación con el presente Convenio y el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98), y ii) se solicitó al Presidente de la Comisión de Trabajo del Congreso de la República mantener en suspenso la discusión en el Pleno del Congreso la iniciativa 5199 para facilitar un acuerdo tripartito respecto de las mencionadas reformas, por lo cual, desde agosto de 2017, el Congreso de la República ha estado a la espera del mencionado consenso de los interlocutores sociales. La Comisión toma nota de que, en su memoria complementaria, el Gobierno se refiere adicionalmente: i) al importante enfoque legislativo del programa de cooperación técnica preparado por la Oficina y apoyado por los mandantes tripartitos del país, y ii) al apoyo actualmente brindado por un consultor contratado por la OIT a la Comisión Nacional Tripartita por medio de la realización de un estudio de actualización de la legislación laboral guatemalteca en la perspectiva de las reformas solicitadas por esta Comisión en relación con el presente Convenio y que dará lugar a reuniones con los mandantes tripartitos en el mes de noviembre de 2020.

La Comisión toma nota de que, por su parte, el CACIF reitera su compromiso con el cumplimiento de la hoja de ruta y su componente de reforma legislativa. Al tiempo que apoya la posición expresada por el Grupo de los Empleadores en los diferentes órganos de la OIT, sosteniendo que el derecho de huelga no está contenido ni deriva de convenio alguno de la OIT, el CACIF indica seguir en la mejor disposición de encontrar tripartitamente una propuesta de reforma que satisfaga los intereses nacionales en esta materia.

La Comisión toma nota también de que, el Movimiento Sindical y Popular Autónomo Guatemalteco y los Sindicatos Globales de Guatemala afirman que no se ha producido en los últimos dos años ningún avance sobre las reformas legales incluidas en la hoja de ruta y que, específicamente: i) los intentos impulsados en el marco de la Comisión Nacional Tripartita incluso por funcionarios de la OIT, solo encontraron el desinterés de empresarios y Gobierno, y ii) sigue por lo tanto sin aceptarse que las personas puedan organizarse en sindicatos por sector o industria, que las personas extranjeras puedan tener libertad sindical y que las personas directamente interesadas puedan tomar la decisión de acudir a la huelga.

Al tiempo que toma nota de la continua asistencia técnica de la Oficina, la Comisión lamenta observar que se desprende de los elementos anteriormente reseñados que desde 2018 no se han producido avances concretos respecto de la elaboración y adopción de una legislación que permita adecuar la legislación con el Convenio. Subrayando a la vez la importancia de los acuerdos alcanzados en 2018 de forma tripartita, la necesidad de finalmente resolver las importantes discrepancias identificadas desde hace varias décadas entre la legislación y el Convenio y la responsabilidad última del Gobierno en cuanto a la aplicación del Convenio, la Comisión confía en que, con el apoyo de la Oficina por medio del referido programa de cooperación, los mandantes tripartitos completarán a la brevedad el diálogo iniciado en 2018 sobre los temas todavía pendientes. La Comisión insta al Gobierno a que, tomando en consideración los resultados de dicho diálogo, tome las medidas necesarias para la adopción de una legislación que cumpla plenamente con el Convenio. La Comisión espera firmemente poder constatar avances sustanciales en la próxima memoria del Gobierno.

Aplicación del Convenio en la práctica

Registro de organizaciones sindicales. En sus anteriores comentarios, al tiempo que había tomado especial nota de la inscripción de sindicatos gremiales, la Comisión había pedido al Gobierno que profundizara el diálogo con las organizaciones sindicales acerca de la revisión y agilización del procedimiento de inscripción de los sindicatos. La Comisión toma nota de que el Gobierno afirma que, posteriormente a las recomendaciones emitidas por el Comité de Libertad Sindical en octubre de 2015 en el marco del caso núm. 3042, ya no se presentan obstáculos a la libre inscripción de las organizaciones sindicales. El Gobierno manifiesta específicamente que: i) de un total de 36 solicitudes recibidas ese año, se han inscrito 34 organizaciones sindicales en 2018; ii) del 1.º de agosto de 2019 al 31 de agosto de 2020, 47 organizaciones sindicales fueron inscritas en el Registro Público de Sindicatos mientras que 34 solicitudes de inscripción fueron denegadas o archivadas con base en los requisitos legales y que se requirieron modificaciones («previos») a 60 organizaciones sindicales para poder continuar con el trámite de inscripción; iii) el Ministerio de Trabajo elaboró y difundió, después de haberlo presentado en una reunión tripartita en diciembre de 2018, una «cartilla sindical» para brindar información eficaz a los trabajadores que deseen crear una organización sindical, iv) cursó en mayo de 2019 al sector trabajador una invitación para conversar sobre el proceso de constitución de las organizaciones sindicales; y v) el programa de cooperación técnica elaborado por la Oficina contempla acciones relativas a la simplificación de trámites y reducción de requisitos para la inscripción de sindicatos.

La Comisión toma nota sin embargo de que, el Movimiento Sindical y Popular Autónomo Guatemalteco y los Sindicatos Globales de Guatemala afirman que: i) Guatemala sigue siendo el país de Latinoamérica con la menor tasa de afiliación sindical (1,5 por ciento); ii) según las cifras proporcionadas por el propio Gobierno en su informe al Consejo de Administración, se ha producido una notable baja de inscripción de nuevos sindicatos en 2018 y 2019 en relación con los años anteriores; iii) una proporción significativa de organizaciones sindicales que solicitaron su registro entre agosto de 2019 y agosto de 2020 no fueron inscritas por la administración de trabajo; y iv) las cifras proporcionadas por el Gobierno demuestran que la administración de trabajo se excede en su práctica de exigir modificaciones de los estatutos sindicales como condición previa al otorgamiento de la inscripción, continuando por lo tanto con la práctica de exigir requisitos de registro complejos y de dudosa legalidad. Tomando nota de las últimas cifras relativas a la inscripción de sindicatos y de las percepciones divergentes del Gobierno y de las organizaciones sindicales al respecto, la Comisión invita nuevamente al Gobierno y a las organizaciones sindicales a que avancen de manera sustancial en su diálogo sobre la agilización del proceso de inscripción de los sindicatos. Subrayando la oportunidad que presenta a este respecto el programa de cooperación técnica elaborado por la Oficina, la Comisión pide al Gobierno que informe de todo avance al respecto.

Resolución de conflictos en materia de libertad sindical y negociación colectiva. En relación con el funcionamiento de la Subcomisión de Mediación y Resolución de Conflictos de la Comisión Nacional Tripartita, la Comisión se remite a su observación relativa a la aplicación del Convenio núm. 98.

Campaña de sensibilización sobre la libertad sindical y la negociación colectiva. En sus comentarios anteriores, la Comisión, después de haber tomado nota de una serie de iniciativas tomadas o contempladas, había instado al Gobierno a que, en colaboración con los interlocutores sociales, tomara todas las medidas necesarias para que la campaña de sensibilización sobre la libertad sindical y la negociación colectiva, prevista en la hoja de ruta de 2013, adquiriera una auténtica visibilidad en los medios de comunicación masivos del país. La Comisión toma nota de que el Gobierno manifiesta que el programa de cooperación técnica elaborado por la Oficina y aprobado por los mandantes tripartitos del país contempla la «aprobación, divulgación y aplicación de una campaña de promoción de la negociación colectiva. La Comisión toma nota, por otra parte, de que, de su lado las centrales sindicales guatemaltecas afirman que no se ha avanzado en el desarrollo de campañas de sensibilización y divulgación sobre la libertad sindical.

La Comisión lamenta observar que, desde su último comentario, no se han producido avances significativos en el desarrollo de la campaña de sensibilización sobre libertad sindical y negociación colectiva. Subrayando a la vez la contribución importante que la Comisión Nacional Tripartita y sus miembros tripartitos deberían desempeñar al respecto así como la responsabilidad que incumbe finalmente al Gobierno para que los compromisos adquiridos en la hoja de ruta se cumplan efectivamente, la Comisión insta nuevamente al Gobierno a que, con el apoyo de los interlocutores sociales y del programa de cooperación técnica elaborado por la Oficina, tome todas las medidas necesarias para que la campaña de sensibilización sobre la libertad sindical y la negociación colectiva adquiera una visibilidad sustancial en los medios de comunicación masivos del país.

Constatando la ausencia de progresos significativos en los últimos dos años, la Comisión insta al Gobierno a que, con la participación de la Comisión Nacional Tripartita y con el apoyo del programa de asistencia técnica elaborado por la Oficina tome todas las medidas necesarias para remediar a la brevedad las graves violaciones al Convenio constatadas desde hace muchos años por la Comisión.