Observación (CEACR) - Adopción: 2020, Publicación: 109ª reunión CIT (2021)

Convenio sobre la inspección del trabajo, 1947 (núm. 81) - Qatar (Ratificación : 1976)

La Comisión toma nota de la información complementaria proporcionada por el Gobierno a la luz de la decisión adoptada por el Consejo de Administración en su 338.ª reunión (junio de 2020). La Comisión procedió a examinar la aplicación del Convenio sobre la base de la información complementaria recibida del Gobierno este año y del informe anual de la inspección del trabajo para 2019 presentado por el Gobierno (véanse los artículos 3, 5, a), 7, 10, 9, 12, 13, 16, 17, 18 y 21, e) infra), así como sobre la base de la información de que disponía en 2019.

Medidas adoptadas en el contexto de la pandemia de COVID-19. La Comisión valora los esfuerzos desplegados por el Gobierno para proporcionar información en su memoria sobre diversas medidas adoptadas en 2020 en el contexto de la pandemia de COVID-19, incluidos los controles realizados por la Unidad de Seguridad y Salud en el Trabajo (SST) del Departamento de Inspección del Trabajo, mediante inspecciones periódicas y sorpresivas. El Gobierno proporciona información sobre la realización de campañas de sensibilización e información, el establecimiento de grupos de trabajo interministeriales y la creación de un servicio de línea telefónica directa para recibir quejas y observaciones de los trabajadores.

Cooperación técnica. En relación con sus comentarios anteriores, la Comisión saluda la información que figura en la memoria del Gobierno sobre los progresos alcanzados en el contexto del programa de cooperación técnica entre el Gobierno y la OIT (2018-2020), en particular en relación con el segundo pilar que concierne a la mejora de los sistemas de inspección del trabajo y de SST. A este respecto, la Comisión toma nota con interés de la adopción de la política de inspección del trabajo en abril de 2019. Esta política se elaboró sobre la base de la evaluación del sistema de inspección del trabajo de Qatar, preparada por el Ministerio de Desarrollo Administrativo, Trabajo y Asuntos Sociales y la OIT. La política comprende la recopilación de datos, la implementación de una estrategia basada en las pruebas y medidas para garantizar la transparencia y la rendición de cuentas en lo que respecta a las inspecciones. La Comisión toma nota de la información proporcionada por el Gobierno en su memoria complementaria, según la cual está trabajando en la implementación de la política, que se difundió entre todos los inspectores del trabajo, y cuya estrategia de implementación se centra en la recopilación y el análisis de datos y en el desarrollo continuo de las capacidades de los inspectores. La Comisión pide al Gobierno que continúe proporcionando información detallada sobre las medidas adoptadas en el contexto de la cooperación técnica en curso para reforzar la aplicación del Convenio, incluso en lo que respecta a la aplicación de la política de inspección del trabajo.

Artículos 3, 12 y 16 del Convenio. Número suficiente de inspecciones del trabajo y cobertura de los lugares de trabajo. La Comisión instó anteriormente al Gobierno a continuar realizando esfuerzos en relación con la planificación estratégica y el desarrollo de un plan estratégico de inspección moderno. A este respecto, la Comisión toma nota con interés de que el Gobierno indica que, en marzo de 2019, se puso en funcionamiento la unidad estratégica de la inspección del trabajo y que esta comenzó sus actividades desarrollando un plan estratégico de inspección moderno. En respuesta a la solicitud anterior de la Comisión sobre el establecimiento de prioridades, el Gobierno indica que las prioridades y los objetivos de las inspecciones se han determinado en relación con cuestiones recurrentes, especialmente la prevención de las caídas desde las alturas y el pago de salarios.

La Comisión toma nota de que el Gobierno señala que en 2018 se realizaron inspecciones en 21 178 empresas, con un total de 43 366 visitas de inspección (en comparación con 44 550 inspecciones realizadas en 2016). Esto incluye 19 328 visitas de inspección del trabajo, 22 736 visitas de inspección en materia SST y 1 302 visitas de inspección sobre protección de los salarios. Según la información contenida en el informe anual de la inspección del trabajo para 2019, se inspeccionaron 21 644 empresas en 2019, con un total de 43 842 visitas de inspección (21 763 relativas a las condiciones de trabajo y 22 079 relativas a la SST). Asimismo, la Comisión toma nota de la información proporcionada en respuesta a sus comentarios anteriores en la que se señala que en la mayoría de las inspecciones laborales y de SST no se detectó ninguna infracción, pero que el 100 por ciento de las inspecciones en materia de protección de los salarios detectaron infracciones. Las visitas de inspección dieron como resultado: 1 419 actas de infracción en 2018 y 235 de esas actas relativas a la SST y las condiciones de trabajo y 2 318 actas relacionadas con el sistema de protección de los salarios en 2019; 6 548 advertencias para que se remedie una infracción en 2018 y 8 127 en 2019; 797 suspensiones de transacciones con el Ministerio de Desarrollo Administrativo, Trabajo y Asuntos Sociales en 2018 y 495 suspensiones en 2019, y 3 524 casos en los que se proporcionó orientación en 2018 y 3 509 casos en 2019. La información proporcionada por el Gobierno indica que en aproximadamente el 70 por ciento de las visitas en 2018 y 2019 no se detectó ninguna infracción (31 078 inspecciones en 2018 y 30 357 inspecciones en 2019, todas en las áreas laboral y de SST).

La Comisión toma debida nota de la información que figura en el informe anual de la inspección del trabajo de 2019, según la cual se adoptaron medidas de aplicación inmediata en 1 070 casos relativos a las condiciones de trabajo y 495 relativos a la SST en 2019. La Comisión también toma nota de la información proporcionada en la memoria complementaria del Gobierno, según la cual entre el 1.º de enero y el 31 de agosto de 2020 se realizaron 19 117 visitas de inspección a los lugares de trabajo (que dieron lugar a la emisión de 4 945 actas de infracción) y 4 500 visitas de inspección a los alojamientos de los trabajadores (que dieron lugar a la emisión de 1 915 actas de infracción), y se suspendieron las operaciones de 19 131 empresas.

La Comisión también toma nota de que en la evaluación del sistema de inspección del trabajo de Qatar se señala que en algunas ocasiones se notifica a los empleadores que se realizará una inspección, ya sea porque los inspectores necesitan más información sobre la ubicación del lugar de trabajo o para que los empleadores tengan tiempo de reunir la documentación pertinente. En la evaluación se señala que la práctica de informar a los empleadores de las inminentes visitas debe cesar, ya que la eficacia de una investigación frecuentemente depende de lo impredecible de una visita. Tomando nota de más de los dos tercios de las visitas de inspección en materia laboral y de SST no se detectó ninguna infracción, pero que en todas las visitas de inspección de protección salarial sí se detectaron infracciones, la Comisión pide al Gobierno que proporciones información sobre las categorías de violaciones más frecuentes en el ámbito de la protección de los salarios, así como información sobre las posibles razones de las bajas tasas de detección durante las inspecciones en materia laboral y de SST. Pide también al Gobierno que continúe proporcionando información sobre las actividades de la unidad estratégica, incluida sobre la implementación del plan estratégico de inspección moderno, así como sobre los progresos alcanzados en lo que respecta a las prioridades y los objetivos establecidos, incluidos en particular los relativos a los salarios. Recordando que en virtud del artículo 12 del Convenio los inspectores del trabajo que acrediten debidamente su identidad estarán autorizados para entrar libremente y sin previa notificación en todo establecimiento sujeto a inspección, la Comisión pide al Gobierno que continúe proporcionando información sobre el número total de inspecciones realizadas, así como sobre el resultado de estas visitas, y que indique específicamente el número de inspecciones que no se anunciaron y el número de las que se realizaron con notificación previa.

Artículos 5, a), 17, 18 y 21, e). Cooperación efectiva entre la inspección del trabajo y el sistema judicial; procedimientos judiciales y aplicación efectiva de las sanciones adecuadas. La Comisión tomó nota de que los inspectores del trabajo, tras detectar incumplimientos, redactan actas de infracción que luego se remiten a los tribunales para que adopten medidas ulteriores. También tomó nota de que el resultado de la mayor parte de las inspecciones no conducía a medidas ulteriores. Asimismo, tomó nota de que el programa de cooperación técnica incluye una revisión de la legislación pertinente a fin de reforzar las facultades ejecutivas de los inspectores del trabajo.

A este respecto, la Comisión saluda que el Gobierno indique que, en el contexto de la cooperación técnica en curso, se están ejecutando planes para reforzar los mecanismos de aplicación y proporcionar a los inspectores del trabajo más facultades ejecutivas. El Gobierno señala que se darán a los inspectores del trabajo orientaciones claras, incluso en relación con la identificación de situaciones que requieran medidas inmediatas tales como la suspensión de las actividades o la adopción de otras medidas de aplicación rigurosas en caso de incumplimiento. La Comisión también toma nota de que el número de actas de infracción transmitidas a los tribunales en 2019 fue de 235 relacionadas con las condiciones de trabajo y la SST y de 2 318 relacionadas con el sistema de protección de salarios. La Comisión observa nuevamente que no se ha proporcionado información sobre el resultado de estos casos, y toma nota de que el Gobierno señala, en respuesta a la solicitud anterior de la Comisión, que se está trabajando para proporcionar estas estadísticas. Asimismo, la Comisión toma nota de que en la evaluación del sistema de inspección del trabajo de Qatar se señala que el Departamento de Inspección del Trabajo no dispone de información de fácil acceso sobre las sanciones, las multas o las penas de prisión impuestas por el Poder Judicial y que los inspectores han expresado su frustración por el hecho de que el Poder Judicial no les informe sobre los resultados después de que se remitan los casos de empresas a los tribunales. A este respecto, toma nota con interés de que el Gobierno se refiere a un Memorando de Entendimiento entre el Ministerio de Desarrollo Administrativo, Trabajo y Asuntos Sociales y el Consejo Superior Judicial con el objetivo de establecer el intercambio electrónico de información sobre los casos remitidos a los tribunales, las sentencias dictadas y las apelaciones pertinentes. La Comisión toma nota de la información proporcionada en la memoria complementaria del Gobierno, según la cual el Memorando también incluye la posibilidad de compartir copias de contratos de empleo e información sobre la transferencia de salarios. El Gobierno indica que el Memorando constituye un primer paso para mejorar la cooperación y la eficiencia, ayudar a los litigantes y prestar apoyo a los trabajadores del país. La Comisión insta al Gobierno a continuar realizando esfuerzos, en el contexto del programa de cooperación técnica en curso, para reforzar la eficacia de los mecanismos de aplicación, incluidas las medidas para proporcionar más facultades ejecutivas a los inspectores del trabajo. Pide al Gobierno que continúe proporcionando información específica sobre las medidas adoptadas para promover la colaboración efectiva entre la inspección del trabajo y el sistema judicial, incluida información sobre la aplicación del Memorando de Entendimiento. La Comisión insta de nuevo al Gobierno a proporcionar información sobre el resultado de los casos remitidos por los inspectores del trabajo, a través de actas de infracción, al Poder Judicial, incluida información sobre las sanciones impuestas y las multas recaudadas con arreglo a la Ley del Trabajo y las disposiciones legales con las que tienen relación.

Artículos 5, a), 9 y 13. Inspección del trabajo en el ámbito de la SST. La Comisión tomó nota anteriormente de que, en virtud del artículo 100 de la Ley del Trabajo, los inspectores tienen la facultad de elaborar un informe urgente que remitirán al Ministro si detectan un peligro inminente en un establecimiento. Estos informes darán lugar a que el Ministro emita una decisión de cierre parcial o total hasta que se elimine la fuente de peligro. La Comisión pidió información sobre el número de informes elaborados, así como sobre el número de accidentes del trabajo, incluidos los accidentes mortales, así como la ocupación o el sector de que se trate.

La Comisión toma nota de la información transmitida por el Gobierno, en respuesta a su solicitud anterior, en la que señala que se realizaron 22 736 inspecciones sobre SST en 2018 y 22 079 en 2019 (en comparación con 14 526 visitas de ese tipo en 2016). Asimismo, toma nota de la información proporcionada sobre el número de medidas adoptadas por la inspección del trabajo en relación con la mejora de la SST, que incluyen: i) la participación de la inspección del trabajo en el desarrollo de una política nacional de SST, que cubrirá el análisis y la recopilación de datos; ii) las actividades de prevención llevadas a cabo por el departamento de SST de la inspección del trabajo a fin de abordar el estrés térmico, incluidas inspecciones sobre las horas de trabajo durante el verano; iii) talleres de sensibilización y una conferencia sobre SST para celebrar el día de la SST, y iv) formación adicional para los inspectores sobre cuestiones relacionadas con la SST. El Gobierno indica que el sector de la construcción sigue siendo prioritario, y que en el contexto del Memorando de Entendimiento con la Internacional de Trabajadores de la Construcción y la Madera (ICM), se llevaron a cabo 13 inspecciones conjuntas. La Comisión toma nota de la información que figura en el informe anual de la inspección del trabajo de 2019, según la cual se produjeron 117 accidentes mortales del trabajo en 2019 (en comparación con 117 en 2017 y 123 en 2018), y observa que las estadísticas proporcionadas sobre los accidentes en el informe anual de inspección del trabajo no están desglosadas por ocupación o sector. También toma nota de la falta de información sobre la aplicación en la práctica de las decisiones de cierre adoptadas con arreglo al artículo 100 de la Ley del Trabajo, y toma nota de la información que figura en la evaluación del sistema de inspección del trabajo de Qatar respecto a que el proceso de aprobación por el Ministro del cese de las actividades generalmente toma dos o tres días.

La Comisión toma nota además de la información proporcionada sobre la aplicación del Plan de Acción Nacional sobre el Estrés Térmico entre junio y agosto de 2020 por la Unidad de SST. Este plan incluyó una campaña de inspección que dio lugar al cierre de 263 lugares de trabajo por violaciones del Decreto Ministerial sobre el estrés térmico y las horas de trabajo. Además, la Comisión toma nota de la indicación del Gobierno de que ha reforzado el control de los alojamientos de los trabajadores con miras a proteger su salud y seguridad. A este respecto, la Comisión observa que en 2020 se modificó la Ley del Trabajo para disponer específicamente que las viviendas proporcionadas a los trabajadores por los empleadores deben cumplir las condiciones y requisitos de la Decisión Ministerial pertinente (Orden Ministerial núm. 18 de 2014 por la que se establecen las condiciones y requisitos de los alojamientos de los trabajadores) (artículo 106 bis) y para establecer las sanciones aplicables en caso de incumplimiento (artículo 145 bis). La Comisión insta al Gobierno a que continúe tomando medidas inmediatas y con plazos concretos para hacer frente al número de accidentes del trabajo mortales, incluidas más medidas para reforzar la capacidad de los inspectores del trabajo en lo que respecta al control de la SST, especialmente en el sector de la construcción. La Comisión pide al Gobierno que continúe transmitiendo información sobre el número de accidentes del trabajo, incluidos los accidentes mortales, y que garantice que esta información este desglosada por ocupación o sector. Asimismo, solicita al Gobierno que siga proporcionando información sobre el número y tipo de visitas de inspección en materia de SST que se han realizado, y sobre las medidas adoptadas para hacer cumplir la legislación sobre el estrés térmico. Pide al Gobierno que proporcione información sobre el número de infracciones detectadas, el número de actas de infracción emitidas y, en particular, la información anteriormente solicitada en relación con el seguimiento dado por las autoridades judiciales a estas actas de infracción, así como información sobre la aplicación de los artículos 106 bis y 145 bis de la Ley del Trabajo. Además, la Comisión solicita al Gobierno que continúe proporcionando información sobre las inspecciones conjuntas llevadas a cabo con la ICM, incluyendo las modalidades de estas inspecciones y la forma en que se seleccionan sus objetivos. Por último, la Comisión pide de nuevo al Gobierno que proporcione información adicional detallada sobre la aplicación en la práctica de las facultades de los inspectores del trabajo para emitir órdenes que requieran medidas de aplicación inmediata en caso de peligro inminente para la seguridad o la salud de los trabajadores, indicando el número de informes urgentes elaborados y decisiones de cierre adoptadas con arreglo al artículo 100 de la Ley del Trabajo y, por separado, con arreglo al Decreto Ministerial sobre el estrés térmico y el horario de trabajo, desglosados por ocupación y sector.

Artículos 7 y 10. Contratación y formación de los inspectores del trabajo y desempeño efectivo de sus funciones. La Comisión toma debida nota de que la política de inspección del trabajo se centra, entre otras cosas, en el establecimiento de un marco de aprendizaje y desarrollo para los inspectores del trabajo. A este respecto, la Comisión toma nota con interés de la información detallada proporcionada por el Gobierno sobre la elaboración de un plan estratégico de formación de cuatro años, 2019-2022, por la unidad estratégica de la inspección del trabajo, que incluye tres ejes de formación. Asimismo, toma nota de la información, correspondiente a 2018, relacionada con el número de visitas de estudio y cursos de formación, y su contenido, así como sobre el número de participantes. La Comisión también toma nota de que el Gobierno indica que, como parte del plan de formación 2020, reforzará la capacidad de preparar y redactar informes de los inspectores, así como en lo que respecta a la expedición de actas de infracción.

La Comisión toma nota además de la información proporcionada en el informe anual sobre la inspección del trabajo, según la cual, en 2019, 200 inspectores recibieron formación sobre técnicas de inspección y 196 recibieron capacitación sobre la legislación laboral. Toma nota asimismo de la indicación del Gobierno en su memoria complementaria de que la aplicación del plan estratégico de formación se suspendió temporalmente debido a la pandemia de COVID-19, pero se reanudó con la formación a distancia en materia de trabajo forzoso en julio de 2020 y en materia de seguridad y salud en el trabajo en octubre de 2020.

Además, toma nota de que el Gobierno señala que, en respuesta a la solicitud anterior de la Comisión sobre la contratación, tiene previsto elaborar normas, calificaciones y requisitos específicos para los inspectores recientemente contratados, y que los nuevos inspectores seguirán una secuencia introductoria de formación especializada. Por último, la Comisión toma nota de la información proporcionada en el informe anual de inspección del trabajo respecto a que hay cuatro intérpretes que trabajan con los inspectores. A este respecto, toma nota de que en la evaluación del sistema de inspección del trabajo de Qatar se señala que debería aumentarse el número de intérpretes que trabajan con la inspección. La Comisión pide al Gobierno que continúe realizando esfuerzos para garantizar que los inspectores reciben una formación adecuada para cumplir con sus obligaciones. A este respecto, solicita al Gobierno que continúe proporcionando información sobre la aplicación del plan estratégico de formación 2019-2022, especificando el número de inspectores del trabajo que han recibido formación, la duración de esta formación, los temas cubiertos y si se trata de una formación inicial o continua. Pide al Gobierno que continúe transmitiendo información sobre la elaboración de normas para la contratación de inspectores, así como sobre la formación introductoria que se proporciona a los nuevos inspectores. También solicita al Gobierno que siga proporcionando información sobre las medidas adoptadas para garantizar la contratación de inspectores del trabajo y de intérpretes que hablen los idiomas de los trabajadores migrantes, y que indique los diferentes idiomas en los que los intérpretes prestan asistencia.

La Comisión plantea otras cuestiones en una solicitud dirigida directamente al Gobierno.